人大监督程序建设现状及建议

□ 谢安民

没有程序，就没有权利的实现。这是现代法治社会的一项普遍定律。在一定程度上说，法治社会是由一套程序规则支撑的权利体系[1]。人大监督权要付诸实施，必须有完整明确的监督程序。

改革开放以来，全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会始终把建立和完善监督程序放在突出位置，通过程序建设不断推进监督工作，增强监督实效，取得了很大的成绩。但从现代法治的要求看，人大监督程序的建设还处在探索过程中，仍然是人大制度建设中的一个重大课题[2]。正如全国人大常委会委员长吴邦国强调的那样，“我们要有程序观念，一定要按照程序走，不能怕麻烦。人大工作在程序上要做到无懈可击”[3]。

本文拟在讨论人大监督程序的基本构成的基础上，分别剖析法律文本和实践个案中的人大监督程序建设现状，然后提出健全和完善人大监督程序的建议。

一、人大监督程序的基本构成

人大监督程序在本质上是一种民主制度，是民主的操作规程和顺序，它标志着人大的监督是一种理性的、文明的、有序的政治活动[4]。人大监督程序是关于人大及其常委会行使监督权，对监督对象监督行为的启动，对监督对象的处置、惩戒等前后相续的法定顺序、过程、方式和时限的规定[5]。大体而言，人大监督程序包括启动、报告和审议、处理审议意见、反馈研究处理情况等四个方面的机制[6]。

根据上述学术观点理解，人大监督程序应当形成完整的程序链条，其基本构成包括监督案的提起、调查、审议、表决和处置等，以使监督具有完整的操作规程[7]。我们认为，从完整的监督过程来看，人大监督程序的基本构成，可以简化为以下三个主要方面。

一是监督决策程序，即从认定监督议题到出台监督方案的过程。它具体包括决定监督议题、确定监督目标，提出监督方案、监督方案合法化等。

二是监督执行程序，即针对监督议题的监督方案的实施活动过程。它具体包括监督方案宣传解释、物质和组织准备、监督方案正式实施、监督方案控制调整等。

三是监督评估程序，即根据一定的标准，对监督效果作出判断并决定监督是否结束、修改或制度化的过程。它具体包括确定监督评估主体和对象、建立监督评估标准、正式实施监督评估、撰写监督评估报告、决定监督结局等。

人大监督程序建设是在人大监督制度基本定型后，从制度和实践两个层面上展开的[8]。因而，上述人大监督程序的基本构成的三个主要方面特别是监督评估程序的健全和完善，无论从法律文本还是实践工作来讲，都是人大监督正确开展的前提。更宽泛地说，如果人大监督权本身缺乏监督，那么人大就很难主动履行监督职权保障人民民主[9]。

然而，从人大监督程序的基本构成的角度考察，我们发现，当前的人大监督程序建设，无论在监督法的法律规范上，还是在各地人大实践上，都存在薄弱之处，亟待进一步加强和完善。

二、法律文本分析：监督法中各种监督形式的监督程序

2007年实施的人大常委会监督法中，人大常委会监督共有七种基本形式，包括听取和审议专项工作报告、执法检查、计划和预算监督、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。每一种监督形式的程序都有比较规范化和具体化的规定。但是，从人大监督程序的基本构成来看，监督法对于各级人大常委会自身开展各项监督活动的启动条件、启动机构或人员以及监督效果评估等程序都没有进一步明确。我们且以第一种监督形式“听取和审议专项工作报告”为例进行论述。

“听取和审议专项工作报告”的基本程序反映在人大常委会监督法第八条到第十四条规定中。首先，属于监督议题制定的程序规定是第八条和第九条。第八条强调了监督议题与人民利益的紧密联系：“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”，听取和审议专项工作报告。第九条则规定了监督议题的确定的主要途径：执法检查中发现的突出问题；人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题；常委会组成人员提出的比较集中的问题；调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。

其次，属于监督方案执行的程序规定是第十条到第十四条。这一环节具体包括三个方面，一是第十条到第十二条规定的人大相关视察和专题调研活动、人大常委会与“一府两院”的组织等监督方案的准备工作；二是第十三条规定的“一府两院”报告和人大审议的监督方案的正式实施工作；三是第十四条规定的“一府两院”处理人大审议意见或决议的情况并书面报告人大常委会等监督方案的控制调整工作。这个环节规定非常具体，甚至精确到7日后、20日前这样的期限。

最后，第十四条剩下的规定，可以看做是监督效果评估程序的内容：“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”从中可以看出，监督效果评估主体是常委会、本级人民代表大会代表和社会（公众），监督效果评估对象是常委会，但是监督效果评估标准以及代表和社会反馈机制却没有加以规定。关于评估报告的撰写以及本次监督方案的结局如何决定，更是缺乏。

从上述分析可以看出，除了相关情况向社会公开的规定外，人大常委会监督法关于听取审议专项工作报告的条文规定，并没有将监督效果评估科学完整地纳入人大监督程序。而监督法中的其他六种监督形式，在程序规定上也有同样的缺点，无需详述。

总体上而言，在当前的法律规范中，人大监督程序主要指向监督客体，而以监督主体为重点的程序规定则比较单薄，这就导致了人大监督程序的第三个主要方面监督评估也即对人大常委会自身的监督被淡化和虚化。这从根本上制约人大监督程序的健全和完善。因而，在人大常委会监督法之后，人们呼唤出台更全面的人民代表大会监督法，也就不难理解了。

三、实践个案分析：浙江乐清“人民听证”制度中的监督程序

法律规范的不足，可以期待实践完善。那么，从实践工作来看，人大监督程序是否比人大常委会监督法文本丰富？在七种监督形式中，我们仍以“听取和审议专项工作报告”为例进行分析，因为它既是人大常委会监督法规定的第一种监督形式，又是人大工作实际中最常用的一种监督形式。

“听取和审议专项工作报告”方面的典型个案是浙江省乐清市人大常委会的“人民听证”制度，它曾引起《人民日报》等全国性媒体和中国社科院等学术机构以及当地政界和人民的持续关注。“人民听证”制度始于2007年初，它是指乐清市人大常委会一年召开若干次专题会议，听取和审议当地“一府两院”的专项工作报告的制度。“人民听证”制度与各地普通的听取和审议专项工作报告做法不同，一是监督议题较具有现实性，反映党委和人民的心声；二是在“一府两院”同人大常委会之间，从会场相对而坐到议题相关辩论，都形成了一定的“对垒”机制；三是网络和电视全程直播；四是旁听公民可以现场发言[10]。

“人民听证”制度尽管有一些突出的细节创新，但是其制度链条，同人大常委会监督法规定的听取和审议专项工作报告基本程序大致相同[11]。首先，从监督议题制定来看，“人民听证”制度的做法是，在会前2个月定下议题，议题来自代表议案或建议和乡镇人大主席例会，基本来自民众，而且是民众普遍关注的事，与政府的政策和工作存在直接的关系。

其次，从监督方案执行来看，议题确定后通知政府有关部门，要求会前20天提交说明报告，人大同步调研并形成独立报告；会议上政府部门和人大调研组分别作出报告；会议有关方面就相关议题陈述事实和观点，进行辩论，并通过视频和电视对全市同步直播。由于人大代表的参加，老百姓的声音能带上来，开放、透明，民众的表达更加充分。会后一周召开主任会议，就某些议题的意见向政府发出正式公函。三个月一轮回，下一次专门会议上，政府围绕人大公函的内容作出答复。

最后，从监督效果评估来说，“人民听证”制度根据人大常委会监督法规定，大胆全程公开并邀请公民旁听允许发言。但是，并没有在确定评估主体和对象、建立评估标准、正式实施评估、撰写评估报告、决定政策结局等方面有所实践。

从人大监督程序的基本构成来看，“人民听证”制度的实践在人大监督程序上并没有根本性的突破。在各种监督形式的实践中，就如浙江乐清一样，其他地方各级人大及其许多官员认为，监督效果评估不过是人大自身建设的部分内容，而非人大监督程序的主要方面之一。不过，即使作为自身建设，在每年人代会上，常委会工作报告里也鲜有认真提及监督效果评估问题。

正如有学者指出，由于缺乏对监督工作进行必要的总结和评价观念，当前人大评估工作主要依靠人大内部议事程序的某些制度，没有形成专门的工作机制工作机构设置。因此，评估方式也没有专门化和制度化，对民众等社会力量这一评估主体，更是缺乏明确认识和有效引导[12]。

四、健全和完善人大监督程序的建议

完善人大监督程序增强人大监督的效果是社会主义民主法制建设的必然要求。面对上述法律理论和各地实践中的人大监督程序建设薄弱现状，我们应当如何予以加强和完善？本文提出以下四点建议。

首先，要修改完善现有的人大常委会监督法，尤其是充实丰富监督效果评估方面的程序。当然，从法理逻辑上来看，人大常委会监督法的母体是人民代表大会监督法。如果始终没有具体的法律条文落实人民代表大会的监督权，那么人民代表大会或人民对其常委会的直接监督就成为一种美好的愿望。

其次，由于制定人民代表大会监督法还需相当长的时期，因而除了期待法律文本完善之外，为完善人大监督效果评估机制，实践中可以在常委会下建立专门监督工作机构[13]，专门定期对人大监督工作进行总结、评估，并向常委会报告，对其他各委员会的监督工作进行协调，还担负着收集有关信息、听取民意等任务。

再次，在设置专门监督工作机构的基础上，以监督效果评估程序的完善为切入点，建立规范的评估体系。要注重评估程序的科学性，适当引入第三方主体参加，如公民代表、技术专家、咨询员等。要对评估结果的提交、审议和处理程序进行细化规定，以免评估流于形式。要注重对少数人意见的保护制度。在评估工作中注重建立对不同意见的梳理和报告制度，这对于评估的科学性十分重要[14]。

最后，建立公众意见反馈机制并着力保障其实现。建构“专门监督工作机构信息公开——公民意见搜集、整理——公民意见处理——处理结果反馈”等一整套规范，以公民之监督权、参与权,监督制约人大之监督权[15]。

注释：

[1]蔡定剑：《加强人大监督亟需程序支持》，载《人民论坛》2006年第3期。

[2][4][7][8]景迅：《人大监督程序建设的历史变迁和现实选择》，载《人大研究》2004年第9期。

[3]薛侃：《人大监督的规范化走向》，载《福建法学》2008年第4期。

[5]徐振光：《当代中国社会转型与县级人大监督制度研究》，华东师范大学2007年博士论文。

[6]许安标：《人大及其常委会监督绩效分析》，中国政法大学2007年博士论文。

[9][15]李牧、楚挺征：《地方人大不作为及其规制探究》，载《武汉理工大学学报(社会科学版)》2009年第6期。

[10]王冬敏：《“人民听证”：人民监督政府的新平台》，载《人民日报》2009年11月18日；杨琳：《“乐清人民听证”延伸》，载《瞭望》2010年第45期。

[11]赵乐强：《在乐清市人大机关学习会上的讲话》（乐清市人大常委会内部资料），2009年11月19日。

[12][14]刘嫣姝：《我国人大监督评估机制的现状与制度设计刍议》，载《人大研究》2009年第9期。

[13]韩明德：《我国人大监督机构设置的基础与构想》，载《中州学刊》2008年第2期。