改革开放以来我国农村基层民主政治建设的理论与实践述论

甘信奎

（中共漯河市委党校，河南漯河462000）

改革开放以来我国农村基层民主政治建设的理论与实践述论

甘信奎

（中共漯河市委党校，河南漯河462000）

改革开放以来，我国农村基层的党政关系演进大体上可分为坚持党政分开，建设乡镇基层政权；转变执政方式，推进依法执政；发展党内民主、全面加强执政能力建设三个时期。目前，乡镇一级党政关系由于受政党体制、农村基层特点、旧体制惯性、干部体制等因素的制约，又呈现出党政一体化的状况。但这已不是一种简单的重复，而是我国政党体制下政治民主化另一种路径的开辟，表明政治民主建设开始由发展人民民主、党政分权的党外民主，到实行党内分权、党委书记“民选”的党内民主的重大转变，昭示着把人民民主引入党内民主，以公推直选推动党内民主——党政一体化条件下的民主执政时期的到来。

农村；基层党组织；基层政权；民主政治建设；历史考察

执政是一个反映国家政权的归属关系、处理党和国家或他党关系的概念，主要指一个政党进入国家的政权机构并以该政党为主体，以国家权力的名义从事整个国家公共事务和社会事务的管理活动。中国共产党执政是一种总体性执政,上至中央,下至农村基层,执政范围遍及各个领域。农村基层主要是指乡镇及其所辖的乡村社会，党在农村基层的执政方式具体指党与乡镇政权的关系即乡镇党政关系。而乡镇党委执政方式转变与执政能力建设，关系到党的执政合法性来源和执政地位的长期性。回顾改革开放以来乡镇政权建设的历程，用党的执政能力建设的新视角去梳理评估乡镇政权建设的成效，总结经验，找寻规律，无疑会对当前党在农村基层的执政能力建设产生重要的启示作用。

一、坚持党政分开，全面建设乡镇基层政权（1978年—1989年）

改革开放以来，以邓小平为代表的老一辈革命家由于深受“文革”冲击，痛感高度集权体制弊端之害，同时也为了适应家庭联产承包责任制和村民自治带来的新变化，毅然果断废除人民公社，实行政社分开、政企分开、党政分开，加强乡镇基层政权建设，以推动政治民主化进程。

1.实行政社分开，恢复乡镇政权建设（1978—1985）。1978年12月，安徽凤阳县小岗生产队12名农民签订的契约，成为中国农村家庭联产承包责任制建立的一个重要标志，也成为新中国农村改革的一个重要标志。正是通过包产到户，入社农民的财产权和人身地位才开始得到保障。随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威的基础，变得“无法容纳新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”。[1]211为适应经济体制改革的需要，中央及时作出了实行政社分开，建立乡政府和在村一级建立村民委员会的决定。在初期，政社分开主要从横向上政企分开和纵向上村民自治条件下乡村分治两个方向展开。1980年6月，四川省广汉县向阳公社改为乡党委、乡政府和农工商公司，拉开了“社改乡”的序幕。[2]295-2971982年12月，五届全国人大通过的《宪法》宣布改变“政社合一”体制，恢复乡镇建制，设立人民代表大会和人民政府作为农村基层政权组织，设立村民委员会作为基层群众性自治组织，确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地以原公社的管辖范围为基础，保留人民公社作为集体经济组织形式，政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，乡镇政权进入一个新的历史时期。到1985年2月，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束，共建立了91590个乡、镇人民政府，698613个大队改为948600个村民委员会。同时，政企分开也在各地进行。1984年中央4号文件《关于开创社队企业新局面的报告》将原有的社队企业改称为乡镇企业。为了更好地引导乡镇企业发展，各省地市县政府机构中分别设立了乡镇企业局，各级乡镇政府中则设立了与之对口的乡镇经管站，主管全乡(镇)企业的发展，在经济比较发达的乡镇，在乡(镇)一级又设立了企业集团总公司(或农工商总公司、实业总公司)专门管理乡(镇)办集体企业，在村一级设立村经济联合社(或村企业集团公司)管理村办集体企业。[3]26-29从实践效果来看，由于农村基层政权恢复乡、镇体制以来的时间还不长,与之相关的一系列配套改革措施没有跟上去,这一阶段农村基层政权建设中还存在一些问题，突出表现在党政企之间的职责并没有真正分开，一些地方党委仍过多地包揽政府工作,一些地方建立的乡经济组织取代了乡政府管理经济的职能,江浙一带甚至出现了党委管行政、政府管乡镇企业的局面。

2.改革乡镇政权体制，实行党政分开（1986—1989）。虽说村民自治自20世纪80年代中后期在全国开始推行，但由于当时村委员的干部基本上还是由乡镇政府任命，并没有实现真正的自治。直到1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布试行后，各地才开始进行真正自治意义上的村委会建设。在村民自治过程中，不同的授权方式导致了乡镇政府与村民自治的矛盾，并最终引申出深层次的党政矛盾，村党支部、村委会的二元权力架构对乡镇党政分开也提出了相应的诉求。1986年6月28日，邓小平在中共中央政治局常委会上的讲话中明确提出:“党管政府怎么管法,也需要总结经验。党政分开,从十一届三中全会以后就提出了这个问题。”经过80年代以来的实践,邓小平已把党政关系的未来选择模式概括为“党政分开”。[4]163-1641987年党的十三大明确指出：“政治体制改革的关键首先是党政分开。”标志着对党政职能分开的探索进入了新的阶段。在实践中，乡镇党政分开着重从下列方面推进：一是建立党政各自完备的组织结构。全国各地先后进行了取代人民公社职能的机构改革，多数地方分设了乡镇党委、政府、经济联合社三套正科级领导班子，初步建立和完善了乡镇党代会制度和人民代表大会制度。在建立乡镇党委、人大、政府等领导机构的同时，乡镇政府中又分设了“七站八所”等领导机构、职能机构和辅助机构，使党委向着摆脱党的事务行政化的方向迈出了第一步。二是切实加强乡镇人大的职能。在坚持党政分开的前提下，党的领导主要是政治领导，乡镇人大就自然成为党委实现对政府领导的权力中介，加强乡镇人大的职能建设也是实现党政分开的关键所在和不可缺少的一环。为此，一些地方对乡镇人大体制变革也进行了一些探索，并形成了三种备选方案:乡镇设人大常委会;设主席、副主席;给主席团增加职能变革，主持本次大会并召集下一次大会。1986年12月修订的地方组织法采纳了后一种方案。[5]15-17三是尽量减少党政交叉兼职，在组织形式上促进党政合理分工。在党的组织结构上，一定程度上精简了党委的工作机构和党委领导成员职数，取消各分管书记，改变分口领导方式。基于这一原则，党将属于政权机关的职能归还给了政权机关，乡镇党委作为核心组织的领导作用在政治实践中主要通过党政联席会议的方式实现。从实践效果来看,一方面明确了党政分开的思路并进行了若干尝试，形成了决策上高度统一（经过党政联席会议）、执行上党政分开（党委委员和乡镇长分工和部门职能分工）的运行机制，初步改变了公社时期“党委包揽一切”,党政不分、政企不分、权力过分集中的现象，加强了乡镇长的权力和责任，使乡镇基层政权的职能作用能较好的发挥。另一方面，党直接干预具体事务，给乡镇政权机关下命令的做法又在很多地方存在；乡镇人大有名无实，既无力决策，也无力监督，地位、职责虚化。“党政分设”式的“党政分开”在实践中遇到了许多困难和障碍,并没能达到党政职能分开的改革初衷。

二、转变执政方式，推进依法执政（1989年—2002年）

针对权力高度集中于各级党组织和书记个人的状况，党政分开实际上是为了使党组织集中精力抓大事，进行科学决策。而党政分开之后，又面临如何把党的政策意图转化为国家意志去执行实现，这里需要一个途径，也就是毛泽东曾形象比喻的“船和桥”，这个“船和桥”就是法治或依法治国。通过依法治国，把党的政策上升为国家法律，由政府严格按法律去执行，依法行政，并由人大监督保证，不失为一种可行的选择。依法治国还可以有另一种解释，也就是不再过分强调党政分开，而是在坚持一党执政或党的领导下，用法律合理界定中国共产党与人大、政府、政协等的关系，保证整个国家机器的高效有序运转。其实，一个核心、三个党组就是这种模式的官方表述。后一种依法执政表述已跳出了党政分开趋向的党政关系调整范畴，由民主转向了相对集中，是对党权过度分散后某种程度的纠偏。与此前侧重于党政职能分开调整不同，江泽民更注重从党执政方式转变的视角考察问题，依法执政是其调整规范党政关系的主线。如果说邓小平主要是希望通过党政领导体制中党政职责权限的调整来解决一元化体制问题，达到改善和加强党的领导的目的，那么江泽民则首先强调党对政权的绝对领导，只不过这种领导要经过法治的程序。江泽民正式提出执政方式，从执政党建设的角度来解答党的建设特别是党政关系问题，这正是党政分开未能解决好的。这种思维方式的调整来自于发展市场经济带来中国社会变迁，包括公民社会、社区党建、两新组织党建等对传统意义上的领导方式提出了挑战而产生的一种新需求。从革命到执政的地位变迁要求中国共产党在党的领导体制和领导方式上做出相应的变革与创新。1989年以来，由于受“六四”风波的影响，党的执政思维开始了从党政分开到执政方式的整体转型，也即是开始以执政党执政方式的思维来思考党政关系问题，政治改革的取向也从民主转向相对集中。同年9月，江泽民指出:“我们的党是执政的党,党的领导要通过执政来体现……。”[6]7革命党与执政党一个根本性的区别，就是依法建国和依法治国，依法执政是现代政党政治国家处理党政关系的通则。党的十五大提出了依法治国的基本方略,要求从制度和法律上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,使我们得以从执政党的执政方式这样一个全新的视角来深入考察、重新把握党政关系问题。党的十六大提出了“统揽全局、协调各方”的党建原则，规范党政关系——把党的领导权落实到执政层面上，“以党统政”。

党的执政方式由人治转向法治的基本动力来自于市场经济体制确立与乡镇政府职能转变。市场经济是建立在利益博弈基础上的契约经济，利益博弈、契约分别体现着民主法治精神，必然要求实现以民主法治为内涵的政治现代化。市场经济要求政府转变职能、依法行政，也必然推进党转变执政方式、依法执政。中国政府应站在体制创新与经济市场化进程相适应的高度去推动农村政治体制改革的发展，但是乡镇政府机构改革必然也同时受制于以党政关系为核心的乡镇政治体制，反过来，乡镇政府职能转变必然也会对党的职能转变提出要求，并推动党的执政方式转变。从根本上说,政府机构改革是政治体制改革系统中的一个子系统,在很大程度上,政府机构改革深入的程度及成败得失直接取决于政治体制改革的深入程度及成败得失，特别是取决于凌驾于其上的党的执政方式的相应改变。理顺政社、党政关系，必须完善运行机制，不仅从分工上、职能上分，而且从运行机制上分，也就是要按照市场经济所要求的法治法则来分。法治是民主的外在形式，其实现也是以民主化为先决条件的。依法执政除了要求依法按程序将执政党的意志上升为国家法律并依法行政外，最基础最关键的一条是各级领导者必须依法取得人民的授权和委托。中国农村基层的民主政治建设首先是从人民民主开始的，党在这一时期主要是进行一些乡镇政府民主化改革的试点。1998年旨在解决“吃饭财政”问题的政府机构改革把政府的经济职能定位在宏观调控和政策引导上，也就在一定意义上为政治民主建设奠定了可靠基础，自此拉开了以公推民选乡镇长为核心的干部制度改革推动党的执政方式转变的序幕。农村基层公推民选乡镇长主要有四川南部县的公推公选、山西临猗县“一把手”信任投票、四川省步云乡的直选和大鹏镇的“两票制”等几种方式，其中后两种比较具有代表性。[7]这些公推民选方式标志着我国扩大基层民主的政治体制改革步伐已经开始由群众自治组织向基层政权民主建设的方向迈进。

上世纪90年代农村基层政权建设与80年代相比在相对稳定中又有了一些新变化。一方面，乡镇党委仍是本地区政治领导核心，处于领导权力的中心位置；乡镇政府是本地区的行政管理机构，在同级党委的领导下，主要负责具体行政事务；乡镇人大职能严重虚化。另一方面，乡镇改革的思路开始发生变化，即由过去简单的权力放收、机构人员减增，转变为职能转变和机制构建，并在民主法治运行的轨道上开始了一些有益探索。政府职能转变与村民自治共同促成了农村乡镇长的公选直选，促成了党为应对这些变化挑战在职能上、机构上和执政方式上的一些调整。这一时期不同于上时期的一个重大变化，就是不再重点强化乡镇人大的职权而是加强乡镇党委的职权，不再强调党政职能分开转而强调党的执政方式从政策到法律、从经验到科学的转变，以此进一步来加强党的领导。这反映出乡镇政治改革已由过去强调党政分开转向在一党执政政党体制下重新构建党政关系的新视角，当然，这还仅限于党与政府关系的层面，没有涉及到党内关系的自我调整。党的执政方式由过去职能分开、工作方式分开的党政分权式民主，转向党统一领导下对乡镇行政首长任命（改变权力来源和结构）充分吸收民意的协作式民主，既推动属于人民民主范畴的乡镇长直选，同时又贯彻党的领导原则，增强党对方向过程的控制力，使基层人民民主在党的领导下健康有序发展，实现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有效结合，是这一时期党的执政方式创新的一个重要成果。公推直选和两票制产生乡镇长，是村民自治中村民委员会选举方式的借鉴和提升，说明党在基层政权领域已开始注重依法民主选举路径的开发。如果说迄今为止的国家政治体制改革在相当程度上不过是机构改革或政治体系内部的权力调整和重新分配的话,那么,乡村改革及乡村民主建设则首次触及公共权力的来源问题——领导者的合法权力只能来自民众的授权和认可,而这正是一切政治民主的真正起点。“两票制”在实践中的推广和发展,表明农村基层党组织更加关注自身的民意基础,并寻求更广泛的直接的民众支持;同时也表明,基层的党组织活动及执政方式开始纳入法制轨道,并直接接受民意的评判和选择。这就使党的执政方式向现代政党政治大大靠近了一步。

三、发展党内民主，全面加强执政能力建设（2002年——）

江泽民承续邓小平对党政关系的探讨，从党的执政方式这一关涉执政党建设理论的高度去解决问题，进而引申出了执政党建设这一关乎党和国家事业全局的问题。但是，转变党的执政方式只是使党考虑政治体制改革的视野提升到了执政党建设的高度，其内容还是冰山一角，并未覆盖执政党建设的全局。而这一任务是由他的后继者胡锦涛所主导的党的执政能力建设将要部署完成的。党的十六大报告第一次明确把“加强党的执政能力建设”列为党的建设的重要任务，十六届四中全会把研究加强党的执政能力建设问题作为主题，进一步提出“必须坚持科学执政、民主执政和依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。从思想组织作风建党，到制度建党，再把党的建设的重点集中在党的执政地位、执政方式、执政能力问题上,反映了党的建设历史发展轨迹和符合不同时代要求的党建特色。执政党建设主要集中体现在执政能力建设上，后者是前者内容和目的的有机统一。针对当前党的建设面临的突出问题，党的执政能力建设主要内容应当包括以下两个方面：一是从包括各级党组织、党的各级领导干部在内的执政主体素质上增强十六届四中全会概括的“五种能力”，提高我们党的领导水平和执政水平。二是从机制、体制和制度上改革和完善党的领导方式和执政方式。[8]17当然，这已不仅是我们过去习惯认为的党政分开的联结机制，还可能包括目前正在探索的党政交叉任职的新体制。这样从主体和客体两方面立体去谈执政党建设比单一的执政方式更加系统全面，也更具有针对性和可操作性。过去是站在转变执政方式的角度，而现在却是站在执政能力建设的角度去考察执政党建设，理顺农村基层党政关系。

农村税费改革、发展党内民主和党的先进性建设是这一时期农村基层党的执政能力建设的重要切入点和推动力。“后农业税时代”乡镇政府机构精简、人员缩编、职能弱化推动了以党内民主建设为先导的乡镇体制改革。事实上，由于受村民自治和乡镇长“公推直选”的影响，从2001年起，四川、湖北、江苏、云南等地已经开始先后尝试乡镇党委书记“公推直选”或“两票制”选举,出现了湖北杨集“两推一选”、湖北咸宁“两票推选”、四川新都“公推直选”、江苏宿迁“四票制”几种模式。[9]26值得一提的是湖北省“咸安模式”，不仅是乡镇党委书记选任模式的创新，而且由直选到党政关系调整，产生了“减免领导职数、实行交叉任职”的乡镇新体制。它是一党执政条件下党政关系的新探索，符合政党执政的一般规律，为更高层次的党的领导方式与执政方式的改革提供了有益的经验。这一体制在党的十六届四中全会后得到了进一步推广。在2006—2007年的县乡党委换届中，各地乡镇普遍推行了减少副书记职数、扩大党政领导班子成员交叉任职、建立委员会分工负责制的改革。

从表面来看，“党政一体化”和我国的民主政治建设发展方向似乎是相背的，甚至有人说这是种历史倒退。但事实上这已不是20世纪80年代“党建于政”设想的简单重复，而是特定一党执政政党体制下政治民主化另一种路径的开辟。这一时期，党已由前一时期的支持规范引导包括村民自治、乡镇长公推直选在内的人民民主转变为吸收借鉴其成果发展党内民主；由集中精力处理党政关系，转变到注重加强执政能力建设。表明政治民主建设开始由发展人民民主、党政分权的党外民主，到实行党内分权（决策权、执行权、监督权）、党委书记“民选”的党内民主的重大转变。从前一时期的机构改革压缩机构编制到这时的领导班子职数精简改革，机构、职能、领导层等方面党政全面重新合二为一，进一步改革只能在机制上有所突破。而无论是人民民主还是党内民主，首当其冲的都是要推行选举制取代委任制的干部制度改革。从“两票制”直选乡镇长再到直选党委书记，是一次重要转变，标志着政治改革的重点已由人民民主转向党内民主，党的执政方式也由过去的引领人民民主转向自身方式的变革。村两委直选、乡镇直选的相继出现表明乡村民主开始从村级民主向乡级民主扩展,从人民民主向党内民主推进的逐步演进，也昭示着把人民民主引入党内民主，以公推直选推动党内民主——党政一体化条件下的民主执政时期的到来。

四、小结与启示

综上所述，改革开放以来，我国农村基层的党政关系演进大体上可分为三个时期：第一个时期主要是吸取了人民公社党政不分的教训，突出强调党政分开、政社分开；第二个时期在得出党政分开会削弱党的执政地位结论后，转而提出要通过转变执政方式来加强和改善党的领导；第三个时期提出比执政方式转变更全面的党的执政能力建设，以此来增强党的执政地位。第一时期以完善政府、人大的机构职能为重点和主线，增强党执政的科学性和效率；后两时期以乡村直选、发展党内民主为突破口，增加党执政的合法性基础，均是为巩固党的执政地位。如果说第二时期的依法治国仍是在党把权力转移到人大寻找通道——法治，尚有较重色彩的党政分开思路或路径的印迹（当然也与党政职能直接分开有根本的不同，依法治国是通过法律实现了权力的输送转移过渡）；党的执政能力建设则已完全摆脱了西方政党政治党政分开的套路，专一于执政党建设，靠发展党内民主和党的先进性建设来增强执政的合法性，巩固执政地位。从实践效果来看，在乡镇一级，人大权力基本上被弱化，党委仍是一切权力的中心，政府是党委的执行机构。基于这种现状，有人提出了按层次需求实行不同的方案，即层次较高的国家机关应采用党政分开的执政方式，使党从具体的行政事务中解脱出来，集中精力做好党的建设；作为乡镇执政方式，则应采用“党政一体化”模式，建立“党建于政、政广于党、党政最大限度地交叉兼职”的执政方式。[10]83-85这种观点在某种程度上被高层采纳。现在的情况是，上层的党政分开仍在继续，而地方和基层开始转向党政交叉任职的一体化。

乡镇一级党政关系由党政分开转回到党政一体化的原因主要有：一是政党体制制约。乡镇党政分开不彻底与政党制度有直接关系，在一党执政条件下不可能有真正彻底的党政分开，包括宪政也是如此。党政一体化是党政难以分开的无奈之举，在党政不能分开，徒增机构人员的情况下，可能较好的选择是通过一体化来减负增效。二是党的中心任务和农村基层的特点制约。农村基层党政基本职能是一致的，当前都是以经济建设为中心，具体职能如人事、组织权不可分；事权界限难划分，很难用大事、小事、政治性、经济性等说法将其分开。特别是在经济工作成为党的中心工作以后，乡镇党务与政务在客观上已无法清楚地加以区分。三是旧体制惯性的制约。这一时期，乡镇一级党的执政方式仍未摆脱人民公社组织的影响，表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系,习惯于直接指挥和控制,不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制。四是村民自治功能定位的影响。从目的与功能的角度来看，村民自治在相当程度上是政府利用自治性组织结构——村委会来实现它对农村社会事务的管理目的，通过村委会的管理而大大减少政府对农村管理的成本。从权力运行角度来看，是一种自上而下的制度安排，这与在社区内部自下而上、自发生成的民主化有着本质的不同。村民自治的这种功能定位导致了其在农村政权建设初期虽起到了促进民主化的作用，但最终难以摆脱服从集权管理而走向行政化的命运。包括乡镇政府系统、社会自治系统在内的农村社会管理体制的变化必将对党的执政方式和政治大系统产生一定的作用，促其进行相应的由最初的党政分开到党政一体化转变。

现有乡镇党政交叉任职是一党执政政党体制下有别于西方多党制党政分开的别样选择，然而集中只能解决暂时问题，并不能代表国家的长远利益。它不符合国家和社会适度分离的历史潮流，不符合国家政治、经济、文化、社会“四位一体”的发展战略，不符合社会分层和公民社会兴起后各种社会力量的政治诉求，也不符合现代政治文明和政党执政规律的要求。政治权力的公平是建立在权力来源的合法性和权力使用的公共性上的，而要达到这两个条件就要有更大更实在的民主和更严密的有效监督。当前，我们党主要是从最难也是安全系数最高的党内民主去推进改革，其中也较多地吸收借鉴了人民民主发展的成果，努力让党内民主去统一规范引领人民民主，做到二者相互促进、协调发展。

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1002-7408（2011）05-0017-04

甘信奎(1971-),男,河南罗山人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生,中共漯河市委党校教授、副调研员。

[责任编辑：陈合营]