包容性增长与我国农村金融改革发展

徐李孙 孙 涛

(全国哲学社会科学规划办公室,北京 100806;山东大学经济研究院,山东济南 250100)

包容性增长与我国农村金融改革发展

徐李孙 孙 涛

(全国哲学社会科学规划办公室,北京 100806;山东大学经济研究院,山东济南 250100)

包容性增长是当前世界各国发展中越来越引起关注的重要方面,特别是发展中国家,这一发展模式改变了原有粗放式和集约式的发展模式划分标准。本文从包容性增长的角度理解和分析当前我国农村金融改革和发展的现状,同时借鉴其他国家和地区金融包容发展的经验和教训。理论分析部分侧重于建立包容性增长的发展战略和金融发展和改革之间的逻辑关系,关注经济包容性需要怎样的金融改革和发展,以及在金融改革和发展中又如何体现包容性经济增长。根据理论分析,阐述金融包容的积极作用以及对我国经济和金融发展模式选择的启示。

包容性增长;农村金融体制改革;金融包容

一、引言

包容性增长是当前世界各国发展中越来越引起关注的重要方面,特别是发展中国家,这一发展模式改变了原有粗放式和集约式的发展模式划分标准,在一个更为注重经济和社会均衡发展的视角进行界定。另一个方面,金融发展本身以及金融发展与经济增长之间的关系也是发展中国家极为关注的,金融抑制和金融约束的存在,使得发展中国家和地区的金融发展受到制约,进而对经济发展产生消极的作用。因而在这一过程中,经济包容性增长需要怎样的金融改革和发展?以及金融改革和发展中如何体现包容性经济增长?类似的问题成为发展中国家经济发展中理论和实践的重要议题。

“包容性增长”(inclusive growth)在 Lin(2004)的研究中被提及,他将其初步表述为“使穷人受益的增长”。这一概念的不断丰富和完善得益于亚洲开放银行在其 2007—2008年间一系列紧密联系的研究报告。这一系列研究的背景是基于中国以及其他一些亚洲国家和地区经济迅猛增长过程中产生的一些经济社会问题,2002—2007年间中国年均经济增速高达 11.65%,①数据来源:《什么是“包容性增长?”》,《中国经济周刊》2010年 9月 27日。但经济增长过程中也出现了一些问题。比如,收入差距扩大,也就是说并非所有的人都能从经济增长中相对平等地获益,特别是贫困人口和农民受益更少。在此背景下,2005年,由亚洲开发银行资助,亚行经济研究局和驻中国代表处联合开展了“以共享式增长 (包容性增长)促进社会和谐”的研究课题,并于 2007年成书出版。该书分析了改革开放以来中国经济增长的特点,收入差距扩大的原因和所带来的衍生问题,探讨通过包容性增长构建和谐社会的经济发展战略选择。

包容性增长的基本含义是指,“一个社会的所有成员机会平等式的增长。”②Zhuang,Juzhong,2008,“Inclusive Growth toward a Harmonious Society in the People’s Republic of China:Policy Implications”,Asian Development Review,25(1-2),22-33.当然,根据机会公平和结果公平的划分,包容性增长不仅是创造新经济机会,而且能够确保社会的所有组成部分包括弱势和边缘的群体平等地进入机会 (Ali and Zhuang,2007;Ali and Son,2007)。①Ali,Ifzal and Juzhong Zhuang,2007,“Inclusive Growth Toward a ProsperousAsia:Policy Implications”,Economics and Research Development Working Paper SeriesNo.97.汤敏认为,包容性增长概念的核心意义在于强调社会弱势群体、低收入人口也有相对平等的发展机会,能够从经济增长中与其他阶层共享收益,强调增加劳动者收入在整个 GDP中所占的比例,导向社会和谐发展。②Tang,Ming,2008,“Inclusive Growth and the New Phase of Poverty Reduction in the People’sRepublic of China”,Asian DevelopmentReview,25(1-2),81-99.也有学者认为,包容性增长蕴含了增长的微观和宏观决定因素之间的直接联系,体现了微观层面因素中诸如经济多样性、竞争、工作机会和企业的创造性破坏等结构性改变的重要性。③Ianchovichina,Elena and SusannaLundstrom,2009,“Inclusive Growth Analytics:Framework andApplication”,PolicyResearchWorking Paper 4851.

这一理论概念的核心是平等合理地分享经济增长的成果,包括可以量化和无法量化的更多方面标准,寻求社会和经济协调发展、可持续发展,与单纯经济增长相对立。包容性增长包括以下一些要素:让更多的人特别是贫困人口分享经济增长的成果;让弱势群体得到发展机会;尊重弱势经济群体和贫困人口的能力;在经济增长过程中保持社会稳定等。可以看到,无论是让弱势群体得到发展机会,在经济增长中贡献力量,还是重视社会稳定让更多人分享增长收益,这些包容性增长的理念中,都是与“三农”问题紧密相关。因此,旨在解决“三农”问题的农村金融发展和包容性增长之间存在着必然的联系。

汤敏 (2008)指出现阶段中国农村贫困问题的一个重要方面是金融部门不能充分发挥作用,银行的利润追求和政府消除贫困追求之间存在冲突,从而必须创新金融组织和制度。实践表明,小额信贷 (Microfinance)在很多国家都是消除贫困的成功金融方案。在上个世纪 90年代初,国际机构和非政府组织将这一金融形态引入中国,虽然初期取得了很好的效果,但是由于外部捐赠和项目可持续方面的问题,这一途径的作用越来越弱化。汤敏(2008)在新阶段消除贫困的建议中提出加强金融部门在消除贫困中的参与,为了发展农村金融,首要的工作是政策诱导经济自发产生小额信贷组织并给予小额信贷组织和其他农村金融组织应有的法律地位,小额信贷组织以自身资本贷出资金,但也能根据自身的发展情况弹性地提供更多的金融服务。为此,需要创新小额信贷组织形式和功能,为中国农村贫困人口提供金融保障和金融发展的服务。

二、中国农村金融深入改革和新型金融机构的发展

长期以来,金融服务尤其是信贷服务的缺乏已经成为制约我国“三农”问题疏解的重要因素,虽然以农村信用社、农村信用社联合社为主体的第一轮中国农村金融改革取得阶段性的成果,但是仍未能很好地解决农村经济发展所需要的信贷资金与农村金融整体相对薄弱之间的矛盾。另外,面对农村资金需求“小、散、短、快”的特点,金融服务水平和功能特质也不能满足农民、农业生产、农村发展的需求,因此发展新型农村金融机构成为迫切的需要。

我国农村新型金融机构发展的基本历程:2006年 12月中国银行业监督管理委员会公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》。其中,最重要的突破在于三项放开:一是调低注册资本,取消营运资金限制。积极引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构;二是对多种社会资本放开。境内外银行资本、产业资本、民间资本都可以到农村地区投资、收购、新设银行业金融机构;三是对所有金融机构放开。放开准入资本范围,积极支持和引导多种社会资本到农村地区投资、收购、新设各种银行业金融机构等。

2007年 1月银监会公布了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》,对农村新型金融机构的管理规定更加细化。2007年 3月首批村镇银行在 6个省 (区)试点。2007年 10月银监会将农村新型金融组织试点从 6个省 (区)扩大到 31个省 (市、区)。

2008年 3月银监会公布了《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》,其中将新型农村金融机构 (村镇银行、贷款公司、农村资金互助社)和其他农村金融机构并列,作为对农村中小金融机构进行行政许可行为规制和管理的法规依据。

2009年银监会公布关于做好《新型农村金融机构 2009年—2011年总体工作安排》有关事项的通知。计划在全国再设立 1300家左右新型金融机构,新型农村金融机构发展规划重点解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、竞争不充分的问题,以实现农村金融服务覆盖的目标。

2009年 5月财政部颁发了《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》。《办法》指出,财政部将对上年贷款平均余额同比增长,且达到银监会监管指标要求的贷款公司和农村资金互助社;上年贷款平均余额同比增长、上年末存贷比高于 50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行,按期上年贷款平均余额的 2%给予补贴。补贴资金由中央财政承担,补贴资金作为农村金融机构的当年收入进行核算。另外,2009年银监会还修订了《贷款公司管理规定》,从法规的角度明确拓宽贷款公司融资渠道。并颁布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》,引导小额贷款公司有序地改制和良性发展。

截至 2009年底,银监会共核准 172家新型农村金融机构。其中,村镇银行 148家,贷款公司 8家和农村资金互助社 16家。已经开业的新型农村金融机构共吸收股金 70亿元,存款余额 269亿元,贷款余额 181亿元。其中,农户贷款 5.1万户、66亿元,小企业贷款 0.5万户、91亿元,分别占贷款余额的 36.5%和 50.3%。①数据来自中国银行业监督管理委员会 2009年报。

目前,我国新型农村金融机构包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类,而村镇银行无论是数量还是业务规模均处于主体地位。村镇银行是指经银监会依据有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行可以经营吸收公众存款,发放短期、中期和长期贷款,办理国内结算,办理票据承兑与贴现,从事同业拆借,从事银行卡业务,代理发行、代理兑付、承销债券,代理收付款项及代理保险业务以及经银行业监督管理机构批准的其他业务。按照国家有关规定,村镇银行还可以代理政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等金融机构的业务。相较于小额贷款公司和农村资金互助社,村镇银行在规模和金融功能服务方面有很大的优势。

与此同时,传统金融机构也积极面向农村资金需求深化金融体制改革。如,中国农业银行进行“三农”金融事业部制改革试点,在总行层面组建“三农”金融部,下设“三农”政策与规划部、农村产品金融部、农户金融部等专业部门,逐步建立起包括“三农”金融部 (总行)、“三农”金融分部 (分行)、“三农”金融营业部 (县域支行)的管理体系。

三、包容性增长和金融制度关系的理论分析

“包容性增长”的核心可以表述为机会平等的经济增长模式。这一认识将经济结果界区为两个方面:一方面是个体背景的不同;另一方面是个体的努力程度的差异。因此,在理论上就可以将“机会的不平等”与“结果的不平等”这两种情形加以划分。机会不平等通常是由个体背景的差异造成的;而结果的不平等则既反映了个体背景的不同,又体现了个体努力程度的高低。机会平等的导向就是要通过消除个体背景差异所造成的机会不平等,从而缩小结果的不平等。“包容性增长”的发展模式围绕着构建包容性的制度,提供平等的机会,将增长模式和旨在实现公平的具体政策相融合;强调可持续性增长的重要性,并确保增长收益为广大社会公众所共享。在发展战略层面,以机会平等为核心的“包容性增长”包括三个相辅相成的支柱:一是通过高速和持续的经济增长最大限度地创造就业与发展机会;二是确保人们能够平等地获得机会;三是确保人们能够得到最低限度的经济福利和社会保障。②Ali,Ifzal and Hyun Hwa Son,2007,“Measuring Inclusive Growth”,Asian Development Reviews,24(1),11-31.

因此,在此基础上,我们将建立包容性金融制度确立为逻辑分析的起点,而包容性增长作为分析的终点,依据 Ali(2007)的理论研究可以分析金融制度、体系和环境对包容性增长的影响途径 (见图 1):途径一,金融包容性制度构建了进入金融资源机会上的平等,可以最大限度地创造就业与发展机会,并有效地动员金融资源在生产经营环节的运用;途径二,金融工具安排惠及农村贫困人口和弱势群体,将转移支付和社会保障等实现公平的具体政策纳入金融支持的框架,减少资金发放的中间环节,降低资金成本和腐败的可能;途径三,在金融创新安排中关注弱势群体教育和医疗融资问题,从而为获得经济机会提供人力资本的准备,提高进入机会的基本能力,能够进一步保障机会平等实现的可能性。

“包容性增长”概念形成和发展进程同时也是人们对贫困问题理解更为深入的过程。贫困实质上是享有权利的匮乏,而享有权利的匮乏包含两个层面的意义,一是内在的,权利享有和进入能力的低下;二是外在的,权利赋予的缺乏。因此,一方面包容性增长蕴含着贫困群体应该拥有平等的公民权利,即首先要在权利赋予方面给予平等的机会,增长的目标就是要消除权利的贫乏和社会排斥,实现机会平等,使包括贫困人口在内的所有群体均能参与经济增长,并由此合理分享增长的成果。另一方面,包容性增长的一个隐含前提是对贫困人口能力的尊重和信任,强调贫困人口可以而且也应该积极参与经济增长和社会发展,而不是被动的受助对象;贫困人口也可以服务于经济增长,政策的制定目标应该是消除由市场失灵、不合理制度安排和权力分配所导致的机会不平等,为贫困人口以及贫困家庭的下一代在提升人力资本、参与经济增长提供必需的教育、健康等公共服务等方面创造机会上的平等,这是在内在的方面提高贫困人口和弱势群体权利享有和进入的能力。

图 1 金融制度和包容性增长关系逻辑图

四、金融包容:包容性增长导向的金融改革和发展

金融包容的称谓来自于印度银行业应对包容性增长的金融体系改革。印度为了推进所谓的金融包容,于 2006年成立了金融包容委员会,根据该委员会在 2008年初发布报告的建议,印度已经设立资金规模分别为 50亿卢比的金融包容基金和金融包容技术基金,这些基金不仅提供咨询和培训服务,而且对小额信贷机构进行投资。扩大金融服务覆盖范围旨在满足农民和贫困人口的信贷需要,另外也可以实现国家农村就业保障法和养老金等名下资金的直接发放,降低中间人或中介从中获利和滋生腐败的可能。①资料来源于《印度金融行业引领“包容性增长”》,《经济参考报》2010年 10月 19日。

金融包容是指包容性增长导向的金融改革和发展,金融包容至少包括两个层面的内容:一个层面是指让弱势群体以能够承受的成本获取金融服务和及时、充分信贷的过程;另一个层面是指非现代正规金融部门的其它主体有参与金融过程的平等机会。

印度的小额信贷机构通常以较低的利率从银行借款,然后无抵押以较高的利率贷给农民和贫困人口。通常认为,小额信贷应定位于非营利性的金融服务,但印度已有多家小额信贷机构引入战略投资者,并有小额信贷机构实现了上市,业务模式和理念的转变使得这一行业利润追求的倾向趋强,也在一定程度上侵害了农民的利益。2010年 9月,为了把小额贷款利率维持在合理水平并使之不成为穷人的负担,印度财政部要求国有银行取消对那些贷款利率超过 22%至 24%信贷机构的资金支持。

相比较印度的小额信贷金融机构的发展,我国的农村金融体系改革和新型农村金融机构发展更好地体现了金融包容的特征,一方面,各种资本主体获得参与的平等机会,各种类型农村金融机构获得了平等地被设立、收购和投资的机会;另一方面,新型农村金融机构的贷款利率在基准利率上下小幅变动,使农村资金需求者以较低成本获得资金。

金融包容的积极作用及对我国经济和金融发展模式选择的启示:

(一)包容性经济增长导向的金融改革和发展旨在放松市场准入限制

金融体制上的包容性改革体现在放松金融市场的准入限制,让更多的人能够感觉到有相对平等的机会获得各种金融资源和发展可能,从而实现自身的经济创造能力,这对社会经济发展将起到至关重要的作用。

社会流动性问题是现代经济社会一个非常重要的方面,社会流动性低是指现有的社会阶层之间的流动水平低,上一代的社会收入和地位极大地决定了下一代的收入和地位,从而不断固化机会不平等的状态,使持续性经济增长难以发生。而金融资源的进入问题在放松市场准入限制的条件下得到了纾解,从而提高了社会流动性,当弱势群体获得更多进入金融资源的机会,他们也就更有可能将物资资本投资转移到教育和健康等人力资本投资上,从而缩小教育和健康的不平等,形成经济社会提高社会流动性的内生能力。

(二)金融包容旨在改变收入分配不平等,将着力点由“再分配”(影响结果上的平等)向“初次分配”(影响机会上的平等)转移

金融包容的发展模式改变了以转移支付、各种补贴补助为主要手段的再分配模式,而从生产要素分配的角度提高了公众的参与,从而提高了弱势群体和低收入阶层财富创造的激励,从而有效地改变了再分配效果较为单一的局限。

Roemer(2006)指出结果的差异,比如个体之间收入的差异反映了由个体可以控制的一些行动所造成的努力程度差异和不能由个体控制的个体背景 (如经济的、社会的、生物的因素)差异的某种组合。①Roemer,J.E.,2006,“Economic Development asOpportunity Equalization”,Cowles Foundation Discussion PaperNo.1583.Zhuang(2008)和Lin et al.(2008)在包容性增长的框架下界区了进入机会的不平等和结果的不平等。他们认为应将归因于个体背景 (如家庭和伦理背景、社会关系、性别和地理因素)的不平等从个体努力的不平等中分离出来,个体背景的因素会通过孱弱的制度、市场失灵或政策缺陷,进而与个体的努力结合形成经济结果。②L in,Justin Yifu,Juzhong Zhuang,Min Tang,and Tun Lin,2008,“Inclusive Growth toward a Harmonious Society in the People’s Republic of China:An Overview”,Asian Development Review,25(1-2),1-14.

财政政策中的转移支付手段更多是面对结果的不平等实施的,而这一再分配手段忽视了个体努力的差异,会带来一些消极的影响,而将包容手段提前至进入机会的阶段,分离了个体背景和个体努力的差异,从而消除个体背景差异,激发个体努力水平,实现最优的经济后果。

(三)金融包容有助于跨越“中等收入陷阱”

包容性经济增长导向下的金融改革和发展的一个重要方面是解决“中等收入陷阱”问题。③“中等收入陷阱”是 2006年世界银行在其《东亚经济发展报告》中阐述的,主要是指当一个国家或地区的人均 GDP达到世界中等水平后,由于未能处理好经济发展方式的转型问题,导致经济出现停滞和徘徊的状态。收入差距过大和国民收入未能与 GDP实现同步增长一般被认为是一些国家陷入“中等收入陷阱”的主要原因,让广大社会公众分享经济增长的收益,最大程度地消除收入分配的不平等问题是解决“中等收入陷阱”的主要途径。历史经验证明,不少新兴工业化国家和地区人均 GDP在突破 1000美元的“贫困陷阱”后,能够迅速实现经济起飞。但是,当人均 GDP达到 3000美元附近时,快速发展中聚集的矛盾将会集中显现,经济长时间停滞,贫富分化明显,腐败问题多发,形成所谓的“中等收入陷阱”。拉丁美洲和东南亚地区的一些国家 (如巴西、阿根廷、乌拉圭和泰国等)在上个世纪 70年代就已进入中等收入国家行列,但直到 21世纪初期,这些国家仍然徘徊在人均 GDP3000美元至 5000美元的“发展阶段”。与此同时,只有日本、新加坡和韩国等少数国家和地区摆脱了“中等收入陷阱”。例如,日本在上个世纪 70年代中期人均 GDP达到 4000美元,进行工业化和城市化的同时采取国民收入倍增计划缩小了贫富差距。然而,拉丁美洲和东南亚的一些新兴工业化国家和地区在工业化和城市化的同时却拉大了贫富差距。

根据国家统计局 2011年 1月份公布的数据,经初步核算,去年我国 GDP为 39.7983万亿元。这意味着人均 GDP已超过 4000美元,在“发展阶段”持续发展。但另一个方面,基尼系数较高也让我们不得不警惕“中等收入陷阱”发生的可能,积极实施包容性增长和金融改革将有助于保障农村贫困人口和弱势群体的经济福利,缩小贫富差距,提升经济活力和可持续性,从而摆脱“中等收入陷阱”,使经济进入良性稳定的上升通道。

F832.35

]A< class="emphasis_bold"> [文章编号 ]1

1003-4145[2011]04-0091—05

2011-02-19

徐李孙,男,全国哲学社会科学规划办公室工作人员;孙 涛,男,山东大学经济研究院讲师。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)