中国足球制度的逻辑与悖论——以足球市场化阶段为视角

李伟峰

中国足球制度的逻辑与悖论
——以足球市场化阶段为视角

李伟峰

运用文献资料和逻辑分析法，以足球市场化阶段为分析视角，对我国足球制度的逻辑与悖论进行理性的论证。分析认为：我国市场化阶段的足球制度逻辑应是政府管理+公共财政+市场机制+私人财政。但现实中我国足球制度逻辑存在制度悖论，形成原因主要是政府权力控制和体制转型所致。政府管制、市场机制为辅的制度安排使我国足球管理者既没实现足球运动的开展、普及和提高的历史责任；又没严格地监管控制足球联赛产品市场的生产和交换。要消解足球制度悖论，一要改革足协与足管中心“两权合一”为“两权分离”；二要建立由法律控制和依法律善治的足球政府；三要建立控权与分权的责任型政府。

中国足协；制度环境；制度逻辑；制度悖论

足球职业化、社会化发展模式选择是我国足球管理体制的一次重大的制度调整。然而在足球职业化实践过程中，实践结果却争议不断。尤其是2009年中国足球“赌、假、黑和腐”问题的司法介入，引起了全社会的强烈关注。中国足球改革问题到底出在哪里？国内大多数论者和学者一致认为，我国足球管理体制是产生问题的矛盾所在。而笔者认为，从制度的逻辑角度反思我国足球制度的改革进程，溯本求源，将是分析当前足球问题的核心所在，也是评价和重建我国足球未来发展的关键。

1 分析框架

足球制度的逻辑是足球制度形成的客观规律，它是足球利益结构中各要素影响力的博弈平衡和多方社会控制机制作用的结果。足球制度依赖并反映着相应的各种社会关系。因此，要理解足球制度逻辑，应从足球生产方式和交换关系的更迭中寻找足球制度的变革原因。这样论述将为我们构建分析问题的逻辑起点。可以说，所有的足球制度变迁与安排一定是在具体历史背景和制度环境下产生的，不同的国家在足球发展改革问题上会采取不同的对策并形成不同的足球管理制度，因而产生不同的制度逻辑。英国的、美国的、巴西的和日本的足球管理制度都不尽相同。然而尽管制度环境不同，乃至足球控制机制也不尽相同，但取得社会承认和运行成本最小化将是制度逻辑的一致要求，且为了实现逻辑目标，各国会从不同的逻辑出发进行制度设计和模式选择。从价值规范视角分析，虽然模式选择并无“优”“劣”之分，但制度运行的结果却有“好”“坏”之别[1]。究其原因不外乎是制度的逻辑定位不准和与应有的制度逻辑不匹配的制度安排。换言之，这种“坏”结果就是对制度逻辑的扭曲。

我国现阶段的足球制度体系里，政府、国有企业或民营企业和专业人士构成了主要的权力基础，分别代表制度、财富和技能，通过具体足球制度、市场和足球协会等机制的合法化表达这些要素的关系，并形成了以政府管制为主、市场机制为辅的足球制度实作逻辑。近20年来足球市场化运作的实践表明，足球制度逻辑运行所产生的却是糟糕与混乱的现实，其状况就是足球管理体制不完善、足球整体水平低下、俱乐部经营不善、从业人员职业素质低等问题[2-3]。然而，这些问题的根源却是制度的逻辑悖论和消解悖论不力所造成的。

2 足球改革的制度环境与制度逻辑

2.1 足球体制改革前的制度逻辑

1993年以前，中国体育发展战略就是所谓的举国体制，在举国体制下的专业化足球时代，国家完全通过行政手段来配置足球资源。诚然，专业化时代的中国足球市场实际上并不是真正意义上的市场。在这一体系中不存在俱乐部市场化运作，也无企业资金注入，国家财政承担一切运行经费。但在历史条件下，这种非市场手段的资源配置方式能够最大程度地实现中国足球资源的优化配置，中国足球整体竞技水平始终在亚洲名列前茅[4]。因此，这种通过行政手段配置足球资源也是一种有效的制度安排，在制度体系里政府和体育专业人才形成了足球市场中的权力基础，两者之间相互进行价值付出与价值回报。政府管制+公共财政是足球制度的逻辑。

2.2 市场化改革阶段的制度逻辑

为与中国经济体制改革相适应，我国足球与时俱进地提出了“适应体育职业化改革趋势，建立职业足球市场”的改革目标，并于1994年正式推出中国足球职业联赛。市场化的足球运作意味着政府不再是市场中“赢家通吃”的利益主体，运动员也不再是以满足为国争光为唯一目标的“单位职工”，他们变成了市场中的利益主体[5]。与此同时，市场中还增加了一个直接生产足球产品的职业足球俱乐部。此时，政府、国有企业或民营企业和职业运动员、教练员构成了足球服务市场中主要的权力基础，各自履行义务而获得来自市场的权利。而随着国有企业或民营企业的介入，原来由国家统配的两级、初始市场权力格局被打破，表现在政府支配的制度权力体系和运动员支配技术体系的权力分配不再均衡，投资方（俱乐部）的介入必然会通过制衡政府权力和减弱专业人士的权力来改变初始市场的权力格局。因此，我国当前的足球制度逻辑应当是国家管理+公共财政+市场机制+私人投入的制度逻辑。那么，一切的足球制度安排都是围绕政府和市场如何实现共赢的局面而展开足球社会活动的。

3 足球管理制度的沿革与逻辑悖论、成因和表征

3.1 足球管理制度的沿革与逻辑悖论

体育体制总是一定历史时期的政治体制、经济体制与体育发展内在规律相互作用的产物。它的形成、发展、成熟和衰亡都是由体育发展的内外环境动态调适的客观规律所决定，不以人的主观意志为转移[6]。足球管理体制也不例外，我国的足球管理制度是中国社会的政治体制和经济体制发展的产物，它的形成和发展是有其特定的历史背景，是合乎社会历史发展规律的。为便于理解，我们可以将我国足球管理制度沿革分为改革阶段与改革前阶段来分述。改革阶段遵循的是市场机制+私人财政+政府管制+公共财政的逻辑，而改革前阶段遵循的是公共财政+政府管制的逻辑。这是两种完全不同的逻辑，其形成的制度模式和产生的政策后果是不一样的。但无论改革前后的制度逻辑如何不同，它们都存在一个共同的问题，即逻辑的悖论。

依照改革阶段的制度模式的逻辑，足球管理制度应该是一种由市场主导和政府支持的制度，但实际运行的结果却相互颠倒。我国足球管理者一直扮演着政府部门主导足球市场的角色，足球职能部门通过强制性政策工具决定了现有的极其混乱的足球市场的传递和融资制度，而且遗弃了两个重要责任：一是由足球管理部门为足球运动的开展、普及和提高提供经费保障和制度保障；二是通过严格的监管控制足球联赛产品市场的生产和交换。由于逻辑错位，导致了足球管理部门责任的缺失和足球联赛市场化发展极不稳定的局面。这种逻辑的悖论及其所带来的后果随着市场经济体制的完善和足球全球化发展以及大众的足球审美水平发展愈显突出。这里，不妨举两例说明。一是中国足球联赛里“不正当交易”现象，自1997年后，有关足球黑色内幕交易的相继报道；“假、赌、黑、腐”的司法介入，我们看到高官变巨贪、裁判吹黑哨、俱乐部经理操纵赌博以及运动员、教练员涉赌等事实，涉及面广、人多、资金大，几乎形成了系统性的腐败链[7]。这些集中反映了中国足球管理者对足球市场行为的监管控制职责严重失职。二是关于足球后备人才培养，以前业余或专业体校足球后备人才还到处可见，而职业化中期兴起的足球学校后备人才仅仅是昙花一现，到今天中国青少年足球后备人才培养体系近乎坍塌、人才几近枯竭[8]。这也揭示了作为足球公共产品服务的足球政府管理部门的严重失职。实际上，我国已经不依市场主导和政府支持的制度逻辑来运行足球职业化了。

3.2 制度逻辑悖论成因

在我国足球服务市场的权利分配中，我们看到了这样一个鲜明的特点，即政府或其职能部门通过各种制度设计实现了处于绝对强势地位的目标，且目前的强势态势愈演愈烈。

3.2.1 中央体育政府有绝对权威受国家中央集权式的政治体制影响，体育政府不仅对制度安排和政策路径有决定性影响，而且对机构和个人行为也有导向性的影响[9]。从参与或举办奥运会、亚运会以及全运会；参与世界单项性体育盛会的种种迹象可以表明，为了争取国家和民族的、或者国家之下的各个省份的荣誉和利益，上至中央下到地方政府，为了体育盛会都形成了上下一盘棋的格局。体育政策路径的影响几乎渗透到了包括政治、文化和经济中的许多方面。2008年之前“奥运争光计划”的实施与大力推行就是很好的例证。因此，在这种政治框架内，即使按市场机制运作足球制度，体育政策导向对市场中的权利分配也是存在重要影响的。而如果体育行政权力运用不当或决策失误，很容易导致足球市场机制的扭曲，加剧足球市场中市场失灵。如现行足球联赛遇上国家队参加世界杯或奥运会足球预选赛时，我们的联赛要为国家队“让路”的事实在很大程度上就反映了政府权力强势的倾向。

3.2.2 职业足球俱乐部的所有制形式影响国有企业和民营企业充当职业足球俱乐部的“后台老板”，它们的目标不会很一致。这里面，政府与国有企业的关系，及其与民营企业的关系，两种关系所表达的意义不一样。站在政府角度，政府希望国有企业就是政府的延续和附属物，并希望有相当的话语权来影响国有企业运作足球，希望国有企业在足球政策反应和政策工具上能够保持一致。尽管国有企业也通过足球声望来获得更多更大的企业市场占有率，但民营企业出资足球俱乐部的情形不同。这些俱乐部与政府形成利益共同体，希望政府放权让利、消减垄断，从而使自身在足球市场上获得相应的价值回报。但是，由于足球市场发育程度不高和权力结构不平衡，民营企业足球俱乐部在足球市场中明显存在抗市场风险能力不足的特点[10]。然而足球制度安排和政策路径并没有提供强大的支撑和保障，使得足球俱乐部往往在权利结构不平衡和本身经营不良的环境下被市场所抛弃，结果就更加剧了足球市场失灵。这种所有制形式的影响其实也称得上是一种逻辑悖论。我国足球职业化的发展过程已经表明，民营企业投资足球俱乐部最终因各种因素选择退出的数量不少。湖北武汉队在职业化期间前后经历了11次更换俱乐部赞助企业的情况就能可见一斑了。

3.2.3 足球产品的提供现实从足球产品的提供现实看，政府是主动的支配的，企业赞助足球俱乐部是被动的被支配的。自足球职业化以来，我国的足球管理者一直默认足球竞赛产品为公共产品[11]，因此围绕足球公共产品供给的改革也完全是一种由国家强制主导的制度变迁过程，就当下的足球实践观察，国家意志与市场要求并没有形成统一的行动目标，中国足球管理者不仅垄断了市场的管理权和收入分配权而仅仅把联赛参与企业看作是赞助商，而且还垄断了联赛参与者们寻求经济利益的谈判权，并将相当数额的联赛收入投入到国家队建设上[4]。在管理者看来，国家队比赛成绩才是衡量市场发展成功与否的决定性指标，市场建设应该为国家队建设服务。而坚持这种足球竞赛产品的公共性供给，恰恰是目前足球市场所出现的种种问题的致因。

3.2.4 足球政策路径依赖足球改革近20年，然而足球改革却一直是坚持自上而下的、通道封闭的改革路径，这与我国中央集权的政治体制改革基本上是相对应的，包括足球改革发展纲要，包括我国足球协会章程制定、行业纪律规定、处罚条例以及足球市场政策等，很大程度上都是足球管理者一家之言、一股独大，几乎没有其他利益参与者的民主发言和利益表达。由于其他利益主体参与程度不足，于是在信息收集、议程设置、方案规划的生发过程中，这一路径不仅影响足球政策的科学性，而且导致了足球政策的不稳定。

3.3 足球制度逻辑悖论的具体表征

如上文所述，我国足球制度本应有的制度逻辑当是政府管理+公共财政+市场机制+私人财政，具体的制度安排也应当为这个逻辑服务。但在实际的运行中，制度悖论的情形非常明显。3.3.1制度安排导致产权拥有主体模糊现代西方产权理论认为，产权是经济所有制关系的法律表现形式，是通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。按照拥有权利的经济行为主体的不同，产权可以分为公共产权、国有产权和私人产权3类[12]。当产权权利界定给一个共同体，在共同体内的每一个成员便都有权分享这些权利，并且排除了共同体内以外的成员对共同体内的任何成员行使这些权利的干扰，那么产权就表现为公共产权；当把产权所包含的各种权利界定给国家，然后再按照可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利，产权则表现为国有产权。以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来巩固和规范商品经济中财产关系、约束人的经济行为、维护商品经济秩序、保证商品经济顺利运行的法权工具。

在我国，由于中国足协认为中国职业足球联赛的产权是一种国有产权，其主要代理人是足协，它拥有通过可接受的政治程序决定给足协可以使用的权利，而各个俱乐部作为联赛的主要参与者分享联赛的部分产权[13]。足协得到国家授权拥有联赛的所有权和经营者，控制市场的管理权、收入分配权和谈判权，这些权利是毋庸置疑的。而足球俱乐部则认为，投资俱乐部并作为参加联赛的主体，为了避免过多的价值和交易成本流入“足球公共领域”，他们要通过理性经营换回市场投资回报，因而俱乐部分割理应所得的产权也是必然的。或至少可以认为，足球联赛的产权理应是足协和职业俱乐部共同拥有的联赛共有产权。但实际情况却相反，几乎绝大多数的制度安排都是为了维护中国足协拥有联赛产权的，这种态势就导致了产权拥有主体上的模糊。职业化过程中，俱乐部与足协的矛盾集中表现在针对足球联赛的产权争夺之中。

3.3.2 制度逻辑导致足球制度变迁进程缓慢由于历史原因，中国足协实际上具有代表政府和俱乐部集合的双重身份，兼具管理和服务职能[13]。专业化足球固然是一种国有产权，但职业化改革后足球仍然是国有产权性质浓厚的足球产权。为什么是这样？因为，中国职业足球联赛是一种较为典型的政府主导的强制性制度变迁，这种变迁是政府、意识形态刚性和官僚机构生存原则等综合因素形成的结果。而制度经济学原理告诉我们，制度变迁过程存在制度自我强化的机制，并会形成制度变迁选择前项路径的依赖，这种“惯性”会在以后的发展过程中得到不断的自我强化[14]。而在我国，体育泛政治功能广泛存在，政府显然不会将足球大部分产权转移给市场。

而在另一层面，俱乐部并未支付联赛的产权转移成本（或者说足协甚至没给俱乐部拥有全额经营足球联赛的机会），这种成本包括联赛本身的经营权成本、联赛开展制度成本和运动员、教练员的培养成本[15]。投资者只是针对具体的唯一的俱乐部，整个联赛的投资与之关系不密切，投资者更关心资本要素市场。这使不同联赛主体存在不一致的产权收益。因此，足协和足球俱乐部在重复博弈的过程中，在双方追求利益最大化的前提下，因为收益取向不尽趋同，表现在制度变迁中就难以达到制度均衡，内在地导致改革进程缓慢和改革效率低下。

3.3.3 制度逻辑导致制度执行非理性中国足球职业联赛是在中国法治建设背景下进行的，是中国法治秩序的组成部分，同时也是中国足球管理体制改革的产物。在足球改革的过程中，新旧体制、新旧秩序、新旧法律激烈碰撞[16]的现象十分突出，几乎浓缩了整个社会法治建设过程。因此，我们发现中国职业足球联赛里的各种重大事件，都不由自主地引起社会上空前广泛的权利监督、群众监督和舆论监督，再也没有其他国家机构像中国足协一样被置于这种监督环境中经受考验和备受批判。其中缘由不外乎是：足球市场中的利益主体是中国改革背景中最具法制意识和市场意识的主体和中国足协解决争端的制度逻辑非理性。回眸中国足球市场化进程，从1998年的“随波事件”、1999年的“沈渝假球案”、2001年的“甲B五鼠案”和“裁判打黑行动”，我们看到，足协的许多处罚并未切中事件要害，并且也未及时弥补中国足球联赛中的制度漏洞，而是采取相当行政化的手段解决问题。即使外界强烈呼吁的司法介入也没有引起足协的高度重视。因而在2004年又出现了“国安罢赛”、“七君子革命事件”中俱乐部公然挑战中国足协权威的事件。事实上，世界足球界如何处理这些严重问题的“前车之鉴”和“后事之师”已经可以让我们受到启发。20世纪70年代德国足球的“打假扫黑”和2006年意大利的“电话门事件”的解决方法与打击力度足以让中国足协借鉴参考。但基于中国足球的制度逻辑，足协为了维护其根本利益，总是运用“自我”制度来维系足协不可动摇的核心利益，因而，在制度执行上历来都是行政化治理倾向严重，一直表明决心要“依法治足球”，但一直来都是克服不了制度执行非理性的顽疾。

4 消解足球制度逻辑悖论的路径

因此，要消解足球制度逻辑悖论，首先要坚决执行政府管理+公共财政+市场机制+私人财政的足球制度，其次是消解制度非理性的具体安排。笔者认为“足球管理政府法治论”是比较适合的指导思想。“政府法治论”的核心思想可以用精炼的五句话表达：政府依法律产生；政府由法律控制；政府依法律善治；政府对法律负责；政府与公民关系平等化[17]。也可概括为民主型政府、有限型政府、善治型政府、责任型政府和平权型政府[18]。运用政府法治论思路可以作为消解我国足球制度逻辑错误的路径。

4.1 足球组织要依法产生

针对中国足协与中国足球运动管理中心这种“两权合一”的组织要进行法律判定。因为作为政府机构，中国足球运动管理中心职能部门是国家授权的机构，其政府权利的“合法性与正当性”是通过正当民主程序得到人民授予的权力。而中国足协是一个体育社团组织，其“合法性与正当性”是通过全国足球代表大会选举而授予足协主席行使代理权的。两种性质不同的组织存于一体，其双重身份的嵌合既不利于政府充分发挥应然功能、实现最大限度人民权利，也不利于社会组织发挥民间力量支持。因此，中国足球管理体制改革探讨中，建立两权分离的足球管理政府和足球管理组织是社会共同期望的结果。实际上也是要求政府依法律产生，做到真正的合法性与正当性。

4.2 建立由法律控制和依法律善治的足球政府

强调“足球行政组织必须在法律的范围内积极地有所作为”，明确行政组织运用行政权力范围的法定性，突出强调行使权力的积极能动性。因此，足球行政组织必须按照《宪法》和《体育法》的规定开展足球管理工作。坚持用制度来管权、管事和管人。加强和改进足球行政部门的立法工作，健全足球行政执法体制和程序，加强和完善对体育行政权力的监督制度，推进足球行政绩效管理体制建设[19]。通过这些法律控制和依据法律达到完善治理足球的目的。

4.3 建立控权与分权的责任型政府

鉴于当前中国足球行政权扩张的严峻现实，一定要对当前的足球行政组织进行国家化的权力控制。它所控制的权力是一定的有限的，不能像足协处理中国足球联赛中的那些重大事件一样，具有非常大的权力。因此，运用分权制衡方式，把定量的权利交给足球市场中的其他利益主体，使足球利益主体不被足球组织的权力任意伤害，积极改变支配联赛的权力服从型管理模式。诚然，因为中国足协是附庸于政府的非独立社团，它很难对政府权力产生制约。因此，还需要不断地将中国足球组织建设成一种责任型的政府，力求在管理国家足球事务中充分贯彻行政责任原则，使足球行政组织与足球行业组织在各自拥有权力前提下，自觉修正与履行自身的责任，并促使足球行政组织朝控权与分权的责任型政府方向努力迈进。

这样，我国足球制度逻辑就更明晰，制度悖论会大大消减，实现足球政府与市场主体关系的最大和谐，使足球公共利益与足球个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，足球政府与市场之间由对抗走向信任合作。

5 结语

首先，要理性认识足球制度生成的内在逻辑。它是在既定的制度遗产、制度结构或制度环境中实现的，并且足球制度供给在我国现有的政治资源和文化环境中可能比目前试图想援引西方经济方式下的足球运行制度似乎更容易“制度化”。因此，制度供给未必总是与从事足球市场活动的其他利益主体对制度的需求同步，“制度供给总是不足的”。所以一定要理性对待，要坚持改革以适应时代要求，变是必然的，但一步到位难以做到。

其次，要把握建立法治足球政府的改革方向。我国现行足球管理体制属于国家法团主义体制[20]。足球实践中，中国足协变成了三权合一的国家法团组织，其权力过大且权利来源欠缺社会合法性。而这种现实就阻碍了制度供给者（国家足球管理者）和市场力量（职业俱乐部）之间无法形成“共容利益”。因此，未来的足球改革目标应要建立“依法立政、依法善治、控权分权的责任政府型”的足球社会法团组织体制。

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Logic and Paradox in Chinese Football System：The Stage of Market-Oriented Perspective of Football

LI Weifeng
（School of PE，Hunan University of Science and Technology，Xiangtan 411201，China）

Using literature data and logical analysis to analyze the logic of the system of football and paradox from the perspective of the stage of football market.At present，the market logic of football in China should be the government management system，public finance，the market mechanism and private finance.However，there is the system of logical paradox in Chinese soccer system，government regulation，market mechanisms，supplemented by the institutional arrangements to achieve our soccer football managers have neither the unfolding of the historical responsibility of popularizing and improving；have no strict regulatory control Football League market production and exchange.Digestion system to be paradox，first，need to reform the Football Association and Football Management Center from'two right one'to'separation of ownership'；Second，we must establish legal control and good governance in accordance with the law of football administration；and third，establish control and separation of power responsibility-oriented government.

Chinese football Association；institutional environment；system logic；system paradox

G 80-05

A

1005-0000（2011）02-0131-04

2010-11-30；

2011-02-24；录用日期：2011-02-28

湖南省体育局科研项目（项目编号：07-16）

李伟峰（1971-），男，湖南永兴人，讲师，研究方向为足球教学与训练、体育法学和体育经济学。

湖南科技大学体育学院，湖南湘潭411201。