“政策催化”：民族地区实现跨越式发展中一个被忽视的问题

任新民

（云南大学马克思主义研究院，云南 昆明 650091）

民族政策不仅体现出党和国家民族理论和民族工作的主题，而且对民族地区经济社会的发展起到关键的作用。随着全面建设小康社会进程的深入，党和国家对民族地区的关注程度更高，支持力度更大，民族地区发展出现加速发展的趋势。然而，在民族地区经济社会发展实践中，一些优惠政策的投入却没有达到政策设计时的目标，甚至于出现了与政策设计价值目标相反的社会效果。研究政策的催化作用，最大限度发挥和提高民族政策的社会效应，就成为民族理论与政策研究中的一个重要的课题。民族政策在民族工作中起到中介评估标尺和调控作用。金炳镐先生认为，民族政策的社会作用表现在中介作用、调控作用、标尺作用、催化作用四方面。他认为，“民族政策是一种资源，政策资源的投入状况是产出社会效果的‘催化剂’”［2］（P375－377）。

一、民族政策“催化”作用：民族地区经济社会发展中的重要课题

民族政策是党和国家为解决民族问题而调适民族关系，实现国家利益和民族利益的一系列纲领、措施和准则。民族政策是“政治主体为规范或引导特定集团或个人对待和处理民族问题，调控族际关系态度、行为的准则以及执行这些准则的策略，体现了政治主体在处理民族问题，调整民族关系方面的意志和利益。具有政治性、民族性、社会性、实用性诸特征，可分为不同性质和类型”［1］（P38）。

民族政策作为一种催化剂，表现为政策资源的投入状况会影响民族地区资源存在的状态和资源间的结构，会改变民族地区发展的外部环境，影响环境因素间的结构状况，从而形成民族地区发展的新态势。民族地区发展中资源的比较优势要转变为实际中的竞争优势、发展优势，实现跨越式发展，充分发挥民族政策的催化作用是关键的因素。

从实践中看，民族政策的催化作用首先表现在改变资源的外部环境，改变民族地区在国家内部发展格局中的结构，把原来的资源要素全面激活，把民族地区发展中的劣势转变为发展的优势和竞争的优势。世界各国现代化建设的历史进程表明，只有善于交往和勇于开放的民族才能走向世界的前列；一个民族本身的结构和状态，不仅取决于它的内部交往，而且取决于其外部交往的广度和深度。处在祖国西南边陲的云南边疆民族地区由于区位的特点，在国家对外战略中，一直处于末端。战争、政治环境和自然环境在一定程度上制约了云南边疆民族地区对外交往的发展，也直接影响到地区的发展速度、发展水平和发展规模。在经历了2008年世界性金融危机以后，“十二五”规划期间，我国的发展进入全面建设小康社会的关键时期，实现科学发展，转变经济发展方式已经成为国家经济发展的主线。国家对外开放的战略正从“引进来”转变到“走出去”。在国家对外开放格局全面调整的背景下，国家在云南省提出并实施开拓东南亚、南亚市场，打通印度洋通道，加强同周边国家睦邻友好，构建和谐的国际周边环境的桥头堡建设战略。云南省将从国家传统的对外开放战略的末端，转变为对外开放，尤其是实施“走出去”战略的前沿区。桥头堡战略的实施将极大地增强西南地区经济合作，构建起中国走向印度洋的国际大通道，云南边疆民族地区原有的土地、矿产、山林、江河甚至于区位等资源要素，也将从原来的无价值、低价值状态，变成云南边疆民族地区加速发展的重要因素。政策催化了原来的资源形态，催生了民族地区加速发展的外部环境。

民族政策的催化作用集中地体现在能够优化资源的配置结构。在经济运行过程中，一种资源的短缺，往往是通过其它的替代性资源进行弥补。民族地区在经济发展中，通常缺乏能够带动民族地区产业结构调整，促进科技创新，培育地方财源，解决就业问题，实现经济可持续发展的项目。要能够吸引项目，就必然要求金融、财政、土地等方面的优惠政策。其它地区产业发展中紧缺的资源，也可能是民族地区的紧缺资源。但民族地区能够制定出特殊优惠政策，就可能催生产业发展的社会环境，就会吸引其它地区的资源向民族地区的流动，从而催生民族地区的产业发展。民族政策在培育产业、发展地区产业中，政策催化的作用就十分明显。自身资源短缺，缺乏投资吸引力的地区更是如此。贵州省的毕节是国务院批准的唯一的“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验区，毕节地区党委、行政公署充分发挥试验区所独有的“解放思想、开拓思路、大胆试验、先行先试”的政策优势，在科学发展观、工业强省方针的指导下出台了“促进毕节汽车工业基地加快发展的指导意见”等优惠政策，在诸多招商引资的政策中，制定了鼓励投资汽车制造业领域的经济政策。从投资服务政策、财政税收优惠政策、土地使用政策、汽车产业政策等方面，对在毕节地区投资的汽车产业给予了其它地区所不能提供的优惠政策的全面支持。一个原来没有汽车工业基础的民族地区，引进了力帆骏马振兴车辆有限责任公司。2009年建设，2010年该公司就生产汽车15000多辆，实现产值75亿元，解决当地就业人员1260人。按照规划，到2011年，该公司二期规划目标，将生产轻型卡车10万辆，重型卡车2万辆，实现产值10亿元，利税2亿元。

民族政策的催化作用在于提升区域性资源利用的效度。在经济活动中，当我们把资源强化在某一个点上，往往能够产生资源效用巨大的突破，催生资源产生更大关联效应。在丽江地震重建中，丽江地区借地震重建之机，利用申报世界文化遗产的契机，对丽江古城进行全面的规划和改造，最后培育出丽江的旅游产业，过去的民族村庄、休闲的生活方式、山水风光成了丰富多彩的旅游资源。旅游产业的发展不仅让地方发展有了财源，解决了当地就业问题，促进了城镇化进程，而且有力地保护了民族文化，实现了民族文化保护与开发的协调发展。同时，也提高了丽江纳西族文化的世界知名度。

民族政策的催化作用，关键在于能够调整资源的配置方式，激活民族发展的内生动力。民族地区的发展，从根本上取决于民族自我发展意识的增强。民族区域自治政策，从根本上就是通过培育各少数民族逐步意识到自身的权利，能够依据国家宪法赋予的权力，主张自己的权利，维护自己的权利，培育起各少数民族群众自己管理自己地区事务、本民族事务的能力。政策对各少数民族自我发展的意识，对各少数民族能够了解并熟悉国家所赋予的权利，起到的只是一种催化作用，激活作用，而不是包办代替。民族政策从根本上看，只有有力地激活民族群众自身的创造力，激活民族地区发展的活力，才可能为云南边疆各少数民族地区长期协调可持续地发展，创造内生的发展动力。评估民族政策的一项重要指标，就是看这项政策在实践中，能否最终催化出边疆各少数民族自我发展的意识，培育起他们自我发展的能力。某民族自治州地震灾后房屋的重建工作中，制定了两种重建方式，一种是政府统一规划，统一建设，即由政府统一规划，为灾民统一建设。另一种是政府统一规划，由受灾群众自我建设。两种政策实施的实际结果，前一种方式，灾民不满意，天天上访。而后一种方式，没有灾民上访，灾民很满意。在一些民族区域自治县危房改造工程的实施过程中，我们也发现，当政府给予一定补贴之后，群众自己筹措一部分资金，新农村建设不仅展现出新的面貌，而且群众十分满意。

在民族地区的发展中，政策从根本上是解决好利益的分配问题。一个政策体系实际就是一个利益的协调机制。民族地区的经济社会政策应该考虑到目前民族地区在全国经济格局中，主要是以资源开发，提供初级产品为主导的结构。因此，现今的民族政策应该着重考虑如何做到资源共享，充分照顾到民族地区的利益诉求。新疆工作会议以后，国家对新疆石油资源的税收留成政策实际反映出国家已经意识到在民族地区资源开发中，目前以中央企业为主体的开发机制，应该更好地让民族地区分享资源开发的利益。这种利益调整，将给新疆维吾尔自治区经济发展，尤其是加大社会事业投入的力度提供有力的财政资源。

民族区域自治制度在法律上体现了各民族之间权利的平等，但历史造成的各民族之间发展的不平衡又形成了事实上的不平等。在法律权利的平等与事实上的不平等之间，就需要民族政策体现对一些民族的倾斜和关怀。民族政策的催化作用就必须体现在利用国家权威调整资源的分配结构，对社会资源、社会财富实现再分配，通过对民族地区基础设施、教育事业及其它社会事业的投入的中央财政转移支付的方式，为民族地区经济社会的快速发展创造良好的条件。社会事业的发展从根本上取决于经济发展的水平与质量，只有在具备一定的物质财富和经济基础，社会事业的发展才有物质基础。而社会事业的发展又能够为经济的发展创造稳定的社会环境和良好的社会条件。边疆民族地区由于经济发展水平很低，财政资源有限，社会事业的发展受到严重制约。社会事业的滞后，又直接影响到经济的发展，影响到民族地区全面协调可持续发展。国家实施的中央财政转移支付政策可以集中力量解决边疆民族地区的基础设施建设、教育事业发展和大量的民生问题，不仅体现了国家对边疆民族地区的关怀和倾斜，而且改变了边疆民族地区发展的环境因素，有利于民族地区把更多地资源集中到经济发展中，让有限的资源能够发挥更大的作用。

二、忽视民族政策的“催化”作用：制约民族政策实践效果的一个重要因素

民族政策作为党和国家处理民族问题的准则、措施，具有自身的价值理念与评价定位。民族政策的价值定位，应该是落实好新时期民族工作“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题，所处理的是如何促进民族地区经济社会的快速发展，尽快缩小民族地区与发达地区的发展差距，实现各民族“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的问题。

民族政策在实践中容易忽视的是政策设计时的价值取向。偏离了“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的价值取向，民族政策的催化作用就会受到限制，甚至于产生相反的结果。长期以来，我国民族政策的价值取向上存在着一种倾向，在肯定各少数民族地区经济社会发展与内地发达地区存在一定的历史差距的理论设定下，力图通过国家超经济的行政干预手段来促进民族地区经济社会的快速发展。这种政策设定的思路，是国家把各种生产要素从外部植入民族地区，依赖外在力量的推动，移植式或者输血式地推动民族地区的发展。这种价值理念在实践中表现为国家直接建设项目比重大，以民族地区原材料、初级产品和资源的开发为主要方式，具有规模大、高投资、周期长、见效慢等特点；投资主体以国家为主导，具有筹资渠道狭小，外资利用率低，产品价格不合理等特征。这种大规模的嵌入式、移植式投资开发方式很难吸纳当地的资金、劳动力等因素，催化当地产业的形成与发展。这种开发方式往往形成边疆民族地区中的“飞地经济”形态。这种开发政策在目前的财政税收体制下又形成民族地区经济发展以争取、占有和分割外来投入资源，尤其是国家投资项目而发展，过度依赖外来利益的分配机制的发展方式。从发展的实际效果看，容易养成民族地方政府习惯于跑项目，要资金，争资源，发展只对政治行为负责，不对经济社会行为负责，把经济社会的发展寄希望于各种各样的开发政策的错误倾向，容易形成地方政府“等、靠、要”的心理依赖，形成对民族政策政治特权化的趋势。

民族政策作为一项公共政策，最重要的是对社会资源进行权威性的价值分配，实质上是利益或价值的分配和再分配。民族政策的催化作用从根本上是要解决好各民族各地区之间利益的分配和不同利益之间的协调问题。脱离利益关系分配和协调的基本原则的民族政策，不仅不能催化民族地区的发展，反而会产生新的民族矛盾。在云南边疆民族地区，大杂居、小聚居的特点十分突出，民族政策的特点突出表现出区域性的特点。在落实中央扶持人口较少民族政策中，我们应该从民族自治与区域自治结合的角度，尤其是民族聚居的区域性特点来思考问题，否则在实践中容易引发新的问题。在某民族乡，虽然主体民族占当地居民的60％，但当地还居住景颇族、傣族等多个民族。从扶持人口较少民族政策的要求出发，国家给予当地主体族优惠的发展政策，但居住在当地的其他各族群众就有意见了。他们认为，同样生活在这一地区，各个民族发展水平是一致的，相近的，为什么主体民族可以享受，而他们不能享受?当考虑到其他民族群众的实际，也给予了优惠政策，主体民族群众又有意见了。他们认为中央的政策是倾斜于他们，为什么其他民族群众能够享受，政策不失去了扶持的意义了吗?在边疆民族地区，政府为了解决好群众的居住问题，提出了消灭茅草房、农村危房改造计划。这项很受群众欢迎的计划，实际也存在着很大的隐患。由于所建设的房屋没有明晰的法律产权界定，没有产权证。这就为今后的利益纠纷留下隐患。随着市场经济在民族地区的扩大和发展，围绕房屋财产的矛盾冲突就会突出出来，成为一个严重的社会问题。

民族政策的催化作用效果取决于具体的实施方案和科学的管理机制。改革开放以来，党中央对民族地区的发展给予了高度的重视，特别是西部大开发战略实施以来，在科学发展观的指导下，党中央为缩小民族地区与发达地区的发展差距，给予了民族地区一系列特殊优惠的政策。这些政策对民族地区经济社会的发展起到了十分重要的促进作用，极大地改变着民族地区面貌。但党中央的政策是从国家宏观战略的高度制定，带有全局性的特点，而中国55个少数民族，民族自治地方情况千差万别，错综复杂，各种优惠发展政策在实践中，由于区域性的差异，出现了多种不同，甚至于出现与政策设计初衷相反的结果。从总体上看，在云南边疆民族地区实施的富民兴边行动、整村推进扶贫、农村危房改造政策、产业扶贫政策、农村劳动力转移培训政策、农村新型合作医疗制度等等，对促进民族地区性发展，提高少数民族地区经济社会发展水平起到非常积极的作用。尤其是党的十七大以来，首次系统地提出了改善民生的理念和政策取向，描绘了加快推进以改善民生为重点的社会建设全景，对于促进民族地区经济社会的全面发展，构建和谐民族关系，稳定边疆发挥了极其重要的作用。但统一的民族发展政策在一些地区经济社会效果非常突出，引发了翻天覆地的变化，而在另一些地区却没有产生显著的经济社会效果，甚至于出现新的矛盾。因此，民族政策在实施中，其催化作用的效用还取决于具体实施方案的设计、配套、主管机构和干部等多种因素。如在富民兴边行动中，一个民族自治县重点改善民族村的道路，修建了厕所，建设了文化广场，把自来水引进了千家万户，各家各户用上了卫星电视，可以说，富民兴边政策确实显著地提高了当地民族群众的生活重量。而另外相邻的一个县在一个民族村实施的富民兴边工程投入了270万元，计划实施解决群众的吃水、沼气池修建和卫星电视三项目标。由于工程设计缺乏精心策划，科学管理，结果水管进了各家各户，但没有水，因为没有找到能够保障全村供给的水源，民族群众戏称为“干管”工程；修了沼气池，但又因没有教会群众如何维护和保养，最后全部闲置。村里依然道路泥泞，没有厕所，没有水。钱投了，事做了，但群众生活水平没有得到真正改善，惠民政策最后没有真正发挥出应有的效果。可见，政策本身并不可能都会产生相应的效果，达到预想的价值目标。具体可行的措施，科学的管理机制，是政策实现其设计时的价值理念，发挥出催化作用的重要因素。

民族政策与其它公共政策的不同点，是其带有鲜明的区域性特点。一项公共政策的制定和实施，尤其是带有扶持特点的民族政策，其在实践中的效率不仅取决于政策制定的价值取向，更重要是取决于政策能够符合实际发展的需要。因为政策本身的价值设定并不意味着政策可以直接解决好问题，政策对问题的解决实际具有的是催化作用，实际的效果还取决于政策所设定的价值目标是否真正能够反应出民族地区的实际，反应出围绕问题各种关系之间的关联度。从这个角度上看，政策催化作用的效果取决于我们解决问题时“统筹兼顾”的高度。民族政策的催化作用只有在这项政策能够适应边疆民族地区的实际情况，能够对特定地区的资源实行充分催化的基础上，才能实现政策设计时预设的最大的效应。以某边疆民族地区与邻国的计划建立跨境经济合作区为例。从项目设计的构想，我们能够利用跨境合作区的优惠政策，把自己企业的产品以邻国的产品形式出口，扩大对外开放。但我们没有充分考虑到，目前邻国被国际所孤立，本身并不是WTO成员国，如果我们希冀通过这种合作方式打开邻国市场，效果应该是显著的。但如果我们希冀借船出海，走向世界，这种目标目前就很困难，政策催化的效果就不明显。但是如果把这项政策给予另一个民族自治州，邻国是WTO成员国，这个区域生产的产品可以享受优惠的出口配额和相关的优惠关税政策，这就非常有利于这个民族自治州的发展。新疆工作会议以后，一些边疆民族地区非常希望能够享受西藏自治区海关税收截留地方、改善口岸建设、基础设施的政策。但如果这些地区进出口交易额不是很高，尤其是云南省一些边疆民族地区，境外主要是反政府武装，这项政策的催化作用就会受到环境的极大制约。

三、加强对民族政策催化作用的研究：充分发挥民族政策的最大效应的要求

提高民族政策催化资源的效应，必须坚持实事求是的思想路线，一切从民族地区发展的实际出发。历史造成了边疆民族地区与发达地区存在着巨大的脱胎差异，现实的自然环境又加大了这种发展的差距。边疆民族地区的发展不可能通过借鉴发达地区成功经验，实现“常态”发展，而应该从边疆民族地区的实际情况出发，制订出适合民族地区区位环境、资源状况、经济发展实际的政策。民族地区现代化建设的发展模式，应该形成自身的发展特点。要实现民族地区跨越式发展，超常规发展，就应该发挥充分开掘民族政策的催化作用，利用特殊的政策优惠，催化民族地区实际存在的各种资源要素，激活民族自身发展的要求和精神，提高自我发展的能力。传统的模仿或照搬内地发达地区发展模式的超越式发展战略，盯住沿海发达地区的优惠政策，本身就是认识上的失误。例如深圳特区实施的政策并不一定适合云南边疆民族地区的发展要求。深圳特区面对的是比自己发展早，发展已经具有一定规模，发展需要需求新的增长点的香港。深圳的发展，是通过特殊优惠政策，利用土地环境、劳动力税收等资源与香港存在着势位差，让香港的丰厚的资金技术产品等资源流入深圳。但云南边疆面对的是比自身发展更为落后的地区。在土地税收、劳动力等资源开发上并不占优势，而且从市场的发育程度、居民购买力等方面，邻国比我们落后，发展差距很大。因此我们的政策应该是鼓励“走出去”，利用邻国可能提供的国际条件，各种资源上的势位差，包括政策资源的优惠，让中国内地发达地区的产品、资金、技术等优势资源，经过云南流入东南亚、南亚、环孟加拉湾，也让中国内地发展需要的各种资源经过云南流入内地，促进中国的对外开放。云南边疆民族地区所能提供的招商引资的政策优惠，并不是其它邻国所需要的。而云南边疆民族地区发展最需要的资源，其它邻国也不可能大量提供。云南边疆民族地区发展的现实需要恰恰是建立中国、中国西南地区通向东南亚、南亚，通向印度洋通道的政策。这种政策将有利于云南边疆民族地区把邻国资源与国内发达地区资源连接起来，使民族地区所处的资源实现最大的收益。

提高政策的催化作用的效应，首先应明确民族政策制定的价值取向。民族政策是党的民族平等、民族繁荣理论、民族区域自治法在民族地区经济社会发展领域的体现。实现民族平等、民族繁荣从根本上取决于民族自主意识、自主能力的提高。民族区域自治法的实质是尊重和保护各少数民族自主管理、自我发展的权利。民族政策的制定应该以培育少数民族地区在经济社会发展中的自力更生精神、自主权利为主要价值取向。“特殊优惠”政策的目的不是意味着我们要包办代替民族自身的发展，而应该是催化激活民族地区自我发展的活力。民族政策作为一项公共政策，是国家对社会资源进行的权威性价值分配，实质是在国家内部进行利益或价值的分配与再分配。因此，民族政策的价值取向，从表面上看，应该体现国家在多民族内部利益关系上，对边疆各民族希望得到的利益特殊诉求的一种倾斜，一种关怀。某民族自治县地震重建工作中，根据上级要求，要在当年十二月前，让群众全部住进新房子的政治要求下达后，群众普遍感到没有资金和物质。于是政府召集银行，由政府担保，紧急贷款给群众修建住房。由于没有认真对计划进行全面研究，虽然群众住房很快建设好。但到了归还贷款的日期，群众不愿意归还银行贷款。他们认为政府当时催他们贷款，他们已经表示没有能力，但政府根本不考虑他们的意见，现在他们没有能力偿还银行。矛盾逐渐显现，埋下了社会不稳定的因素。过去我们对民族地区的发展采取内地普遍适用的配餐政策，力图激发民族地区自力更生的精神，但实践中往往是失败的。因为边疆民族地区发展水平落后，他们没有能力提供资金完成项目的配套工程。因此，民族政策对民族自力更生精神的催化作用方式，应该考虑边疆民族地区的实际情况。如很多地区在整村推进、富民兴边工程中，让当地民族群众以劳力投入的形式对项目进行配套，以自己丰富的资源、优势的资源来弥补自身资源的不足。这种做法在实践中收到了很好的效果。如普洱市墨江县班茅村天宝山组新农村建设中，危房改造、村容村貌整治、道路硬化、科技文化室建设等项目共需要资金59.6万元。项目实施时，省级补助15万元资金，整合资金15万元，村民们则以投工投劳及自筹29.5万元。结果项目完成很好，做到了让群众满意。大量的事实证明，民族地区的群众具有自我发展的动力和自我发展的潜力，关键是我们如何设计政策，如何发挥出政策的催化作用。

其次，研究民族政策的催化作用，应该把扩大民族的对外交往作为重要的内容。人类文明和进步的历史就是交往发展的历史。原始群落的扩大，部落的形成，宗教的综合以及区域性的发展，直至世界整体性的发展皆如此。民族政策的催化作用，应该集中在不断扩大民族的对外交往方面。由于历史自然环境和现实情况等多种因素的影响，民族地区，尤其是边疆民族地区对外交往程度比较低，市场经济刚刚发展时，水平层次都不高，当地干部缺乏市场经济的基本知识，不了解、不熟悉如何提高本地资源要素的价值、如何改变资源开发与资源配置方式、如何通过市场经济促进地方经济的加速发展，甚至于一些民族干部对市场经济的感触都没有。对现代文明的陌生，又如何谈得上驾驭复杂的市场经济，如何谈得上让民族地区资源收益的最大化，让资源优势转变为民族地区发展优势，又如何推动民族地区现代文明的进步。改革开放以来，我们所采取的学历教育、党校培训、对口支援、干部异地挂职锻炼等多种措施，不仅增强了他们加快民族地区发展的紧迫感，激发了他们努力奋斗的精神，也开阔他们发展的眼界，学会了借鉴利用先进文明成果来促进自己发展的能力。同时，通过招商引资等开放政策，将内地发达地区文明带入民族地区，加快民族地区传统文明与各种文明间的交流交融，为民族地区的跨越式发展创造了良好的思想条件、社会条件。加大民族地区对外开放的深度和广度，应该成为提升未来民族政策催化作用的重要内容。

第三，要充分发挥出民族政策催化作用，应注意突出民族政策区域性不平衡性的特点，解决好国家宏观民族政策的具体化，相应政策配套的问题。一个民族地区的发展，是各种不同资源在不同层面不同结构的组合。边疆民族地区人才的素质是影响民族政策催化作用效果的关键因素。民族政策本身只是一种资源，资源的效应在于制定应用政策的人。在边疆民族地区，民族干部的素质，包括对党和国家宏观政策的理解与把握，对民族地区特殊情况的熟悉，对当地民族历史传统的了解，对群众工作方法的创新意识，对社会利益矛盾协调的能力，对发展地方经济的思考和驾驭能力等，都决定了民族政策实施的效果。加强民族干部的培养工作，不断提升民族干部驾驭复杂市场、推动进政治文明建设、促进先进文化、应对问题、构建和谐社会的能力，不仅是民族政策的重要内容，也是提升民族政策催化效应的人才保障。

［1］余梓东.“民族政策”定义推究［J］.内蒙古社会科学，1996，（3）.

［2］金炳镐.民族理论通论［M］.北京：中央民族大学出版社，1994.