试论村级债务的化解措施

□ 冯学智

农村税费改革以来，以农业生产为主的农民的负担明显减轻，农民的生产积极性超前活跃，农村的发展活力大大增强。但是，我国经济体制转型时期农村经济社会发展的特殊产物——村级债务，在农村税费改革进程中暴露出来。由于多种因素的影响，村级债务仍然居高不下，并向多极发展成链状，严重影响了农村经济发展和农村社会稳定。探讨新农村建设进程中村级债务的化解措施已成为各级政府及农村备受关注的问题之一。本文就化解村级债务提出以下措施。

（一）分门别类，采取有针对性的措施，妥善处理村级历史债务。（1）针对应付达标升级活动形成的债务。这类债务产生的原因主要是因为上级政府，因此，化解这部分债务应该由上级政府组织来解决。一是加大转移支付力度，由中央、省级财政视情况逐年安排转移支付资金进行补偿；二是中央财政应设立消债专项资金，制定消债考核奖励办法，鼓励村级组织积极化解债务；三是应允许利用国家扶农、补农资金偿还相应的债务，国家应调整对扶持农业的款项，把化解村级债务作为扶持农业专项资金的一个重点。（2）针对借款兴办集体企业形成的债务。这类债务可以根据企业的状况灵活解决：一是村办集体企业还在运行，企业有一定的经济收入，在明晰产权的基础上，剥离出村级由于兴办集体企业借款形成的债务，划转给村办集体企业，由企业承担还款任务，减少村级债务。二是村办集体企业现在已停产闲置，可以通过盘活资产和变卖资产的方式减少村级债务。三是村办集体企业已被变卖，无法利用企业本身进行化解债务，这些债务只有列入村级债务，通过其他方式解决。（3）针对建设公益事业形成的债务，一是要本着“谁受益、谁负担”的原则，把真正因建设公益事业形成的债务分摊到每个村民的头上。二是中央和省财政应加大转移支付力度，安排部分转移支付资金用于解决建设公益事业形成的债务。三是中央应设立村级公益事业建设专项资金，一通到底直到村级，消除截留现象。四是建议根据具体情况采取政策性豁免。（4）针对借款垫付税费形成的债务，实际上就是村民欠缴的那一部分税费，可以通过清欠的方式，把村民应该缴纳的这部分税费清理上来，用以消减因垫付税费形成的村级债务。在进行税费消欠的时候，应针对不同情况采取不同措施：对比较富裕，有还款能力的家庭，要坚决把税费尾欠清理上来，在必要的时候，可以利用法律手段解决；对家庭状况一般的家庭，要制订还款计划，村级组织和家庭签订还款计划书，分期分批还款；对没有还款能力的家庭，经村民大会民主评议讨论通过，可实行减免，相应的债务可申请财政解决。（5）因村集体向个人或其他机构高息借款而形成的债务，必须依照相关规定予以降息、停息处理。按照最高人民法院的相关司法解释，民间借贷的利率“最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数），超出此限度的，超出部分的利息不予保护”，“出借人不得将利息计入本金谋取高利。审理中发现债权人将利息计入本金计算复利的，只返还本金。”所以对于民间供货的高息及复利，应直接给予剥离，已支付的部分直接用于抵冲本金。（6）针对由于村官腐败、贪污挪用公款造成的支出缺口形成的债务，在对待村官腐败案件查处问题上，一是要设立有奖举报电话，利用基层民众的力量，因为他们是最知情的。但同时也要注意区分举报事情的真假。二是要加大对村级财务的监督检查力度。三是要规范村级财务管理，切实贯彻有关财务管理制度。

（二）科学界定村级组织的职责权限，明确村级组织的职责与上级的关系。加大各级财政对农村转移支付的力度，改革农村现行财税体制，合理划分事权，以事权定财权。在农村，属于国家级的公共产品由国家财政承担，属于各级政府范围内的公共产品应由各级政府承担。农村义务教育、计划生育、民兵训练、农业基础研究、农业科技推广等应由中央政府统一提供。农村社区范围内基础设施（含水、电、邮、广播电视等）建设由各级政府和农户共同承担，村域范围内的“纯地方性公共产品”才由村民自己提供。应打破城乡二元分割的供给体制，建立城乡一体化的公共产品供给制度，向城市和农村提供均衡的公共产品供给。在目前村级债务一时难以消化的情况下，要确保农民负担不反弹，从中央到地方，各级政府要筹措资金，加大对农村转移支付力度，特别是农村义务教育应收归县级以上政府财政承担。要改革城市以政府为主导的公共产品供给而农村以农民为主的“自给自足”型公共产品供给的二元制度，扩大财政支农资金规模，加大农村地区的基础设施建设，加大中央财政对基础教育投入的力度，使村级组织从沉重的债务中尽快地解脱出来。

（三）盘活村级资源化解债务。目前，我国相当一部分村庄都有一定的资产，机动地、荒山、荒沟、荒地、林地、鱼塘等村资源性资产和村组集体闲置资产，经村民大会或村民代表会议讨论通过并报相关部门备案后，可进行公开拍卖、租赁、发包；对过去已签订合同发包但未到期的项目，凡承包基数明显低于群众评估价格的，经双方协商可提高承包金标准，签订补充合同；对没有合同而被无偿占用的集体资源、资产，一律收回，重新招标承包或拍卖使用权。上述所得收入原则上用于偿还村级债务。

（四）因地制宜，大力发展村集体经济。村级债务的最终化解，最根本的还是要靠集体经济的发展。各地应结合自身资源和条件的实际，遵循可持续发展原则，因地制宜地制订和实施切实可行的招商引资方案，大力发展集体经济，增加集体积累。一方面，可选择合适的项目，积极发展多种经营，变资源优势为经济优势；另一方面，应积极鼓励村民发展个体私营经济。这是一个非常好的办法，村里可通过承包、租赁、入股和招商引资等形式获得收入，增强集体经济实力。有了较强的经济实力，不但可用于清偿旧债，更重要的是可降低村级财务风险，避免没有经济承受能力的大额度债务再度发生。

（五）强化村级财务管理制度。村级财务管理是村民普遍关心的热点问题，也是影响村级不良债务增长的关键因素，为了杜绝村级不良债务的增长，就要进一步强化村级财务管理制度。一是要强化财务公开制度。要求在财务公开问题上必须做到公开内容全面真实，公开时间按月及时公开，公开数据真实准确。二是要强化民主理财制度。成立3至5人组成的民主理财小组，定期开展理财活动，实施合理有效的财务监督。三是强化支出审计制度。坚持日常审计和年度审计相结合，乡镇经管站每月定期对各村进行审计，发现问题及时纠正。四是强化村财镇管制度。实行民主理财小组和经管站会计双层监督，并制定严格规范的村级财务审批制度。

（六）加强监督检查，坚决制止新增债务。各地在推进新农村建设过程中要按照中央提出的要求去做。一方面需要上项目的，按照“谁上项目，谁配套资金”的原则执行，资金缺口决不能让村级组织举债承担。另一方面应正确认识“谁举债，谁负责”的原则，“负责”具有双重性即举债人负责和让不得不举债的人负责。国办发[2005]39号文件明确指出“不得向村级组织摊派报刊、书籍征订任务”，但现实中报刊摊派并没有做到令行禁止。如在调研中发现，某村在村集体无经济来源的情况下，镇政府下拨村级组织的办公经费仅2000元，一年却要举债征订6300元的报纸杂志。因此，必须加大监督检查力度，严肃查处违法违纪行为，对顶风违纪的，要追究当事人及相关负责人的责任，对涉嫌犯罪的必须移送司法机关处理。