原子能立法难产27年的立法反思

□ 刘武俊

难产27年的原子能法立法工作再次启动。近日我国首届原子能法论坛在京举行，论坛主持人、中国政法大学教授赵威透露：“2011年4月上旬，国务院有关部门再次启动原子能法立法工作，历时27年、历经两次搁置的原子能法草案有望2011年年底征求社会各界和相关部门的意见。”

日本核泄漏危机敲响了核安全的警钟，也引起我国政府和公众对核安全的深刻反思。我国在核安全和辐射安全方面一直存在法律空白，核能领域基本法《原子能法》立法一拖再拖27年依然没有出台，中国核安全法律缺位问题突出。

笔者认为，在核安全形势严峻的背景下，我国必须高度重视和积极推进原子能立法，对核能安全监督、核能监管主体及责任、核事故应急处理以及相关法律责任进行全面规范。

近年来,我国核电发展已经驶入快车道，在建核电站多达21个。迫于全球温室气体减排的压力,国家正在研究是否需要修订原定核电运行装机容量2020年达到4000万千瓦的目标。有专家透露,2020年,我国核电装机容量有望突破7000万千瓦,几乎翻了一倍。目前,在欧美核电开发陷于停滞的同时,亚洲却掀起了核电站的建设热潮。援引国际原子能机构的最新统计,目前,全球在建的核电站一共有56个,其中亚洲国家在建的有37个,而中国就占了21个。中国作为国际原子能机构的成员国,已是世界上核电在建规模最大的国家，但政府在监管核安全方面的基本法律却长期缺位。国际上几乎所有发达国家、绝大多数发展中国家都有《原子能法》《核安全法》和类似于《核安全法》的法律。而我国在1984年开始起草的《原子能法》，至今仍处于难产的尴尬境地。目前，我国核能安全监管依靠的是放射性污染防治法以及8部行政法规和一些部门规章，这与我国核能大国的地位不相称。

早在1984年，我国就开始启动原子能法的制定工作，但由于原子能法牵涉部门较多，部门之间存在意见分歧，难以形成共识，立法陷入停滞。1999年，相关部门组织开展了原子能立法比较研究工作，并再次成立起草研究小组将原子能法的立法工作列入工作规划中。起草研究小组比较研究了近30个国家和地区的原子能法律制度，调研了我国核能研究、开发和利用的实际情况，但2008年国务院机构改革后，立法工作再次搁置。最近几年，尽管《原子能法》的立法民间呼声再次高涨，但一直没有实质性进展。

核安全涉及铀矿资源的勘探和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、事故应急、核损害赔偿、法律责任等多方面，目前有关核安全的法规规章无法涵盖上述方面且层级偏低，亟待以原子能法的形式明确核安全监管的主体、程序及责任、核安全事故的信息公开等等，将核安全纳入法治的轨道。

建议在原子能立法中，参照国际通行法则，明确一个利益相对超脱、地位相对独立的权威机构（如国家核安全局）专门进行核安全监管，彻底解决多头管理、职能交叉的老问题。就核安全监管现状而言，和食品安全监管一样存在多头管理的扯皮问题。仅以有关放射性的许可登记为例，目前对核设施安全的许可由隶属于环保部的国家核安全局审管，对放射工作的许可则仍按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定由卫生、公安部门审管，对贮存、处置放射性固体废物的许可则由国务院环境保护行政主管部门审管。一旦发生核污染事件，这种多头管理的体制就容易出现相互推诿难以问责的情况。

建议在原子能立法中，重点落实核安全监管机构的法律责任，解决核安全监管机构法律责任空白问题。核安全立法既要规定核设施营运单位及其工作人员的法律责任，更要落实核安全监管机构的法律责任。

建议在原子能立法中，明确要求核安全事件事故不论大小一律第一时间通过媒体向公众公布，充分满足公众对核安全的知情权，如有隐瞒将依法追究有关职能部门负责人的法律责任。

核泄漏危机并不可怕，可怕的是对危机缺乏反思。期望核安全立法也能像核电建设一样进入快车道。

原子能法难产27年之久凸显了立法的部门利益纠结现实，如何克服立法的部门利益法制化问题，显然不仅仅是一部原子能法的问题，更是整个立法工作都要高度重视和彻底解决的现实问题。

近年来，司法领域“讲大局“的声音颇为高涨，其实调整利益格局的立法工作同样应该讲大局，树立超越部门利益的大局意识。

提起法治领域的腐败，人们通常会想到众矢之的的“司法腐败”，而很少会认识到颇具隐蔽性的立法腐败同样也是不容漠视的权力腐败现象。相对于司法腐败，立法腐败的潜在危害性依然没有引起社会各界的警惕。倘若说司法是社会正义的最后一道防线，那么立法可以视为社会正义的第一道堤坝，是法治长城的重要基石。立法部门利益法制化、立法谋私、立法“走私”等立法腐败现象势必滋生“劣法”甚至“恶法”，势必对社会公平正义造成难以估量的戕害，这样的立法活动只能造就动摇法治长城根基的“豆腐渣工程”，其后果不言而喻。

假若司法腐败往往表现为个体性腐败，那么立法腐败则表现为典型的集团型腐败，是个别利益集团谋取集团私利而滋生的怪胎。立法中的地方或部门利益保护是立法腐败最突出的表征，也是滋生立法腐败的主要“病灶”。地方或部门利益保护主义在地方立法和行政立法中表现尤为明显。在利益保护的驱动下，不少地方或部门都热衷于在立法中争权夺利，力图通过立法这一权威手段为本部门或本集团划定一块垄断性的势力范围，以至某些法规规章带有明显的部门或集团痕迹，立法也因此蜕变为谋取部门或集团私利的工具，蜕变为为部门或集团垄断性利益保驾护航的秘密武器，法律这一典型的“公共物品”也就蜕变为服务于少数利益集团的“私人物品”，法律的公共属性也就荡然无存。正是在立法的保护伞下，某些畸形的利益格局或权力关系被合法化，某些垄断性的政策或长官意志冠冕堂皇地通过立法程序变为法律。尤其是在行政立法活动中，由于行政法规规章通常由相关的政府主管部门主持起草。这种所谓的立法惯例为某些行政机关利用立法谋取本部门或本集团的私利提供了得天独厚的机会。不少由政府部门起草的法律法规草案带有明显的部门利益色彩，立法决策部门往往为协调不同政府部门之间的利益冲突而煞费苦心，这也是某些法律法规迟迟难以出台的幕后缘由所在。

司法腐败污染的仅是法治的水流，而立法腐败则败坏了法治的水源，其严重后果不言而喻。立法腐败戕害了立法的民主性，更是对立法合法性和正义性的亵渎。如何有效遏制立法腐败现象，有效治理立法中的部门利益法制化问题，笔者认为可以从以下几个环节着手。

首先，要大力推行“开门立法”，司法活动不能搞“暗箱操作”，要实行审判公开，以民意为基础的立法活动更要厉行“开门立法”，杜绝“关门立法“，让民主的阳光驱散立法的阴霾。其次，积极推行立法回避制度，亦即凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应当回避，不能参与更不能主持立法起草工作。第三，推进立法创新，尝试立法招投标新举措。凡涉及诸多行业部门的法律的起草，不妨由立法机关公开向专家学者和非政府组织采取立法招投标形式，委托中标的地位相对超脱的专家顾问团进行起草。

笔者认为，遏制立法部门利益法制化的最有效武器就是立法问责，向搞立法部门利益保护的部门亮出问责之剑。要像雷厉风行的行政问责和司法问责一样，高度重视立法问责，加大立法领域的立法问责力度，对于出现明显的部门或地方利益保护倾向的法律法规（含草案），要问责有关承担起草和审议的部门（包括立法起草部门和立法审议决策部门等），追究相关部门立法失职的法律责任。为落实立法问责制度，建议将立法问责制度明确写进立法法。

诚然，中国特色社会主义法律体系的形成是立法领域令人鼓舞的重要成就，不过，我们一定要警惕“立法部门利益法制化”这一颇具隐蔽性的幽灵，一定要清醒地认识到立法腐败现象不容低估的灾难性后果。立法工作要树立超越部门利益的大局意识，对立法部门利益法制化问题要坚决进行立法问责，决不允许立法部门利益法制化污染法治的源头！