《体育法》修改的核心是保障公民体育权利的实现

田思源

《体育法》修改的核心是保障公民体育权利的实现

田思源

体育是公民的一项权利，属于宪法关于公民文化权利之范畴。鉴于我国公民体育权利实现过程中所存在的问题，《体育法》的修改应以保障公民体育权利为核心，明确规定“公民享有体育运动和进行与体育相关活动的权利”，并进而统一保障主体，明确政府保障和社会保障的责任，改《体育法》重体育事业发展的保障而轻公民体育权利实现的保障的弊端，补充对体育的个人利益保障条款，通过经费、资金保障，场所、设施保障，人员、技术、信息、安全及其权利救济等方面的保障，并设立“国家体育文化日”，以实现公民的体育权利。

体育法修改；公民体育权利；权利保障

《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）的修改已纳入国家的立法计划中，《体育法》的修改工作正式启动。笔者认为，《体育法》的修改应坚持以下3点原则：第一，要客观地、历史地看待和评价《体育法》，既要肯定它的历史意义，又要客观、理性地分析它所存在的问题；第二，要以全新的理念和视角去思考《体育法》的修改完善问题，把科学发展观、以人为本的思想作为修改与完善这部法律的总的指导思想，树立尊重和保障人权的理念；第三，认真总结经验，坚持创新，与时俱进，为《体育法》的修改与完善提出具有价值的建议。上述3点原则概括起来就是：实事求是地评价；以体育权利为本；与时俱进的创新。本文将以公民体育权利为核心，讨论《体育法》的修改问题。

1 体育权利的宪法权利属性

体育是公民的一项权利，而任何一项权利总是为了保护一定的法益而存在的，公民的体育权利也是如此。但由于体育主体及其体育权利具有广泛性，使体育权利的内容呈现出了不同的权利侧面，且常有一个权利主体的一个行为同时符合数个权利的构成要件，受到数个权利的保障，或者相反地，当公权力侵害权利主体的利益时，可能同时侵害了多项权利的“权利竞合”之情形[1]。如学生体育权既体现为体育健康权又体现为体育受教育权，职业运动员体育权既体现为体育竞技权又体现为体育劳动权和体育社会保障权等。由此在权利竞合下公民体育权利反映在法益上就表现出不同的利益衡量和价值体现，从而形成了对于体育权利的权利类型和所保护的法益的不同观点。如“中国公民体育权的宪法权利”包含了：“基本人权”、“身体健康权”、“公平竞赛权”和“受教育权”[2]；“公民体育权利的内容”包括：“参加体育活动的平等权”、“体育人身权利”、“社会经济和文化教育方面的体育权利”、“体育政治权利”以及“监督检查权和请求权”[3]；“体育权利的现实形式”包括：“教育权利中的体育权利”、“文化活动自由权利中的体育权利”、“生存权中的体育权利”、“发展权中的体育权利”和“获得权利救济权中的体育权利”[4]；此外还有“普通公民的体育权利和体育劳动者的体育权利”、“公性质体育权利和私性质体育权利”、“宪法体育权利和部门法体育权利”、“可诉的体育权利和不可诉的体育权利”以及“物质性的体育权利和非物质性的体育权利”等[5]。

体育权利是一项独立而完整的公民权利，我们不能说教育权中包含体育权，体育权就成了教育权，劳动权中也包含体育权，体育权又成了劳动权……体育教育权和体育劳动权等仅仅是体育权的一个侧面，不是体育权的全部。公民的体育权利应有其质的规定性，应有其权利性质的法律归类（特别是在考察其宪法依据时）。体育权利的属性应以公民普遍的体育权利而不是特定主体的体育权利为限定，以体育权利的基本价值为核心，从整体上而不是从某个侧面来认定体育权利的属性。笔者认为，体育权利是公民的文化权利，是公民文化生活及其自由的一部分。在我国，宪法和法律并没有“明文”规定公民的“体育权利”，“体育权利目前仍为推定权利”。由宪法第21条第2款和第47条“推定”而来[6]。宪法第21条第2款规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”。宪法第47条规定：“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”这其中虽然没有关于“体育”的列举，但结合1978年宪法第52条“国家对于从事科学、教育、文学、艺术、新闻、出版、卫生、体育等文化事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助”的规定不难看出，虽然1982年现行宪法关于“文化事业”的列举较之于1978年宪法的规定删除了“体育”，但“体育”和其他被删除的“新闻”、“出版”、“卫生”一样，应置于“其他文化事业”中。时任全国人大常委会国家法室副主任的许安标也指出：本条规定中即包含了公民享有从事各种体育活动、健康的娱乐活动等文化活动的权利[7]。所以，我国公民的体育权利源自于宪法关于文化权利的规定，宪法依据是充分的。

2 《体育法》应以保障公民体育权利为核心

2.1 我国公民体育权利实现中存在的主要问题

2.1.1 体育权利实现的平等保护不够每个人的体育权利都应受到尊重，反对歧视、差别和不平等。但我国公民体育权利实现中存在着经济发达地区与落后地区，城市与农村，高收入阶层与低收入阶层，一般社会公众与弱势群体等在体育权利平等享有及其实现上的差别。这些差别固然是我国社会目前所存在着的城乡差别、收入差别、脑体差别的客观反映，但同时也反映出我们在权利保障理念、政策扶持倾斜、宣传指导和资金投入等方面存在的不足和缺陷[8-11]。

2.1.2 体育权利实现的物质保障不足体育权利的实现需要物质条件，如经费、场地、设施等方面的保障，但实践中，经费投入不足，体育专项资金被挪用、克扣，特别是体育设施被侵占、破坏现象严重，使公民的体育权利难以实现。有资料显示，在公民体育权利实现中存在的主要问题抽样调查排序中，位居第一的是“经费、场地、器材不足”，达到36.2%；其次是“领导不重视”和“群众缺乏维权意识”，分别占23.6%和20.7%[12]。刘鹏同志在2011年全国体育局长会议上的讲话中也指出：十二五期间，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾。在群众体育领域，公共体育服务覆盖面、均等化还有待加强，全民健身场地设施、组织建设、科学指导等方面都有较大差距[13]。

2.1.3 体育权利实现的救济制度缺失在我国，各种诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度、仲裁制度等权利救济制度陆续建立起来，并在解决纠纷、化解矛盾、保护公民合法权益、构建和谐社会关系等方面发挥了积极作用。反观体育权利领域的救济，我们对体育权利关系认识混乱，对体育权利法律属性认识不清，过分强调体育权利纠纷、救济的特殊性等，使得我们无法很好地将现有的相关法律制度和机制，适用于体育纠纷解决和体育权利的救济上。而国家体育仲裁制度等能够反映体育权利特殊性的权利救济制度也没有建立起来。体育纠纷不能得到及时有效的解决，体育权利不能得到充分合法的保护，这极大地阻碍了我国公民体育权利的实现。

2.2 《体育法》应明确规定公民体育权利及其保障条款

随着社会的进步、体育事业的发展和国家法治化进程，特别是“国家尊重和保障人权”入宪，我国公民的体育权利意识逐步加强，通过法律来确认公民的体育权利已是“国家尊重和保障人权”的应有之意。而我国公民体育权利实现中所存在的现实问题，客观上也迫切需要将公民的体育权利纳入法律权利的范畴，依法促进和保护公民的体育权利，依法救济和实现公民的体育权利。

我国关于公民体育权利的立法，2009年颁布实施的《全民健身条例》有突破性的规定。该《条例》在第1条立法目的中阐明其为了“保障公民在全民健身活动中的合法权益”，又在第4条明确规定：“公民有依法参加全民健身活动的权利”。“地方各级人民政府应当依法保障公民参加全民健身活动的权利”。对此，2010年9月国务院新闻办公室发布的《2009年中国人权事业的进展》白皮书在“经济、社会和文化权利”的进展中指出：“国家颁布的《全民健身条例》是中国第一部全面、系统规范全民健身事业发展的专门性行政法规，”“条例首次在国家法规中明确规定‘公民有依法参加全民健身活动的权利’”。该《条例》中规定的“全民健身活动中的合法权益”、“健身活动的权利”，是公民体育权利的重要组成部分，是我国人权的重要构成，也是我国人权事业的新进展。

我国《体育法》没有明确提出“体育权利”，也没有形成系统的体育权利概念，从而未按照一项权利的应有逻辑进行立法设计，有学者认为这是当时社会发展阶段和法治环境的限制，虽有遗憾，“但通篇仍彰显了保障公民体育权利的思想”[6]。时任国家体委主任的伍绍祖同志在谈到《体育法》制定的必要性时说：我们在体育事业的发展中存在着一些困难和问题，主要是群众参加体育活动的权利没有得到充分的保障，公民体质状况不容乐观；体育基础设施落后的状况没有得到根本改变，场地不足，又大量被占；市场经济体制下体育行政部门对体育事业的领导、协调、监督职能尚未充分发挥[14]。可见，保障公民的体育权利是当时制定《体育法》的一个基本出发点。

但遗憾的是，《体育法》在立法宗旨上并没有体现出保障公民体育权利这样的立法出发点，甚至于背离了宪法的相关规定。《体育法》第1条规定：“为了发展体育事业，增强人民体质，提高体育运动水平，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”这里的“根据宪法”就是指宪法第21条第2款“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”的规定。宪法的这一原则规定包含有3层含义：一是“发展体育事业”是国家的积极义务；二是“开展群众性的体育活动”是体育事业的核心内容；三是“增强人民体质”是体育事业的根本目的。层次分明，逻辑严密，以人为本，保障权利。与宪法相比较，《体育法》在立法宗旨上增加了“提高体育运动水平”的规定，并将其与“增强人民体质”相并列，同时又规定了“促进社会主义物质文明和精神文明建设”的宗旨。甚至从规定的逻辑关系上看，还可以认为“增强人民体质”和“提高体育运动水平”是为了“促进社会主义物质文明和精神文明建设”。这样的规定使体育承载了更多的社会、政治意义，也背离了宪法的“增强人民体质”的本质规定，更谈不上以保障公民体育权利为立法的出发点和核心价值观了。

从前述的根本法宪法的原则性依据，到国务院行政法规的《全民健身条例》对公民“健身活动的权利”的具体规定，使介于宪法与行政法规立法位阶之间的《体育法》这一法律，有可能也有必要对公民体育权利作出直接的明文规定。同时也借《体育法》修改之契机，准确理解和落实宪法的原则规定，修正《体育法》立法宗旨之偏颇，以公民体育权利及其保障为核心，确立“体育为民”的理念，顺应政府职能从“全能政府”向“有限政府”、从“管理政府”向“服务政府”转变的时代潮流，实现《体育法》从“管理法”到“权利法”的立法转变。

3 《体育法》的修改如何保障公民体育权利的实现

《体育法》是目前我国唯一的一部体育领域的法律，其所要调整的法律关系和需要规定的内容都很多，它不可能像《教师法》、《律师法》、《公务员法》等那样的“身份法”去直接规定教师、律师和公务员的具体权利，《体育法》不是“身份法”，体育权利主体和体育权利内容的多样性和广泛性，使我们不可能具体规定公民（再进一步规定运动员、教练员、裁判员、体育经纪人、观众等）、组织（再进一步规定体育社团与协会、俱乐部、法人等）以及其他体育相关主体的具体的体育权利，而只能在总则中明确体育权利条款后，将具体的权利问题置于“社会体育”、“学校体育”、“职业体育”等《体育法》各个部分的规定中。同时，可以在“保障条件”一章中作相对集中的具体规定，加大保障力度，实现公民的体育权利。

《体育法》的修改要在现有《体育法》的基础上完善和创新。在《体育法》的修改中，明确将“公民享有体育运动和进行与体育相关活动的权利”规定在总则中。这里涉及对“体育权利”的理解和具体表述，如表述为“体育中的合法权益”、“体育活动的权利”等。但体育运动的权利应该是体育权利的核心内容，而与体育相关的活动是一个相对概括的开放性的规定，以此扩大体育权利的范围。

《体育法》共八章56条，第六章为“保障条件”，它由第41－48共8条构成，占全部条款的1/7。其中第47条“用于全国性、国际性体育竞赛的体育器材和用品，必须经国务院体育行政部门指定的机构审定。”因“明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求”，根据2009年8月27日第十一届全国人大常委会第十次会议《关于修改部分法律的决定》而被删去。我认为，《体育法》的修改通过完善“保障条件”来保障和实现公民的体育权利，是一个切实可行的方案。依此思路，通过对《体育法》第六章“保障条件”条款的分析，来探讨公民体育权利法制化问题。

3.1 理念——保障什么？

“保障条件”这部分的修改中首先需要明确的问题就是：“保障条件”是保障什么的条件？是保障体育事业或者体育运动发展的条件呢，还是保障公民体育权利的实现或者体育活动相关主体的合法权益的条件。《体育法》中的“保障条件”主要是指前者，只有第46条第1款的“公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，对学生、老年人、残疾人实行优惠办法，提高体育设施的利用率”的规定倾向于后者。笔者认为：上述两个方面的保障，即体育的公共利益保障与体育的个人利益的保障都是需要的。鉴于《体育法》重体育事业发展的保障而轻公民体育权利实现的保障，故在《体育法》修改中应当补充对体育的个人利益保障的条款，使“保障”具体化，实现公民的体育权利，维护体育各方主体自身的体育利益。

3.2 主体——谁来保障？

《体育法》中的保障主体涉及“县级以上各级人民政府”、“企业事业组织和社会团体”、“组织和个人”、“国家有关部门”、“县级以上各级人民政府体育行政部门”、“国家”等。保障主体的表述不够统一，也没有严格区分国家（政府）的保障责任与非政府组织以及个人的保障责任。为此，在《体育法》修改中应当统一保障主体及其相应责任，区分国家（政府）保障与社会保障的不同，分别规定国家（政府）的保障和社会的保障，严格国家（政府）保障责任，加大国家（政府）鼓励社会保障的内容，促进社会保障的发展。如规定各级人民政府应当为体育事业的发展和公民体育权利的实现提供经费、资金，场所、设施，人员、技术、安全、信息等各方面的保障。

3.3 条件——如何保障？

《体育法》对保障条件的规定因其侧重于公共体育利益的保障，所以规定了经费保障（第41条）、资金保障（第42、43条）、经营管理保障（第44条）、设施保障（第45、46条）和体育教育保障（第48条），但对上述规定的保障并没有予以归纳和分类。结合上述“理念”，笔者认为，公民体育权利的实现需要经济上的经费和资金保障，物质条件上的场所和设施保障，专业人员方面的运动技术指导和安全的保障，以及实现侵权救济的纠纷解决机制保障等几个方面。

3.3.1 经费、资金保障包括经费、资金的来源、增长、补充，以及管理、使用和监督等。如原则规定各级人民政府对体育事业发展工作所需经费，对公共体育设施的建设、维修、管理所需资金予以财政保障，并随着国民经济发展和财政收入增长而逐步增加。同时鼓励企事业单位、社会团体和个人以投资、赞助、捐赠等形式支持体育事业的发展。为了更好地筹措经费、资金，可以建立国家体育事业发展基金制度，并通过《体育法》确认国家发行体育彩票募集体育资金制度等。

3.3.2 场所、设施保障包括规划建设、维护修缮、使用利用等。如原则规定各级人民政府应当加强对公共体育设施的规划、建设、使用、管理、保护、服务等工作。并进一步规定：（1）将公共体育设施规划和建设工作纳入国民经济和社会发展计划中，纳入城乡发展和土地利用规划中。鉴于体育主管部门面对公共体育设施规划和建设中的违法问题没有“话语权”的实际情况，应明确规定各级人民政府体育主管部门享有参与和监督公共体育设施规划的审定、竣工的验收等工作的权力。（2）公共体育设施应当向公众开放，方便人民群众开展体育活动，提高体育设施的利用率。鼓励国家机关、企事业单位、社会团体等单位的内部体育设施向公众开放，需要收取费用的公共体育设施，应当对学生、老年人、残障人士等实行优惠办法，并在全民健身日向公众免费开放。（3）任何单位和个人不得侵占、破坏公共体育设施，不得擅自改变公共体育设施的功能、用途。因城乡建设确需拆除公共体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方人民政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级人民政府体育行政主管部门同意，报上一级人民政府批准。涉及大型公共体育设施的，上一级人民政府在批准前，还应当举行听证会，听取公众意见。经批准拆除公共体育设施或者改变其功能、用途的，应当不小于原有规模并坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则择地重建。

3.3.3 人员、技术、信息、安全保障为了使公民更好地进行体育活动，需要培养专门的体育人员对公民体育活动进行指导，传授技能、提供信息、组织管理，以保证体育活动文明、科学、规范、安全和有效。国家建立社会体育指导员制度。国家鼓励和支持志愿者从事和开展体育志愿服务活动。

3.3.4 权利救济保障国家建立体育争议仲裁制度。应当对体育仲裁机构的设立作出明确规定，如规定体育仲裁的性质、地位、职能以及仲裁规则等，及时、公正地解决体育纠纷，保障当事人的合法权益。

最后有必要提及的是，我们可以考虑像《教师法》规定“每年9月10日为教师节”那样，由《体育法》规定每年8月8日为“国家体育文化日”，以代替（同时废止）《全民健身条例》关于“每年8月8日为全民健身日”的规定。之所以如此，是因为《体育法》规定的是公民的“体育权利”而《全民健身条例》规定的是公民“健身活动的权利”，“体育权利”是上位权而“健身活动的权利”属下位权；“全民健身日”对应的是公民的“健身活动的权利”而“国家体育文化日”对应的是公民的“体育权利”。由此，《体育法》的修改直接确认“每年8月8日为全民健身日”是不合适的，不能把体育权利限定为“健身权”，而应将“全民健身日”上升为“国家体育文化日”并由《体育法》这一法律加以规定，以区别“体育权”与“健身权”的不同，更好地实现公民的体育权利。

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[14]伍绍祖.关于《中华人民共和国体育法（草案）》的说明[J].全国人大常委会公报，1995（6）：25.

Core of Modifying Sports Law is to Secure Citizens'Sports Rights

TIAN Siyuan
（School of Law，Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Sports rights constitute an essential part in the civil and cultural rights of citizens.The modification of Sports Law should ensure that citizens enjoy the rights of sports and other related activities，clarify the responsibilities of the government to secure such rights，and reform the current legislation which overly prioritizes the development of the sports industry over citizens'rights of sports.It should also make the new law come into effete by providing necessary funds，sporting venues，facilities，staff，technologies，information and legal remedies，as well as setting the"National Sports and Culture Day."

modification of Sports Law；sports rights of citizen；protection of rights

G 80-05

A

1005-0000（2011）02-0114-04

2010-11-26；

2011-03-10；录用日期：2011-03-15

国家体育总局体育哲学社会科学重点项目（项目编号：1465SS10019）

田思源（1962-），男，内蒙古满洲里人，博士，副教授，研究方向为体育法学。

清华大学法学院，北京100084。