从执法检查报告分析人大保障法律实施的对策

□ 谢蒲定

人大及其常委会的监督，是我国法律正确有效实施的制度保证。通过解读人大常委会执法检查的有关报告和资料，我们认识到人大在法律实施和执法监督方面仍有大量的工作要做：影响法律实施的制度和机制有待进一步改革完善，执法检查的权威性和实效性尚需进一步增强；此外，还要进一步提高法律的质量和可实施性，理顺党政关系、人大与“一府两院”的关系，加大对法律法规和其他规范性文件的清理及备案审查，运用多种手段保证法律的有效实施。

第一，进一步创新执法监督机制，完善执法检查制度

执法检查是地方人大常委会在实践中探索出来并逐渐规范起来、使用得比较得心应手、实践效果比较理想的法律监督形式。地方人大为监督和保证法律法规实施做过许多探索，包括执法检查在内。一些地方人大曾一度推行过“执法责任制”和“错案责任追究制”，推行过“个案监督”，还通过各种形式的“评议”对“一府两院”执行法律法规的情况给予监督，但这些形式的法律依据以及权威性和实效性不足，大多销声匿迹。实践显示出，执法检查是比较适合我国现阶段的人大法律监督的手段，各地也都积累了一定的经验。“执法检查已经成为人大开展监督工作的行之有效的基本形式，要在不断总结经验的基础上，深入持久地开展下去。”[1]2007年1月正式实施的监督法对执法检查程序的规定，对于增强执法检查的权威和实施效果，发现和纠正执法中的问题，维护法律的权威和尊严起到了很好的作用。要进一步健全完善程序、增强执法检查监督的实效性和权威性。最重要有三点：抓住法律实施和执行中的关键性问题，牵住牛鼻子；对发现的问题要有相应的处置措施和刚性手段；坚持公开透明的原则，让人大代表和人民群众参与监督。

首先，执法检查要突出重点。现有的法律法规数量众多，人大对之执行情况不可能一一进行监督检查。吴邦国委员长说：“执法检查要注重实效，体现少而精的精神。全国人大及其常委会制定的法律，现行有效的有200多部，每年组织全国性的执法检查，只能针对少数个别的法律进行。这些年来，全国人大常委会每年组织的执法检查大体在四到五次，数量虽然不多，但起到了举一反三的效果，不仅推动了这几部法律及其相关法律的正确实施，而且在增强全社会法律意识和法制观念方面发挥了重要作用。实践经验告诉我们，要提高执法检查工作的质量，必须突出重点、注重实效。”“要有针对性选择检查的法律项目。关键是要抓住关系改革发展稳定和法律实施中的重大问题，抓住与人民群众切身利益密切相关的热点难点问题。”[2]总结以往执法检查的经验，人大在制订执法检查计划时可以考虑直接从突出的问题入手，抓住重点，有的放矢。

其次，要找到“一府两院”执法中普遍存在的共性问题。人大不能越俎代庖地直接去处理具体问题，要通过具体问题进一步发现或找到“一府两院”及其部门在法律法规实施、执行中存在的漏洞，诸如有法不依、执法不严、违法不究，以及执法不作为乱作为，重利益争权力、避责任轻服务等有共性的问题，特别是普遍出现或反复出现的问题、体制机制方面的问题，进而监督“一府两院”解决存在的问题。不直接处理问题，并不意味着人大对问题无能为力。人大可以就存在的问题进行跟踪监督，或者采取进一步的监督手段，综合运用质询和询问、专项工作审议、特定问题调查、撤职和罢免等监督手段，以保证法律得到实施。

再次，要公开透明。人大代表和人民群众的积极参与是发挥执法检查效能的必要条件，必须坚持公开原则。按照监督法的规定，执法检查组的组成人员，除了从本级人大常委会组成人员以及本级人大有关专门委员会组成人员中确定，还可以邀请本级人大代表参加；常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向全社会公布。全国人大常委会年度执法检查计划（监督工作计划）以及每次执法检查方案都要谈及新闻媒体宣传报道的问题，比如全国人大常委会2003年执法检查计划要求“每部法律实施的检查都要制订具体的新闻报道计划，重点抓好法律实施主管机关的汇报会、检查情况的反馈会和常委会会议审议执法检查报告情况的报道。对于具体情况，组织记者进行专题采访和报道；发现的重大典型违法事件及其处理结果，可以公之于众。”[3]要进一步增强执法检查的公开性和透明度，创造条件让人民群众监督“一府两院”执法行为和人大执法监督行为。

第二，推动发展方式转变，促进体制机制创新

保证法律法规的正确有效实施，人大履行职权时必须坚持全面、协调、可持续的科学发展观。要实施好环境保护类、节约能源和矿产资源、安全生产类、涉农类等法律，各级人大必须通过自己的职能作用，改变传统的发展模式和政绩评价观念。比如通过对水污染防治法的执法监督，使“各级政府要牢固树立科学发展观，把保护水资源和解决水污染问题作为关系到建设和谐社会的基础工程，作为关系到广大人民群众根本利益的民生工程，作为关系到可持续发展的战略工程，抓实抓好”[4]。“各级领导要充分认识水污染防治在建设生态文明中的重要地位”，“要认真调整产业结构，积极转变增长方式，大力发展循环经济，着力构建环境友好型社会”[5]。“必须坚持以人为本，坚持全面协调可持续的科学发展观，必须坚持生态立省的战略，下大力气防治水环境的污染”[6]。除了加大执法监督的力度和针对性，还要通过制定完善法律法规、决定重大事项、专题质询和询问、人事监督和任免等，推动环境友好型、资源节约型社会建设；要有统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展的意识，通过人大的积极作为，排除法律实施的障碍，规制、警示、引导政府部门、执法部门和全社会转变发展方式和政绩观念，以人为本，正确处理加快经济发展、城镇建设与依法保护环境的关系，正确处理加快经济发展与社会和谐发展的关系，正确处理加快经济发展与节约能源和永续开发的关系，正确处理加快经济发展与安全生产的关系，正确处理城市发展与农村协调发展、第一产业与二三产业协调发展的关系。人大对此类法律实施的监督，寄希望毕其功于一役是不现实的，执法检查等监督要持之以恒，特别是对那些大面积的出现、或长时间存在的顽固性问题，要进行持续性的监督。

由于体制机制对诸如涉农类、医药和食品卫生类、安全生产等法律的实施影响较大，人大的执法监督检查“要透过现象看本质，查找存在问题的深层原因，从体制、机制方面提出解决问题的意见和建议，以期通过改革，逐步解决阻碍城乡协调发展的机制、体制、制度问题。从而从根本上解决问题。”[7]比如从目前来看，对于农业法的实施，“一是各级政府要按照农业法的有关规定建立正常稳定的农业投入机制。二是要研究农业投入的载体、机制和方向等问题，提高农业投入的效益。三是要通过规划引导、项目带动等方式整合各项支农投资。四是要加强金融支农体系建设。”[8]事实上，对这类法律实施的成效以及监督实施的成效，都与相应制度的改革和体制的创新相关。

第三，建立完善违宪审查制度，加强对法律法规的备案审查

法律法规相冲突的问题，是影响法律有效实施的突出问题。保证法律法规和谐统一是人大的职责所系。全国人大常委会的执法检查报告多次提到对法律法规清理、修改、废止，以保证其协调一致的问题。如劳动合同法颁布后，国务院即组织有关部门抓紧实施条例草案的起草和论证，并向全社会公开征求意见，经过反复修改，于2008年9月18日正式出台了该条例；有关部门与地方也分别制定了一批配套办法，如江苏省发布了《灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》，解决了人员省内流动时社会保险关系接续问题，提高了农民工签订劳动合同的积极性；辽宁等省制定了集体协商和集体合同的有关规定；福建省及有关地方政府部门对与劳动合同法相关的96个文件进行了清理，废止了24个与法律规定不一致的文件，制定了20多个贯彻实施劳动合同法的配套文件。一些企业也按法律要求对规章制度进行了清理和修改[9]。

法律法规保持协调一致，必须完善对法规的备案审查。法规的备案审查，是保障法律法规和谐统一和有效实施的重要制度安排。由于制定法律法规的速度很快，而对法律法规的清理、修改或废止未及时跟进，而中国改革开放至今经济政治社会状况和体制机制已经发生了巨大变化，制定法律法规所依据的经济社会基础和所调整的经济社会关系也已发生巨大变化，这使得一些法律法规在实施中会遇到困难。多层次、多位阶的立法体制，增大了法律法规冲突的可能；部门利益、地方利益、集团利益对立法的过度影响，进一步放大了这种可能。而事实上对法律法规的备案审查被长期搁置或流于形式，使法律法规相冲突的问题未得到有效解决，进而使实践中适用法律时出现障碍，影响法律的实施。立法法对地方性法规、规章的备案审查作了程序上的规定。有立法权的各级人大要进一步加强对法律法规备案审查和清理，细化完善法律规定，明确备案审查的程序要求，充实备案专门机构人员，根据形势变化和现实需要对法律法规进行清理、废止或修改。

对法律法规的备案审查事实上是违宪审查的问题。由于体制、机制、机构、程序等多方面的原因，现阶段全国人大常委会的违宪审查的职能实际上被虚置，很难发挥作用。2004年5月，全国人大常委会法工委设立的法规审查备案室，其权威性和力量不足以担负违宪审查的职能。必须在现有体制和宪法框架内，研究、探索建立中国特色的违宪审查和宪法监督制度，以保证社会主义法制体系的和谐统一，保障宪法法律能得到良好实施。

第四，进一步理顺党政关系、政策与法律的关系，加强对规范性文件的备案审查

执政党在我国国家权力结构和法律实施中有关键性作用，而且涉及法律问题和落实法律规定的政策，也有许多是由党政联合制定的，比如有关涉农问题的许多规范性文件就是党政联合发文的。由于执政党的重视、支持和推动，许许多多的法律得以有效实施。但是党不能代替人大行使职权，落实人大的法律地位和权威，是保证人大执法监督权威和效力的前提。党必须在宪法法律范围内活动，充分尊重和维护人大的法律地位和权威。党的各级组织都要模范带头执行和实施法律，支持人大常委会工作，协调人大与“一府两院”的关系，保证人大依法行使职能。现实中人大行使保障宪法法律在本行政区域实施的职能，也需要作为执法者的“一府两院”配合和支持。一方面，“各级党委、人大、政府重视，加强组织领导、有力推动了法律的实施。”[10]另一方面，这又在一定程度上削弱了人大执法监督的效能。人大要发挥好监督“一府两院”贯彻执行法律的职能，必须进一步理顺人大与“一府两院”的关系，要通过政治体制改革，真正发挥出权力机关的作用。

现阶段贯彻执行法律法规，的确需要政策支持，需要制定一些在一定行政区域具有普遍效力的“非立法性”规范性文件。因此，现阶段必须重视政策对法律的推动作用。多年来党和政府制定了一系列的政策措施。我国30多年的实践表明，改革开放，往往需政策先行，然后是政策的法律化。如“农民专业合作社法把党的政策上升为法律，是我国农业法制建设的一件大事。各级党委、政府十分重视这部法律的实施，把发展农民专业合作社列入政府的重要议事日程”[11]。政策需要法律的认可和保障，但法律在很大程度上却需要政策的推动。在现阶段，无疑要重视政策在法律实施中的作用，特别是对于号召性、促进性的法律法规。比如实施中小企业促进法，就要“完善政策措施，加大帮扶力度，为中小企业营造良好发展环境。完善政策体系，为中小企业发展营造公开、公平竞争的市场环境”：一是扩大市场准入范围，降低准入门槛；二是不断增加中小企业发展专项资金；三是鼓励支持创业；四是加强和改善服务[12]。实施就业促进法，就要“实施积极的就业政策，努力促进和扩大就业”：调整、充实和完善促进就业再就业、加强农民工工作、以创业带动就业、大中专毕业生就业等方面的扶持政策，落实降低社保费率、减免税费、社会保险补贴等优惠政策等[13]。

与此同时，还必须进一步理顺政策与法律的关系，保障改革开放与法制建设的统一。政策有时与法律产生不协调，形势的变化也会使有的法律条文难于实施，法律需要根据形势的发展及时废改。即便这样，政策也必须以法律为边界，制定政策时要有法治观念，特别是制定涉法问题的政策时，更不能突破法律，否则其合法性和权威性要受到影响。政策大都体现为各种形式的规范性文件。从现实情况来看，许多不适当的规范性文件，超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织义务，同法律法规规定相抵触。“不适当”的规范性文件给法律实施带来很大冲击。行政机关和司法机关（主要是行政机关）作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件越来越多。可以制定规范性文件的主体几乎包括了所有的国家机关及其各职能部门，制定主体广泛，内容繁杂。全国人大常委会从2007年起将规范性文件备案审查工作列入监督工作计划，重点是“督促有立法权的地方人大常委会对各自制定的本行政区域内现行有效的法规进行梳理，对不符合监督法或与其他现行法律相抵触的法规，及时进行修订或废止”，“常委会法制工作委员会根据法律的规定，加强和改进对规范性文件的备案审查工作，进—步完善备案审查工作，为推动建设法制统一的社会主义法律体系做好基础性工作”[14]。各级人大必须进一步加强对规范性文件的备案审查，将国家机关及其部门制定的、在本行政区域具有普遍约束的等各类规范性文件纳入审查范围，建立健全常委会承担规范性文件审查的专门机构，充实人员力量，完善备案审查的程序和时限规定，明确审查原则和标准。

第五，完善民主立法、地方立法制度，增强法律的可实施性

人大执法检查表明，立法质量是影响法律实施的重要因素。所以，通过完善民主立法制度和立法技术提高立法质量非常重要。某些法律的可实施性不强，是因为立法过程各方利益的参与尤其是普通民众的参与不足，受部门利益和集团利益过度影响，权力与权利、权力与责任、权利与义务配置不当，在某些民众普遍关注的利益调整的重大问题上，未起到“在矛盾焦点上砍一刀”的作用。立法不能太粗、不能回避矛盾，否则立法中的问题就会在实施中凸显出来，反倒在实施中受到各种利益的抵制或牵制，从而变成弹性很大的“软法”，或者不得不变通执行，甚至频繁修法。法律规定责任一定要明确清晰，如在水污染防治方面，就需要“明确责任，齐抓共管。市、县两级环保部门要对本区域的水污染防治实施统一的监督管理，在严格执法，推动重点流域、区域、行业和企业的水污染防治方面发挥重要的监督管理作用；发改、经委等部门要根据各自的职责，大力促进有利于水污染防治的产业结构调整、技术改造、清洁生产和循环经济的实施；水利、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门要在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”[15]。

法律条文诸如太过原则性、执法主体不明、执法责任不清，或具体程序、实施手段缺失等，多与立法准备不足有关。为此，一定要重视立法前期准备，如立法调研、论证、起草等，从准备阶段就要注意避免部门利益对法律法规起草的过度影响，避免准备不足导致法律条文粗陋、法律之间相互冲突，造成实施中操作困难。要坚持和完善民主立法的各项制度，如公开立法计划、征求立法建议、立法调研、立法草案委托起草、向全社会公布法规草案征求民意、立法座谈和立法论证、立法听证、对有争议条款的单项表决、公民旁听常委会法规案审议、立法评估等制度和措施。尤其是立法听证制度，对扩大公众参与、公正表达各方利益诉求、广泛吸纳民意、平衡各方利益、提高立法质量作用显著。

当然，有的法律难以或不便对每一具体问题无遗漏地作出规定，有的法律制定后又会出现新的情况和新的问题；而且我国地域广大，一些法律的实施需要结合各地方的具体情况。所以，通过制定法律实施细则和地方立法，保证法律实施也是不可缺少的。例如：“未成年人保护法涉及家庭、学校、社会、司法等方方面面，具有法条内容宽泛、执法主体多元、原则性规定较多等特点。这就决定了贯彻实施这部法律需要有一系列法规、规章、司法解释和有关政策来配套。”“同时，要根据新形势、新情况的需要，制定新的规范性文件，保障法律的贯彻实施。”[16]畜牧法公布以后，国务院和农业部制定了一些行政法规和部门规章，各地也出台了一批地方性法规和政府规章。但仍需要“尽快制定配套法规规章，进一步细化畜禽养殖行为规范、畜禽污染防治、畜产品质量安全管理、畜禽遗传资源保护、政府对畜牧业投入等方面的规定，明确相关主体责任，增强可操作性。尽快发布中国畜禽遗传资源目录，制定种畜禽生产经营许可证审核发放办法”。“还要与动物防疫法、食品安全法、草原法、农产品质量安全法、生猪屠宰条例等相关法律法规衔接，推进综合执法，提高执法效率”[17]。

为此，除了全国人大常委会要适时做好法律解释，以进一步明确法律规定的具体含义、明确新的情况下适用法律的依据；国务院及有关部委要做好行政法规和部门规章的调研、论证、制定和修改、实施及评估等工作，以便正确有效地执行法律的规定；有立法权的地方人大要完善制度，制定好地方性法规以便结合各地方的具体情况执行法律和行政法规。

实施性地方立法，就是为保证国家法律在本行政区域内的有效实施，结合地方的具体实施，对上位法的进一步细化、具体化，使其更具有操作性，是保证法律实施的行为。实施性地方立法使许多法律在各地得到切实实施。地方立法不论是先行立法、创制性立法，还是实施性立法，都不能与上位法相冲突，要与上位法和其他法规协调一致；特别是实施性地方立法要以上位法为依据。要突出特色性和可操作性，“就是结合本地实际情况，以解决实际问题为目标，制定地方法规，有几条定几条，不凑数，要管用，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，不搞大而全，注重少而精。”要从本地的实际出发，但不能“打着地方特色之名，行地方保护之实”，在“地方法规中充填地方保护和本位主义、部门利益等货色”[18]。

注释：

[1][2]吴邦国：《在全国人大常委会〈中华人民共和国农村土地承包法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2003年9月19日)。全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第134～135页。

[3]《全国人大常委会2003年执法检查计划》（2003年4月16日第十届全国人民代表大会常务委员会第二次委员长会议批准），全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第18页。

[4]许苏卉：《江西省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年9月21日在江西省第十一届人大常委会第十二次会议上》。

[5]纪玲芝：《湖北省人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法律法规实施情况的报告——2007年11月30日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上》。

[6]杨光林：《贵州省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉和〈中华人民共和国水污染防治法〉实施细则实施情况的报告——2004年11月25日在省十届人大常委会第十一次会议上》。

[7]乌云其木格：《在全国人大常委会有关农业法律跟踪检查第一次全体会议上的讲话》（2006年8月28日）。

[8]安徽省人大常委会《关于检查〈农业法〉等法律法规实施情况的报告》（2010年7月）。

[9]华建敏：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国劳动合同法〉实施情况的报告——2008年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。

[10][11]乌云其木格：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农民专业合作社法〉实施情况的报告——2008年10月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。

[12]鲍志强：《山东省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国中小企业促进法〉和〈山东省中小企业促进条例〉实施情况的报告——2009年9月22日在山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。

[13]林春明：《淄博市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国就业促进法〉实施情况的报告——2009年6月25日在市十三届人大常委会第十三次会议上》。

[14]《全国人大常委会2007年监督工作计划》（2006年12月15日第十届全国人民代表大会常务委员会第五十四次委员长会议通过），全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第994页。

[15]黄创炎：《玉林市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年10月27日在玉林市第三届人大常委会第二十五次会议上》。

[16]李建国：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告——2008年8月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》。

[17]王云龙：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国畜牧法〉实施情况的报告——2009年8月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。

[18]王斐弘：《地方立法特色论》，载《人大研究》2005年第5期。