如何“不止步于问”——对提高询问效果的思考

□刘刚

自2010年6月十一届全国人大第十五次会议首次进行专题询问以来，在全国人大常委会的示范带动之下，地方人大迅速跟进，专题询问工作在各级地方人大全面铺开。

从不愿问、不敢问到勇敢发声、大胆发问固然是可贵的一步，但“问”不是最终目的。如果仅仅满足于轰轰烈烈走过场、一问一答就收工，显然不能回应人民群众对民主政治的热切期盼，也必定不能完成询问作为一种法定监督手段的使命。诚如全国人大常委会吴邦国委员长所言：询问，不但要“有声有色”，还要“更富实效”。在询问已经遍地开花的新形势下，如何使询问“不止步于问”，如何提高询问的实效，应成为各级人大开展询问工作的着力点。

一、不止步于问，要做足功课，扎实起步

人大询问的目的是为了了解情况，促进工作。人大在发问之前，就要高起点定位，以问出实效为目标，而不能仅仅立足于了解情况，否则就只能“始于问而止于答”。

1.统筹考虑确定选题。询问作为法律赋予人大的一种监督手段，虽然具有简便性，也应当常态化，但是人大在行使这一权力时还是应当心存敬畏，不能滥用权力。如果为问而问，临时点题，草率发问，很有可能变成被询问者夸夸其谈长篇大论、询问者言不由衷地表示满意，损害人大和法律的权威。因此一定要增强开展询问工作的计划性，明确“问什么”。确定询问的选题要注意三个方面：一是要准。人大的监督是全方位监督，但每年的监督重点有所不同。在制订年度议题计划时，通过征集各方意见，实际上围绕党委政府的工作着力点、“一府两院”的工作薄弱点、人民群众反映突出的矛盾集聚点，在议题上已经作了考虑安排。确定询问的选题，就是在全年的议题中，选择既好问、又能问好的议题来开展询问。“好问”就是作为询问的议题不能太大，太大则无法问；不能太小，太小则不值一问；不能太冷，太冷则人民群众不关心。“问好”就是在听取和审议某一议题时，充分运用询问的手段，有效服务审议的目的，达到审议的效果。二是要早。在年初确定监督计划时，就要将询问作为监督工作的一项重要内容统筹考虑，结合全年审议的议题内容，尽早确定询问的议题，早布置，让“一府两院”早有数，早准备。三是要精。开展询问要做大量的前期准备工作，要保证询问的效果，就不可过多过频，否则就会贪多嚼不烂，收效甚微。个人认为以每年两到三次为宜。

2.深入调研提出问题。询问主要是就“一府两院”工作不清楚、不理解、不满意的方面提出问题。从某种意义上来说，发现问题、提出问题比解决问题更重要，也更难。这也对调研工作提出了更高的要求。一般来说，人大在审议议题之前都会进行调研，并撰写调查报告。如果是初次审议该议题就开展询问，则可结合议题调研，为询问做好准备；如果是再次听取和审议关于该议题审议意见落实的情况，并开展询问，就必须专门组织调研。作为一种监督手段，询问的问题当然不能作泛泛之问，浅易之问，有些简单的、表象的问题，在调研当中就可以问明白。正式询问的问题，应当是庄重之问、深度之问，侧重于问情况、问进展、问原因、问打算，要力求直击要害，发人深省。如果调研不细，思考不深，看得不远，显然无法达到这样的效果。因此，要开展询问，必先深入调研，做到有备而问。此外，考虑到询问的主体是常委会委员和人大代表，常委会应当组织委员和代表参与调研，同时鼓励代表和委员通过持证视察等形式各自进行调研。

3.询问不可止于一问。监督法仅规定人大常委会在审议时，相关“一府两院”及其部门负责人应当到会回答询问，并未对询问几个问题作具体的限制性规定。但有的地方人大在开展询问时，规定每个发问者只能问一个问题，不得进行追问。这样人为地画地为牢，一方面侵害了代表在会议期间发言自由的权利，另一方面也自缚手脚，影响了询问的效果。究其原因，恐怕还是对询问的定位不清，认为询问是一种“刚性”监督，导致行使起来畏首畏尾。其实，询问并不完全是“刚性”监督，说到底，也就是一问一答的事；询问当然也不是纯粹的柔和，说到底，询问就是监督。询问属于一种“亚刚性”的监督手段，它以“温和”为底色，带有“刚性”的成分，但是询问本身并不会直接产生严厉的监督后果。地方人大在组织询问时大可不必瞻前顾后，裹足不前，如果机械规定只准一问一答，不准越雷池半步，只会导致会场冷冷清清，既不好看，也不好听。虽说“议会就是吵架的地方”有失偏颇，并不符合当下中国的政治生态，但适当的碰撞还是需要的。对于询问这样的监督形式来说，有回合才有看头。地方人大应当放手让代表大胆发问，有几个问题就问几个问题，对回答不满意的，步步追问，这样的询问才能“有声有色”。

二、不止步于问，要借助媒体，扩大影响

运用询问进行监督当然也必须遵循公开原则。各级人大应当积极创造条件，通过各种渠道，放大询问的声音，扩大询问的影响。

1.把宣传作为询问工作的一部分来做。询问之所以成为一种监督手段，很大程度上就因为它是公开之问，而不是“密室”之问。因此，询问的公开程度，直接影响询问的有效程度。地方人大要认真贯彻监督公开，高度重视询问的宣传工作，有效运用各种方法和渠道，宣传人大制度，回应社会关切。一是邀请代表列席和公民旁听。在开展询问时，可以邀请相关专业代表小组成员、具有相关专业背景的代表以及对该询问内容比较关注的代表列席会议。还可以在媒体上提前公开发布开展询问的预告，接受报名，允许公民旁听。人大也可以主动邀请部分市民代表、社区居民、村民等旁听。二是询问全程向媒体开放。开展询问之前，可召开新闻发布会，向媒体通报情况，邀请广播、电视、报纸等媒体届时到场进行报道，通过媒体的声音、画面和文字，将询问的场景传递到千家万户，让人大询问的问题，成为街谈巷议的话题。有条件的，可以组织网络视频直播，方便网民在线观看并发表点评。在开展询问前，还可以策划在网上开通“我请代表帮我问”活动，让网民向代表提出问题，请他们代为发问，或者由代表在网上公布自己拟提出的问题，请网民投票选出他们最想问的问题，增加公众的参与互动。

2.让老百姓知道是询问的重要效果。要通过公开询问、大力宣传，达到两个方面的效果：一是让老百姓知道人大可以询问“一府两院”。人大制度虽已建立多年，但普通公众对人大的监督一直不甚了解。而询问监督，更是“养在深闺人不识”。从“只能看不能动”到实际运用，询问的声音，实际上也是民主政治铿锵前行的足音。如果人大能借开展询问的契机，大力宣传询问工作、宣传人大监督、宣传人大制度，这样就增强了公众对人大工作的感性认识，提高了民主意识，那将是开展询问的重要成效。二是让老百姓知道询问的内容。知情权是一项基本的政治权利，是人民群众行使参与权、选择权、监督权的基础。让群众知道就某一方面的工作“一府两院”是怎么想的、怎么做的，使群众知情，这本身就是询问的一个重要成果。从权力的本质来说，询问，不是发问的代表和委员的个人之问，而是职务行为，是履行职责之问。发问者亦应站在选民的立场上，问老百姓之所欲问。既然是代为发问，那“一府两院”是怎么回答的，人大当然不能截留，不能到此为止，而应当通过各种媒体和渠道广而告之。

3.借力媒体监督可以进一步保证询问的效果。

人大监督具有权威性，但往往曲高和寡，群众关注程度不高，也使监督效果打了折扣。在开展询问监督当中，人大要充分借助媒体的力量，利用媒体受众多、即时性强、社会关注程度高等特点，通过直播、录播、文字实录等形式，把人大是怎么问的、“一府两院”是怎么答的原原本本公之于众，把询问的全过程置于公众和全社会监督之下，接受群众的检验评判。一方面，代表怎么问，实际上体现了有没有认真履职；另一方面，“一府两院”怎么答，实际上是表态和承诺。代表是否尽职尽责，人人心中都有一杆秤；“一府两院”是否说到做到，人民群众都在拭目以待，人人都是监督者，他们将成为保证询问效果的强大后援团。

三、不止步于问，要刚柔相济，综合运用

公开询问，广泛宣传，固然能为询问增色，但也并不是一公开就灵，它对提高询问的效果仅仅提供了外部影响，增大了可能性，而非必然结果。把人大监督的效果寄托于媒体监督也显然不靠谱。人大拥有诸多法定监督权力，在必要时，综合加以运用，打组合拳，才是提高监督实效的根本。

1.询问之后进行满意度测评。这方面，江苏省扬州市人大常委会进行了有益探索，取得了明显成效。2011年以来，扬州市人大开展了两次询问，一次是问司法公正，一次是问建议办理。两次询问的共同之处在于，都有满意度测评作为后盾。在问司法公正前，扬州市人大开展了法官法、检察官法、人民警察法执法检查，发动全市近7000名市、县、乡三级人大代表评议，人大常委会审议并提出审议意见6个月后，常委会听取公、检、法三机关关于审议意见落实整改情况的汇报，在此基础上开展询问，三机关一把手到会接受委员询问。询问结束后，常委会委员结合落实整改情况和询问的情况，当即进行满意度表决。7月份，在人代会议案、建议交办已逾半年的时候，组织了询问建议办理。市政府市长、副市长到会，11位提出建议的代表问办理进展情况，问长效管理机制。会后，代表结合询问的情况，以满意、基本满意、不满意三类评价对办理工作进行了反馈。实践证明，在询问之后开展满意度测评，增强了询问的“刚性”，加大了“一府两院”应询的压力，提高了对人大询问的重视程度，最终也提高了询问的效果。

2.打通询问与其他监督手段的渠道。人大的监督手段包括听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询、特定问题调查、罢免、撤职等，询问只是其中的一项。指望靠一次询问就能一招制胜，毕其功于一役，太过善良和理想化，也是询问不能承受之重。但询问又毕竟是新运用的一项监督措施，而且是比较切合当前政治生态、能为各方所接受的一种监督方式。因此，以开展询问为契机，对各种监督手段加以整合，综合运用，使具有“亚刚性”色彩的询问在整个人大监督体系中能起到承上启下的作用，使之成为柔性监督与刚性监督的连接点，成为由柔性监督为主走向柔性与刚性监督并重的突破点，从而使人大的各种监督手段能够贯通，形成链条，这或许是开展询问工作应当包含的深意，也应当成为下一步开展询问必须探索的工作着力点。地方人大在大胆试、勇敢问的同时，应当加强对询问的机制研究，认真总结思考，对询问的提出、开展的步骤、对询问结果如何评价等进行细化规定;尤其是要对询问结果不满意的如何进一步启动质询、特定问题调查直至罢免和撤职等进一步严厉的监督措施提出具体办法，并提交常委会通过，使之具有法律效力，且在执行中不断总结提高和完善。

四、不止步于问，要跟踪监督，推动落实

做好跟踪监督，实际上考验的是人大干部抓落实的工夫。问得再精彩、答得再完美，如果得不到落实，那最多也就是一场代表和官员的脱口秀，前期所做的大量工作都付之东流。因此，关键在抓落实。

1.要有忘我的为民之心。人大开展询问，把“一府两院”负责人问得面红耳赤、汗流浃背不是最终目的，展现代表的风采、树立人大的权威也不是最终目的，最终目的在于促进依法行政、公正司法，督促国家机关为人民办好事、解难事，从而进一步提升党在人民心目中的良好形象，巩固党的执政地位，巩固国家政权。人大干部要牢记执政为民的宗旨，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为监督工作的出发点和落脚点，不能有询问结束就大功告成的思想，不能认为落实是“一府两院”的事，抱着“不落实责任不在我、办好了政绩不在我”的思想，置身事外。而是要以人民的呼声为第一信号，以人民的需要为第一任务，做到听其言，还要观其行，必要时还要促其为，把人民关切的事问到底、督到位，为人民群众谋得实实在在的利益。

2.要有动真碰硬的态度。人大常委会工作机构要认真记录询问的全过程，会后加以整理，形成会议纪要或审议意见，送相关“一府两院”，必要时送党委有关领导，使会上的问答有据可查，既可以提醒发言的负责人说话要算数，又可以作为人大下一步督查的依据。人大常委会要督促相关国家机关认真研究落实，迅速对照整改，并及时反馈情况。人大也要细化分解督查任务，明确督查的工作机构、时间节点。督查时，要求真务实，不能光开会听汇报看材料，还要沉下身子，深入基层一线，了解与之相关的基层群众的切实感受，掌握第一手情况。对回答得漂亮、行动得缓慢，或者说一套、做一套的“一府两院”负责人，必要时应采取更加刚性的监督手段，保证工作落实。

3.要有锲而不舍的精神。询问之花虽然鲜艳夺目，但是如果后期工作不能及时跟进，很有可能昙花一现。要想询问“花开有果”，地方人大还要紧盯不放，持续关注，在询问后3到6个月内，要积极采取专题视察等形式及时了解工作进展情况；必要时还要再次听取和审议该工作的专项工作报告，对有关机关整改认识不到位、措施不得力、成效不明显的，还可以将其列入来年的审议议题，连续监督，把询问的问题抓到底，抓出成效。