从多数政治走向共识政治——完善县级人大代表选举投票方法的思考

李 智

(河海大学 公共管理学院,南京 210098)

从多数政治走向共识政治
——完善县级人大代表选举投票方法的思考

李 智

(河海大学 公共管理学院,南京 210098)

中国县级人大代表选举采用的投票方法是全额连记法.此方法虽然简单易懂,却典型地体现多数政治的缺陷.在此投票方法下,一些群体的声音与利益不易得到表达,也容易触发策略性投票.而认可票制能较好地解决全额连记法存在的问题,进而实现共识政治,也有利于和谐社会的实现.中国如要改进县级人大代表选举的投票方法,认可票制是较好的选择.

县级人大代表;全额连记法;认可票制;共识政治

当前,我国县级人大代表的选举采用的是直接选举形式,由选民直接选举产生人大代表.完善现有选举制度,更加公正公平地选举出县级人大代表,对于社会主义基层民主政治的进步有着重要意义.然而对于县级人大代表选举,目前学术界却还是主要讨论投票过程中像平等、无差异等基本原则问题,至于其具体的投票方法,却讨论较少.①牛铭实在《选举制度的类别及特点》中提到中国人大代表选举所实行的投票方法,马逸风在《人大代表选举中投票计票的些许思考》中则对当前投票方法的缺点及改进有所涉及,但并未细谈.参见文献[1-2].总的来说,关于人大代表(包括县级人大代表)选举投票方法,到目前为止,中国学界并没有对其特性及其优缺点进行过讨论.然而,投票方法非常重要,它关系到投票人真实意志能否以及多大程度上得到体现.当前我国县级人大代表选举实行何种投票方法?在构建和谐社会、实现共识政治的目标下,县级人大代表选举所用方法是否存在改进空间?如存在改进空间,应如何改进?这些问题值得探讨.

一、当前县级人大代表选举投票方法

中国现行的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)除明确规定人大代表选举应实行无记名、差额等基本原则外,对投票规则也作了基本规定.《选举法》第40条规定:每一选票所选的人数,多于规定应选代表人数的作废,等于或者少于规定应选代表人数的有效.同时考虑到在县级人大代表选举中,每选区一般需选举数人,因此,从现有选举法的规定可看出,中国县级人大代表选举的投票方法是全额连记法(bloc voting,又可称为block voting).全额连记法指的是投票人根据应选名额,可圈选足额的候选人,获得最多数选票的数名候选人当选.举例来说,如一选区要选三个代表,投票人就拥有三张选票,其可弃权,投一人、两人乃至三人.

全额连记法作为一种投票方式,可谓源远流长.在西方,英国早在18世纪就使用过这种选举方法.独立后的美国许多州曾采用此法选举联邦众议员.目前,在国家层面上,英国、美国已不采用此法,只有波兰参议院的选举仍采取此投票方法.在地方层次上,英国英格兰和威尔士的一些地方选举采取此方法.另外,美国马里兰州和佛蒙特州的部分州众议员也采用全额连记法投票产生.

在中国,早在清末,在时任直隶总督兼北洋大臣袁世凯的推动下,天津县首次采用普选选举了县议事会.此次选举是中国官方第一次举办的选举,也是第一次采用全额连记法.县议事会的选举分为初选和复选两个阶段.1906年5月6日至8日,举行城内初选投票.办法是凭选举执照换取选票,各写所选1人投入票箱.计合格选票5997张,废票427张,选出初选当选人135名.6月15日举行复选.复选是由初选当选人互选.当天投票者127人,每人投30票,共得3810票.当选者最多200票,最少者13票.选出议员30名.[1]

全额连记法这种投票方法属于哪类投票方法,又有何特点?众所周知,投票方法非常多,可以根据不同标准对投票方法进行分类.如根据选举人数,可分为选举一人还是数人的投票方法;根据是否对候选人进行排序,可分为排序性投票方法与非排序性投票方法;根据是否按比例分配名额,可分为多数投票法、比例投票法与混合投票法.当然,在这些分类法基础上,还可互相搭配,形成多种多样的投票方法.在众多投票法当中,全额连记法属于非排序性多人多数投票法.这种投票法兼有非排序性投票法与多数投票法的特点.

作为非排序性投票法,全额连记法具有简单、易理解的特点.非排序性方法只是把心仪的候选人选中,并不对之进行排序.投票之后的计票工作也较为简单,只需统计各候选人所获选票并简单排序即可.而排序性投票法则需要进行选票转移等相对比较复杂的工作,对选举工作人员的素质要求较高.目前世界上众多国家出于简单易行的考虑,大多数实行的是非排序性投票法.非排序性投票法目前也非常适合中国当前现实状况.

作为多数投票法,全额连记法具有"赢者通吃"这一多数投票法的特性.如实行绝对多数,获得51%选票的候选人当选.某一候选人纵使获得接近一半(49%)的选票,其也不能当选.比例投票法希望当选人员的产生尽可能等比例反映选票数量构成.通常情况下,在比例投票法下,候选人并不需要获得多数选票,只要获得一定比例的选票就可当选.

多数投票法与比例投票法具有不同的内在逻辑.比例投票法注重部分,强调投票人的差异性.这种投票法内含着一种多元主义的逻辑,认为投票人有着不同的利益和偏好,且这些偏好和利益难以调和并汇总.因此,不同的利益与偏好都应该在政治舞台上得到表达,拥有相应代表.与比例投票法不同,多数投票法认为候选人应该代表整个选区的利益,反映整个选区的偏好.当然在实际操作过程中,要求候选人获得全部投票人的选票,不具有可行性.退而求其次,候选人至少要赢得多数的选票,获得多数人的认可,才能成为代表.可以说,多数投票法含有一种普遍主义的逻辑,认为人们的利益和偏好能够达成一致.

中国共产党的指导思想——马克思主义即是一种普遍主义的政治理念.马克思主义强调一国人民整体利益的一致性,[3]即认为在没有阶级的社会中,社会整体乃至全体人民会一致作出可取的政治选择.按照这种政治理念,作为参政议政代表,中国的人大代表应代表本选区最广大选民的声音和利益,应该获得选区内广大选民的支持.而且由于人民根本利益的一致性,人大代表也能获得这种支持.因此,当选的人大代表应获得多数的选票.《选举法》相应作出如下规定:"在选民直接选举人民代表大会代表时,选区全体选民的过半数参加投票,选举有效.代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时,始得当选."当下在县级人大代表选举中实行的全额连记法这种多数投票法是非常符合中国共产党持有的既定政治理念的.

二、全额连记法:多数政治的典型代表

全额连记法作为一种多数投票规则,非常鲜明地体现了多数投票法所具有的"多数政治"缺陷.由于全额连记法实行多数获胜原则,常常意味着候选人只要获得选区内多数人的支持就可当选.这种决胜规则常使得选区中很多人的声音得不到关注,因为这些人的声音对于候选人能否当选无关紧要.极端的状况是,在全额连记法下,如实行简单多数原则,甚至近一半人的声音可以忽略.曾实行全额连记法的澳大利亚参议院选举就出现过类似情况. 1917年参议院议员选举中,工党获得43.72%的选票,但却一无所获.国家党虽然获得55.37%的选票,但却获得全部的18个席位.各政党当时获得选票情况见表1[4].

表1 澳大利亚参议院选举各政党获得选票情况

全额连记法甚至被用来对其他人权利进行剥夺.美国历史上曾出现过类似问题.20世纪60年代选举权法案通过后,美国南部许多地方在市镇、州议会乃至联邦议员选举上放弃原来的投票方法,改用全额连记法,以利用全额连记法的特点消解黑人在选举中的影响."不能阻挠黑人获得选举权,那就采取方法阻挠黑人当选."这种情况在南方一些州非常普遍,以致美国国会在1967年通过法案禁止在美国国会议员选举中采用全额连记法.在此例中,可以直观感受到"多数暴政".

在中国,县级人大代表选举中如继续实行全额连记法,也容易出现"多数暴政".中国当前社会各主体之间的矛盾和冲突不断,群体性事件增多,利益摩擦加剧.正如学者孙立平所指出的:"利益矛盾与利益冲突,将会成为我国今后社会生活的一个组成部分.我国正在进入利益分化、利益博弈和利益冲突的时代."[5]更有学者一针见血地指出,"90年代以来,改革的动力已经发生了明显的变化……改革更多地反映了强势群体的主张",中国当前存在严重的利益失衡现象,而"解决利益失衡的关键是解决权利失衡的问题,特别是在强势群体和弱势群体之间的权利失衡".[6]毫无疑问,人大作为利益表达的主要渠道,要尽量实现各利益群体表达权的平等化.只有享有均等的发言权,才能更好地反映诉求,维护本利益群体的利益.而如果继续实行全额连记法,在选举县级人大代表时,各利益群体的表达权将不能实现平等化,弱势群体的声音或利益也容易被忽视.

另外,全额连记法还易触发策略性投票.全额连记法如实行简单多数原则,候选人只要获得的选票领先,即可当选.由于选举名额较多,常常导致获得少数选票即可当选.因此,为了使候选人更具有合法性,常规定候选人必须获得绝对多数选票才能当选,如《选举法》第41条规定:"在选民直接选举人民代表大会代表时,选区全体选民的过半数参加投票,选举有效.代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时,始得当选."假如没有候选人获得超过半数的选票,或者获得超过半数选票的候选人达不到选区候选人名额,则得重新选举.如《选举法》第41条又规定,"获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时,不足的名额另行选举.另行选举时,根据在第一次投票时得票多少的顺序,按照本法第三十条规定的差额比例,确定候选人名单.如果只选一人,候选人应为二人.依照前款规定另行选举县级和乡级的人民代表大会代表时,代表候选人以得票多的当选,但是得票数不得少于选票的三分之一".但对于选民较分散的地方,重新投票是个问题,投票成本也较高.更重要的是,由于可能实行第二轮乃至第三轮投票,容易触发策略性投票,使民意发生重大变化.所谓策略性投票,指的是在群体决策中,群体成员出于个人利益或小团体利益的需要,为使决策结果发生有利于自己的变化而采取的谎报偏好等博弈行为.间接民主是人民选择代表来进行统治.按照民主的本意,代表的产生自然也应是人民真实意思的体现,投票中应尽量避免出现策略性投票.在投票中,不把票投给自己最喜欢的候选人,这种情况通常发生在有三个以上候选人的场合.例如,在A、B、C、D四个候选人中选择两人.某投票人的偏好为A>B>C>D,但在投票前发现,A与B二候选人支持率非常低,基本上无当选可能性,C和D则旗鼓相当.如果采取全额连记法,候选人的最佳策略为投C,或投C再加上A或B,以阻止D当选.投票人出于现实的考虑,采用策略性投票,则A与B获得的票数将大大低于其实际支持率.

现实生活中存在大量的策略性投票.中国申办2000年奥运会失败就是遭遇策略性投票的一个典型例子.申办奥运会的投票规则是逐步淘汰制,具有投票权的委员在参加申请的城市里进行投票,得票最少的城市便被淘汰.前两轮投票中北京一直领先.经过两轮投票,最后剩下3家:柏林、悉尼以及北京.在第三轮投票时,北京获得最多的票,悉尼第二,柏林第三.此轮投票结束后,柏林被淘汰.如果到此结束,北京自然将获胜.但问题是委员们还得再投一次票.当北京与悉尼进行最终角逐时,悉尼获得了举办2000年奥运会的主办权.结果为什么会这样?原来支持柏林的投票人大多数转而支持悉尼,进行了策略性投票.这就是悉尼获胜的原因.

总而言之,全额连记法作为一种简单的多数投票法,具有多数投票法的鲜明特点,其缺点也非常突出.接下来的问题是:如何对全额连记法进行改进?前文分析过多数投票法本质上希望选举的代表能够代表整个选区的利益,强调整体主义.因此,如要改进,自然不能违背人大代表制度设计背后的基本政治理念,改变投票中的多数原则.幸运的是,非排序性多人多数投票法中存在一种投票法,能顾及选区中尽量多数人的利益,实现共识政治,这就是认可票制.

三、认可票制:共识政治的希望

认可票制(approval voting)并不规定应投票数,选民可以根据自己的偏好投一至数人,但每个候选人只能最多获得一票,获得最多数选票的数名候选人当选.①认可票制也可用于选举单人,联合国秘书长的选举采用的即选举单人的认可票制.马逸风在讨论如何改进人大代表选举投票时,提到"赞同投票"(即认可票制),但并未对"赞同投票"进行详细分析.[2]认可投票这一术语于1976年由罗伯特.韦伯(Robert J.Weber)提出,后由斯蒂文.布朗姆斯(Steven Brams)和彼特.费什波恩(Peter Fishburn)对之进行了系统阐述.但类似的投票方法在历史上早已运用,13世纪的威尼斯共和国运用类似投票方法选择委员会,[7]19世纪英格兰也曾运用此方法于国会选举中.选取多人的认可票制当前主要运用于一些学术与社会团体如美国数学协会、美国管理科学协会以及美国统计协会的选举中.

相较于全额连记法,认可票制能够给予投票人更多的选择.投票人可以根据自己的偏好只投一人,也可以选择中意的数人.可以用排列来进行表示:设候选人数目为 n,应选名额为 m,投票者最多可投 q的票数.从表2可以看出认可票制下投票人有更多的投票选择(这里统一排除了弃权票).

表2 认可票制下投票人的投票选择

由于提供了众多选择,认可票制一定程度上可以避免策略性投票.实事求是地讲,目前为止,没有一种投票方法可以杜绝不诚实的策略性投票行为,因而也没有一种投票方法可以完全不扭曲地反映选民的意愿和偏好.在选择投票方式时,也只是尽量减少策略性投票的可能性.认可票制一定程度上可以减少投票人谎报偏好的策略性投票行为.因为即使某一投票人所偏好的候选人当选的机会较小,投票人也可以把此候选人与较易当选的候选人放在一起.这样投票人既表达了自己的偏好,又可避免其投票成为"废票".在认可票制下,选民更具有投票的积极性,可提高投票率.

由于较少策略性投票,认可票制还有利于选择最受民意支持的候选人,达到共识政治的要求.代议民主尤其是多数民主在当前受到强烈的批评,其在现实政治中被认为剥夺了许多普通公民参与公共事务的机会,也极大打击了众多公民的政治参与热情.因此,一些学者希望通过公民参与的讨论协商来弥补代议民主目前所存在的局限性,因为参与民主更加重视差异、多元,能照顾到更多人的利益和声音,从而实现共赢.尽管参与民主在当前不能替代代议民主在政治生活中的框架性作用,但参与民主却能让人们认识到当今代议民主尤其是多数民主存在巨大缺陷,需要加以改进,改进的方向即共识政治.多数民主注重多数人的利益,易出现多数暴政.共识政治一定程度上可以克服多数民主所具有的缺陷.共识政治强调的是不同的利益群体之间的权力分享,其标志特征是包容、交易和妥协,以最大限度的共识为政治目标.利普哈特曾在《民主的模式》中区分了多数民主和共识民主两种民主类型,并认为共识民主不仅更有助于民主稳定和民主巩固,而且在民主品质和绩效方面都远远胜过多数民主.

认可票制尽管实行的还是多数原则,但一定程度上却使民主走出遭人诟病的"多数暴政",走向共识政治.在全额连记法下,某一候选人只要简单地获得多数人的支持,尽可对其他群体不闻不问,照样可以当选.但在认可票制下,此种策略并不可行.现举一例对两种投票方法进行比较(见表3).

表3 两种投票方法比较

假设选民严格按照表3的倾向投票,从A、B、C、D四位候选人中选择两位候选人.如用全额连记法进行投票,A将当选,另一个当选者为B或C.而用认可票制进行投票,各位投票人选择其中意和可接受的候选人,各位候选人获得的票数分别为A:30; B:50;C:50;D:30.B和C当选.可以看出两种投票方法产生大不一样的结果.运用全额连记法,A必定当选,因为A获得30人的忠实支持,能获得绝对多数的选票,但同时20人(40%)对候选人A却极端反对.从全部投票人来看,A并不是支持率最高的人.而B和C虽然并没有坚定的支持者,但却被全部投票人接受,B和C可以说更具有民意基础.从此例可以看出,认可票制更容易产生最具有民众支持的候选人.总的来说,候选人若想在认可票制下当选,必须力争最广大投票人的支持.候选人不能仅仅靠多数派的支持就可高枕无忧,少数群体的利益也要尽量兼顾.可以说,认可票制更能选出最代表人民利益的人大代表,而这也是当前构建和谐社会的要求.

中国共产党十六届四中全会提出要"构建社会主义和谐社会",这是中国共产党从全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的任务.作为国家权力机关的组成人员和人民利益的代言人,人大代表在构建和谐社会中担负着重大职责,不仅"当为",而且"可为",更应"能为".尤其是在社会利益多元化的今天,通过认可票制这种投票方法,可以使人大代表更能代表其选区更多人的利益,把民众的声音通过各种法定途径反映给国家机关,使其决策更符合人民利益,从而促使党和政府的工作更能够达到"发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享"的目的.

四、余 论

作为同属非排序性多数投票法,认可票制自然也具有全额连记法简单易懂的特点,对选民的选举知识要求不高.相较于全额连记法,认可票制还具有更多的优点:选出更具有民意基础的人;给予投票人更多投票选择;更有利于实现共识政治,体现和谐社会的要求.另外,由于同属多人多数非排序性投票法,采用认可票制,也不会伤害原有的投票计票体系,在整改过程中不需要付出太多成本.因此,如需要对当前县级中国人大代表投票规则进行改进,认可票制可能是较好的替代选择.

[1]牛铭实.选举制度的类别及特点[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2005(4):27-32.

[2]马逸风.人大代表选举中投票计票的些许思考[J].人大研究,2006(6):26-29.

[3]全国人大办公厅研究室.人民代表大会制度建设四十年[M].北京:中国民主法制出版社,1991:7.

[4]HUGHES C A,GRAHAM B D.A handbook of Australian government and politics(1890-1964)[M].Canberra:Australian National University Press,1968:315.

[5]孙立平.中国正进入利益分化时代市场经济下的和谐社会[N].中国经济时报,2005-05-17.

[6]徐振光.当代中国社会转型与县级人大制度研究——以山东省临沂市兰山区人大为例[D].上海:华东师范大学, 2007:37.

[7]LINES M.Approval voting and strategy analysis:a venetian example[J].Theory and Decision,1986,20(2):155-172.

From majority politics to consensus politics-thoughts on ameliorating voting method in electing deputies of people's congress at county level

LI Zhi

(College of Public Administration,Hohai Univ., Nanjing 210098,China)

China adopts bloc voting to select deputies of the people's congress at the county level.No doubt,this method is simple and easy to understand.However it embodies the weakness of majority politics typically.With this method,the voice and interest of some groups can not be expressed and it is easy to trigger strategic voting.Approval voting can resolve above problems and realize consensus politics,and is beneficial for the harmonious society construction.If China wants to ameliorate the voting method in electing deputies of the people's congress at the county level,approval voting is a better choice.

deputies of people's congress at county level;bloc voting;approval voting;consensus politics

1671-7041(2011)04-0075-05

D621.4

A*

2011-05-03

中央高校基本科研业务经费课题(2009B05214)

李 智(1978-),男,江西上饶人,博士,讲师;E-mail:lzhume1210@gmail.com