近年来人大代表制度研究综述

□ 刘肖委

当前，关于人大代表制度的研究已成为宪法学、政治学、公共管理学等多个学科的热门课题。近年来，学术界关于这一问题的研究取得了不少成果，主要涉及人大代表制度在人民代表大会制度中的地位、现阶段我国人大代表制度运行中所存在的不足和缺陷以及如何改革和完善人大代表制度等方面。本文拟对学术界在以上问题研究中所取得的新进展做一简要的综述。

一、人大代表制度在人民代表大会制度中的地位

人大代表制度是由规范人大代表选举、履职、监督等一系列行为过程的法律法规组成的一个完整统一的系统。近年来，研究者从不同的分析视角出发，阐释了人大代表制度在人民代表大会制度中的重要地位。

蔡定剑认为，人大代表是人民代表大会制度得以巩固和完善的主体力量，是这一制度的效能得以充分发挥的关键所在[1]。张惠敏认为，人大代表是各级人大的组织细胞，其成分结构是否合理、政治权利与政治义务能否有效履行，直接决定着各级人大职能的发挥[2]。张建民认为，人民代表大会制度的正常运作，包括三个基本因素：代表、制度、会议，即一定的代表，按照一定的规则，通过会议形式来解决问题。由于制度是由代表们（或代表选出来的常委会委员）来制定的，会议是由代表们（或委员）来开的，因此，在坚持和完善人民代表大会制度的实践过程中，代表的状况最为关键。其中，代表的结构状况更是对人大制度的坚持与完善有十分重大的影响[3]。谢庆奎提出，人大代表选举制度的改革和完善,是人大制度改革和发展的基础[4]。邹平学认为，完善人大制度首先应当从人大制度的特定主体，即人大代表出发，着眼于完善代表的选举方式、完善代表的构成、提高代表的素养、建构坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制，为人大制度和宪政建设奠定真正的主体之本、动力之基、活力之源[5]。程湘清指出，人大代表作为人民代表大会组成人员，是社会主义政治文明建设的一线参加者，是社会主义民主实践者，其素质高低直接关系到能否真正履行代表职责，所以重视提高代表素质对于社会主义政治文明建设的进程和成效具有特别重要的意义[6]。黄学贤、朱中一则提出，面对着日益分化的中国社会，急需寻找制度上的途径来缓和人民内部的矛盾和冲突，而完善人大代表制度，特别是改革和完善人大代表的选任机制，无疑是可供选择的主要手段之一。其原因主要表现在：其一，完善的人大代表制度可以使国家权力机关准确反映社会利益诉求，保证政治渠道畅通；其二，完善的人大代表制度可以使社会矛盾在人民代表大会制度中得到尽可能大的消解，即便不能彻底解决社会矛盾，但也可以为社会矛盾的缓和与消解提供一个制度平台和公开场所；其三，完善的人大代表制度是对我国国体和政体的维护，可以保证国家机关由人民产生、为人民服务、受人民监督。同时，还可以使人民对国家机关产生认同感，抵消对立情绪[7]。

二、现阶段我国人大代表制度运行中呈现出的不足和缺陷

近年来，研究者一致认为，现阶段我国人大代表结构现状是现行人大代表制度运行的直接结果。当前，人大代表结构存在的诸多不合理之处，以及由此衍生出的人大代表素质的严重不足，直接导致了人大代表代表性的严重缺失，或者说人大代表的履职状况令人担忧。这一系列连带效应产生的根本原因是我国现行人大代表的选任机制，已经远落后于中国社会发展的现实。

（一）现阶段我国人大代表结构现状

什么样的人大代表结构是合理的？这是分析现阶段我国人大代表结构是否存在问题之前必须先要回答的问题。张惠敏认为，人大代表结构，一要体现出普遍性,即在人大代表中应有来自界别、阶层、民族、区域等各个方面的代表，参加决策，管理国家事务、社会事务和经济文化事业；二要体现出国体性，即在人大代表的结构上体现国家性质；三要体现出合理性，即人大代表应该有能力行使人民赋予的权力，有能力为实现人民的利益开展工作。概括言之，即职业结构合理化，知识结构多面化，党派结构多元化，年龄结构梯形化[8]。关于现阶段我国人大代表结构的分析，研究者在实证调研的基础上，得出了比较一致的结论。盛正德以上海市人大为研究对象，分析并概括了近年来上海市人大代表结构不尽合理的主要表现：代表中各级各类“官员”太多，即各级领导干部和企事业单位负责人在代表总数中所占比重较大；代表中熟悉法律、宏观经济、财政金融、社会管理等领域的专门人才太少；农村农民代表比例太小[9]。张建民基于湖南地级市人大的实证调查，得出了近年来当地人大代表结构存在的“四多四少”现象，即“官多民少”、“男多女少”、“中共党员多非党员少”、“代表部门（本单位）利益的多而乐于善于负社会责任和谋取公众利益的少”[10]。张惠敏认为，近年来我国人大代表结构又在“四多四少”的基础上多出了“两多两少”，即“经营管理者多普通职工少”、“个体私营业主多社会弱势群体少”[11]。

（二）现阶段我国人大代表的履职现状

要分析现阶段我国人大代表的履职现状，当然我们也应先明白我国人大代表所担负的职能到底是哪些。张惠敏认为，在职能履行上，我国人大代表应在以下三方面体现其代表性：一是表达职能，即代表选民进行利益表达；二是管理职能，即参加行使国家权力，协助宪法法律实施；三是咨询职能，即建言献策[12]。近年来，研究者从不同的角度分析探讨了现阶段我国人大代表的履职状况。蔡定剑指出，当前我国人大代表制度最大的问题是人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没有自己真正的选民。所以，人大会议上，有的代表是“哑巴”代表（不发言），有的是“个人”代表（凭个人的认识水平，发表一通个人见解）；有的是“观风”代表（看别人怎么发言，怎么投票划圈），这都是因为他们没有选民，不需要对谁负责，代表与选民脱节造成的[13]。盛正德认为，人大代表中各级各类“官员”太多，致使在议政时产生居什么位讲什么话，“屁股指挥脑袋”的问题，在“监督”问题上又往往产生“监督主体大部分属被监督对象”，从而被人提出“谁来监督监督者”这样的“监督悖论”[14]。张建民指出，由于目前人大代表结构状况中存在的问题，制约着人大制度作用的充分发挥，妨碍着人民当家作主权利的更好实现。其集中表现为：闭会期间代表活动难开展；监督乏力；难以真正代表各方面的意见[15]。

（三）现阶段人大代表选举制度中存在的不足和缺陷

金太军认为，人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民缺乏经常、必要和主动的联系；人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民对人大代表无法行使经常、有效的监督，这导致选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠；人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举，在市、省和国家等三级都实行间接选举[16]。季正矩将人大代表选举制度所存在的缺陷和不足归纳为以下几个方面：候选人的提名和确定环节上存在的不足；官员代表人数过多；竞争机制不足；选举层级过多；选区划分和名额分配的缺陷；流动人口的选举权得不到充分保障[17]。

江启疆则指出，我国几十年来一以贯之的人大代表选举及其相关运作机制与法治化的要求不相适应，其中最重要的症结在于权力对人大代表选举过程的影响力与支配力过于强大，而民权的力量过于弱小。具体体现为：权力对选举过程的不当超强控制；选民在选举过程中知情权与了解权严重匮乏；选民对候选人或当选代表的监督权严重缺失[18]。

（四）我国现行兼职人大代表制的问题

卢正涛对近期学术界关于兼职代表制所呈现出的弊端的主要观点作了如下归纳：一是人大代表兼职不能使其全身心投入到履行代表职责中，去反映人民的利益要求和政治意愿，维护选民的合法权益。二是兼职造成人大代表缺少代表意识。人大代表理应是选民的利益代表，他们的任务是努力反映民意，维护选民的利益。由于大量的人大代表是兼职的，这就使得许多人大代表实际上成了荣誉代表，他们没有服务选民的观念。三是兼职的人大代表使得人大的监督权很难行使。因为不少“一府两院”的人员担任了人大代表，造成了人大代表监督自己，实际没有监督的现象[19]。

三、改革和完善我国人大代表制度的建议

针对现阶段我国人大代表制度在运行过程中所存在的不足和缺陷，研究者提出了许多富有建设性的意见和建议，主要有以下几个方面：

（一）改革人大代表选举制度

要使代表真正与选民联系起来，最根本的办法就是让选举变得真实。关于如何改革人大代表制度，研究者提出了许多建设性的建议。蔡定剑认为，改革我国现行的人大代表选举制度，可以先从以下两个方面着手：第一，扩大直接选举范围。我国公民已经完全具备了在县乡两级实行行政首长直接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大市和省级也是完全可行的。第二，实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序。其一，参选候选人要以自荐为前提；其二，实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革后大量流动人口的选举权得不到落实的问题；其三，取消城市以工作单位划分选区的办法，完全实行以居住地的方法划分选区[20]。秦前红、周伟认为，我国应建立体现公民权利与多元政治的选举制度。具体内容为：首先，需要对组织推荐和提名候选人的做法进行改进，让带有组织人事安排性质的权力化的选举，回归其权利本位；其次，法律应明确规定公民行使选举权和被选举权的途径和方式；再次，健全选民制约代表的责任机制，建立有效的罢免制度，克服代表意志的非民意趋向[21]。

（二）加强人大代表的培训，提高其参政议政的能力和水平

李仁质指出，人大代表担负着行使国家权力的神圣职责，要胜任这一使命，应具备较高的政治素养和较高的文化水平，具备较强的参政意识和较高的参政议政能力，而不是简单的阶层、界别身份代表。因而，要不断加强人大代表的学习培训工作，强化代表的参政意识，增强代表的社会责任感、参与感、群众观、民主观的意识，不断提高参政议政能力[22]。

（三）完善人大代表的监督机制，加强对人大代表的监督

龙太江、龚宏龄提出，鉴于人大代表的利益冲突（即人大代表的公职身份所代表的公共利益与其私人身份所代表的私人利益之间存在的冲突），已经成为我国政治生活中存在的突出问题，因而，必须加强对人大代表的监督。具体措施为：建立人大代表财产申报制度；完善代表回避制度；强化对代表履职行为的监督；对代表的非履职行为进行限制[23]。江启疆认为，完善人大代表的监督机制，应建立以下四个方面的制度：建立人大代表候选人的公示制度；建立人大代表定期述职制度与定期约见选民代表的制度；建立人大代表财产申报制度并定期向选民公布其财产；建立人大代表定期向人大常委会和向选民提交廉政报告书制度[24]。

（四）逐步实行人大代表专职化的问题

何鹏程的观点是，全面推行专职代表制是进一步完善人大制度的一个有效途径[25]。张惠敏指出，人大代表专职化对于人大代表提出了相应的素质要求，同时也对相关的现行制度提出了要求。即使不能马上大范围内实行，也要考虑进行试点，如先从全国人大和省级以及较大的市级人大常委会做起，循序渐进，逐步推行，这将会有力地推进我国人大制度建设[26]。

注释：

[1][13][20]蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛》2004年第6期。

[2][8][11][12][26]张惠敏：《我国人大代表代表性缺失分析》，载《科学社会主义》2006年第2期。

[3][10][15]张建民：《完善人民代表大会制度要从改善代表结构做起》，载《湖湘论坛》2003年第2期。

[4]谢庆奎：《人民代表大会制度与宪政体制的接轨》，载《人大研究》2006年第1期。

[5]邹平学：《宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综述》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2004年第5期。

[6]程湘清：《政治文明和人民代表大会制度》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期。

[7]黄学贤、朱中一：《论人民代表代表性的完善》，载《政治与法律》2005年第4期。

[9][14]盛正德：《人民代表大会制度中需要完善的若干问题》，载《政治与法律》2005年第6期。

[16]金太军：《建设政治文明与完善人民代表大会制度》，载《理论探讨》2004年第4期。

[17]季正矩：《总结与展望：人民代表大会三十年》，载《当代世界与社会主义》2008年第5期。

[18][24]江启疆：《论人大代表选举及其相关问题》，载《江苏社会科学》2002年第5期。

[19]卢正涛：《人大代表专职化及其他》，载《贵州大学学报（社会科学版）》2007年第4期。

[21]秦前红、周伟：《人民代表大会制度的历史回顾与宪政思考》，载《人大研究》2004年第10期。

[22]李仁质：《坚持和完善人民代表大会制度是发展社会主义民主政治的根本任务》，载《中央社会主义学院学报》2009年第2期。

[23]龙太江、龚宏龄：《论人大代表的利益冲突》，载《同济大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

[25]何鹏程：《专职代表制与我国人民代表大会制度的完善》，载《人大研究》2001年第11期。