宽带垄断谜局背后逻辑

刘远举

国家发改委这一次行事果决。没跟相关方面进行内部沟通，也没像以往那样下发红头文件，而是直接接受央视采访，宣布正针对中国电信和中国联通开展反垄断调查，这两家公司涉嫌利用其在互联网接入市场上的支配地位，通过价格歧视打压竞争对手。

反垄断法自2008年生效以来首次剑指大型国企，一众网民内心汹涌澎湃：“发改委都反垄断了，网费总该降了吧？”但如果厘清了宽带垄断谜局背后的逻辑，网民们也许会感到失落，因为即使“反垄断”成功了，网费也不一定能降下来。

反垄断法是针对市场而言的，所以剖析这个问题应该先从纯市场角度出发，利用商业常识对宽带接入市场进行理性分析。

由于历史原因，电信和联通拥有两张全国性骨干网络，大多数内容提供商都在它们的网络内，所以包括广电、铁通在内的宽带运营商（ISP）必须依赖它们的网络。为补偿电信和联通的骨干网投资，工信部规定，ISP之间的网络互联互通进行的是单向结算，即其他运营商交钱给电信和联通。实际上，这就可以看作广电、铁通等批发购买电信和联通的网络资源，再去分销给消费者，同时，电信和联通也有自己的直营店，就如同一个厂家，既有分销商，又有直营店。

针对三种不同类型的用户，电信和联通给出了三种不同价格，每G每月宽带接口，卖给弱势的铁通、广电等ISP是100万元，卖给增值服务商是10万～30万元，卖给内容服务商是3万～10万元，即所谓的价格歧视。之所以实行差别定价，是因为网易、土豆网及其他增值服务商和内容提供商为骨干网增加了价值，更像是后者的合作伙伴；而作为分销商的铁通、广电却直接侵蚀了电信、联通直营店的利润，电信、联通提高价格，可以挤占这些分销商的利润，同时使其服务变差，以提高自己的市场份额。

在经济学上，价格歧视就是对同一产品采取不同的价格，这种做法在渠道管理中司空见惯。例如，Nokia就针对不同地区的分销商制定了同一产品的不同批发价格，而且还采用手机编码、罚款等各种手段严厉打击串货（高价地区的分销商以低价格地区的名义进货），以保证价格歧视的顺利实施，进而挤占分销商的利润。与此同时，手机价格是由市场上品牌之间的竞争决定的，而宽带价格则几乎是由电信和联通直营店之间的竞争决定的，对分销商实行价格歧视几乎和消费者面对的最终价格无关，只影响厂商和分销商之间的利润分配。

对铁通、广电这些分销商而言，购买电信和联通的骨干网络服务需要付出很大成本。为了减少流量，它们不惜剑走偏锋，在内网上放上盗版游戏、盗版电影，甚至苍井空老师表演的节目，以避免客户到骨干网去下载，产生流量。

为了规避电信和联通的价格歧视，“穿透流量”就成为这些ISP的一个选择，说白了，就是以其他类型客户的名义去购买带宽服务，这和Nokia手机分销商的串货行为非常相似。如同Nokia严厉清查串货一样，电信严控渠道，清查穿透流量，激起了反垄断的呼声。

根据反垄断法的条文，市场份额本身不一定能导出垄断，需要有其他不当行为。价格歧视虽然带有歧视二字，但并不是垄断的充要条件。超市买5送1、航空公司根据订票时间制定价格都是典型的歧视性定价，但也均不构成垄断。同样，电信和联通是否垄断与它们是否对自己的分销商进行价格歧视无关，只和它们之间是否有勾结、是否有价格联盟、是否导致市场失去竞争力有关。反过来讲，价格歧视非但不能证明电信和联通的垄断，反而证明了在这一层面，其他ISP只是电信和联通的客户。发改委和CCTV以“向竞争对手卖高价”作为指控电信和联通涉嫌垄断的理由显得很荒谬。

所以，从纯粹的市场观点出发，虽然可以发现价格歧视的踪迹，但这种价格歧视只是针对分销商的渠道管理，反垄断法并不适用。不过，新的问题又出现了。电信和联通的行为是否完全正确？为什么它们不干脆地拒绝向其他ISP提供带宽？

电信、联通和其他ISP的关系，最主要的就是互联互通的关系。良好互联互通，是一件使电信、联通与其他ISP同质化，降低其优势和利润的事，但却有利于整个社会的福利。国家对此有强制规定。

根据电信条例第十七条，主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求，且须向后两者提供同质服务。《公用电信网间互联管理规定》则规定了网间结算标准应以成本为基础核定。不过，条例规定的处罚力度相当轻，且在网间互联、费用结算与分摊等方面出现任何争议，最终裁决权都在工信部。

由此可以看出：首先，互联互通的法律关系不能简单地理解为平等市场主体之间的法律关系，而是国家凭借公权力加以干预的法律关系。就是说，电信和联通互联互通以及为其他ISP提供服务，是强制性行政管制的结果，而非自然平等的市场行为，铁通等ISP依据政府规定才能强制性购买电信和联通的网络资源。

其次，同质服务当然包含同价，而价格本应依据成本而定，但价格的最终裁决权却在工信部，因此带有很大行政垄断的色彩。而且，由于处罚标准明显偏低，即使工信部有心，其监管也必然无力。所以，电信和联通对铁通等实行价格歧视，并非是在不正当地利用市场地位，而是没有执行好行政义务，违反的不是反壟断法而是电信管理条例，实质上不是市场垄断，而是行政垄断。CCTV和工信部下属的人民邮电报却都围绕市场和反垄断法谈，不约而同地回避了行政权力垄断下的不作为。

既然电信、联通与铁通们的关系是由电信条例确定的，如果电信和联通违反了相关规定，也该由它们的上级管理部门即工信部进行处理。退一步说，即使是垄断，也只是行政垄断，而要想打破这个垄断就又回到了三网融合的老问题上。这一幕，当然是相关利益方非常不愿意看到的。于是便有了违背各部委会议上的决定，把问题诉诸公众的一幕。这样一来，一则可以使这个问题超出工信部的范围，二来可以激起压抑已久的民众感情，挟民意以令诸侯。

但被祭出的反垄断法只反市场竞争中的相对垄断，不涉及行政领域，于是乎，其名不正，则其言难顺，发改委和CCTV搞出了“向竞争对手卖高价”这样的指控。如果再往深一步，这种不顾程序、歪曲释法、爆料以激起民众激愤的做法，和那些打砸售楼处、绑架稳定的行为在实质上又有什么区别？

而《人民邮电报》即使搞不明白这一点，也起码明白在互联互通上工信部难逃监管不力的嫌疑。所以，它的回击集中于从市场角度论证不存在垄断，对行政垄断下的庇护避而不谈。

心中的明白变为了表面的糊涂，背后的苦衷表现为论点的荒谬，神仙混战也就昭然若揭了。这场所谓的反垄断，不管是适用的法律还是目的，都是错误的，并不是市场逻辑下的反垄断，而是神仙之间的利益划分。

但对于老百姓而言，不管反垄断背后的推动力是什么，只要能起到好的作用就是一件值得肯定并固化下来的事情。既然发改委已经使用反垄断法来处理电信和联通违反行政法规的行为，最终指向骨干网的行政垄断，那么，同属这一逻辑的其他垄断行为也该受到反垄断法的限制，比如“两桶油”、国家电网。

而且，如果说中国的网络速度慢、资费贵的话，那内容方面的情况更是有过之而无不及，背后的深层原因也是行政垄断。CCTV这次不顾瓜田李下之嫌充当反垄断、反电信、反联通的急先锋，但它自己却正受益于内容的垄断。

三网融合的死结和乱象正在于此，而乱象的发生都是因为背后行政逻辑的混乱。反垄断是一件好事情，但应该顺着“消费者-人大代表-国务院-各部委”这样一个权责分明的行政逻辑，传递公众的利益和呼声。而判断是从公众利益出发还是神仙打架，不仅要看最终结果是否提高了公众福利，也要看是否遵循了这一行政逻辑。(作者系上海金融与法律研究院项目研究员)