新疆和布克赛尔县实施牧民定居的实践与思考

梁雪芹

(中共和布克赛尔蒙古自治县县委党校，新疆和布克赛尔蒙古自治县834400)

新疆和布克赛尔蒙古自治县位于新疆准噶尔盆地西北部，总面积3.06万平方公里，约占全疆总面积的1.9%。全县共有2镇、5乡和4个牧场，总人口6.3万人，由蒙古族、汉族、哈萨克族等19个民族组成。全县现有农牧民7936户，其中牧民5234户1.7万人，主要分布在1.2万平方公里、平均海拔在2000米以上的北部乡场。

一、和布克赛尔县农牧民居住现状

由于地处偏远，牧区的生产、生活等方面还存在诸多问题。一是牧区自然条件十分恶劣，属国家四类艰苦地区，是全疆30个牧业易灾县之一，境内地形复杂多样，地势西北高，东南低，温差大，平均海拔在1500米以上，最高海拔3835米，冬季风多雪大，加之牧业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力差，几乎年年要抗灾保畜。二是农牧民生产方式及某些观念较为陈旧落后。目前全县农牧民收入仍然以第一产业为主，非农收入比例还比较低。2009～2010年底，牧民纯收入中牧业收入占75%以上，非农收入仅占20%左右。尤其是北部乡场牧民收入中传统的畜牧业生产方式仍占相当大的比重，一些牧民群众在思想上还存在传统游牧观念和小农经济意识，在生产方式上还没有彻底摆脱靠天养畜的被动局面，大多都是以散养为主，畜牧业结构单一，良种化和规模化程度不高，产品科技含量低，经济效益不明显。三是北部牧区不具备定居条件。通过近几年牧民定居工作实践，自治县北部牧区不具备定居条件，原因主要有三个：一是自治县北部乡场无保障牧民定居的饲草料地。北部牧区海拔高，平均海拔1000米，最高达到2000米;土地荒漠，土壤厚度最少1厘米，最大不超过10厘米;气候干旱，年降水量88.8毫米，蒸发量1842毫米，无霜期长达135天;水利设施落后，无灌溉水源保障，不适宜种植玉米、苜蓿等饲草料，无法满足牧民定居需求。二是牧区草场退化严重。随着牧民成家分户和经济社会的发展，自治县牧业人口由80年代的1875户8437人增长到目前的5234户1.7万人，牲畜最高饲养量由80年代的30余万头(只)增加到91.8万头(只)，增长了近3倍，而草场面积保持不变，致使超载放牧现象严重，产草量大幅下降，草地严重退化。三是自治县牧区地广人稀，乡场最多的人口3000多人，最少的才1000多人，村队人口就更少，而且饲草料地、居住地以及冬窝子①十分分散，不适宜在牧区定居。四是农牧区定居项目效益不高。2005年以来，在国家和自治区的大力支持下，自治县通过各方的共同努力，使一部分牧民实现了定居。但由于定居点严重缺水，饲草料基地等配套设施建设滞后，牧民定居房入住率较低，定居规模偏小，配套水平低，定居牧民只是有了住房、棚圈和少量的饲草料地，水、电、路设施简陋，文化、教育、卫生条件较差，与定居标准还有较大差距。五是农牧区社会事业落后，牧民生活质量低。自治县北部乡场基础设施十分薄弱，尽管自治县这些年加大社会事业投入，但由于底子薄，起步晚，牧区教育、医疗卫生等社会事业仍相对较为落后，农牧区的生活水平和质量非常低。

针对自治县牧民居住现状，自治县采取“牧民自筹、财政补贴”方式，按照20年不落后的建设标准和牧民自愿的原则，在两镇(和布克赛尔镇，和什托洛盖镇)实施了牧民定居安居楼工程。工程于2010年6月启动，计划用3－5年时间，使全县牧民户户拥有一套定居安居楼房。目前，县城600套牧民定居楼已竣工，约400户牧民已搬入新居居住。

二、和布克赛尔县实施牧民定居安居工程的重大意义

一是牧民最大限度享受改革发展成果。通过政府补助实施牧民定居安居楼项目，可有效减轻农牧民在两镇购房、租房以及来回往返乡场至城镇的经济负担，使其有更多的资金用于发展生产，增加收入，[1]还能从根本上提高牧民子女接受教育和老年人医疗保健水平，并使定居牧民在安心生产的同时，享受到与城镇居民一样的水、电、暖以及通信、文化、休闲等高水平、高质量服务，全方位地提升定居牧民的生活水平和质量，使牧民最大限度地享受改革发展成果。

二是实现劳动力有效转移，提高定居牧民非农收入。由于牧民成家分户后，人口增长，原来一户牧民的草场，现在由3－4户牧民共用，牧区出现大量富余劳动力。通过牧民定居安居楼项目的实施，可有效转移这部分劳动力，实现牧民身份置换，增加非农收入。

三是有效整合畜牧资源，加快现代畜牧业发展。通过实施定居安居楼项目，加大政策扶持力度和资金投入，大力培育牧业示范户和养殖专业户，引导搬迁定居牧民将饲草料地、牲畜等生产资料交由大户代牧，整合牧区原有分散的饲草料地，将牲畜集中饲养，可从根本上转变传统畜牧业生产方式，促使畜牧业向集约化、规模化发展，大幅提升畜牧业经济效益。定居牧民可通过牲畜代牧、草场流转、或在两镇销售肉奶等农畜产品，保证稳定的农牧业收入。

四是畅通信息渠道，促进牧民思想观念转变。长期传统的游牧方式，使牧民了解信息的渠道非常狭窄，牧民思想长期处于闭塞落后状态，无法跟上时代的要求，严重制约牧民的持续健康发展。牧民在城镇定居安居后，可从广播电视、通讯网络等现代信息渠道中获得更多的致富信息，并更好地掌握市场行情，使定居农牧民增强市场经济意识，并逐渐拓展增收途径和空间。

五是加快城乡一体化发展步伐。通过牧民定居安居楼项目的实施，可以加速两镇的人流、物流集聚，增强城镇第三产业的发展活力，可以在最短的时间里最大限度地缩小城乡差距，尽快地实现城乡一体化发展目标。

六是有效改善草原生态环境。通过牧民定居安居楼工程的实施，可优化配置牧区现有畜牧资源，开展冬牧场禁牧、休牧和置换工作，引导鼓励定居牧民将冬牧场转换为春秋草场，逐步将一部分冬春草场变为夏秋放牧。同时，鼓励牧民实施劳动力转移和异地搬迁，利用现有基础条件，加大饲草料种植力度，并利用农区秸秆资源，发展冬羔生产、育肥等现代畜牧业，实现草畜平衡，有效保护草原生态，构建资源节约型和环境友好型社会。

三、和布克赛尔县牧民定居存在的突出问题

一是社会治安管理难度加大。各乡场的牧民不断定居城镇，城镇人口日趋增多，虽带来了人流、物流及劳动力等积极因素，但同时因定居人员工作性质迥异、生活习惯不同、风俗信仰差异，容易造成监管失控，引发违法犯罪的现象，社会治安难度加大。

二是就业压力的进一步增大。一方面由于部分牧民富余劳动力素质偏低，缺乏就业技能，就业观念还需进一步转变，牧民外出务工的组织化程度较低等原因，农牧区劳动力从单一的放牧耕种转移到城镇从事二、三产业，需要一定的时间和过程。另一方面牧民定居城镇后，因农牧民“农业”身份的界定，城镇部分就业政策如城镇就业小额贴息贷款、城镇零就业家庭帮扶政策、城镇低保等政策落实受到影响，从而导致了城镇就业压力进一步加大。

三是社区化管理面临新的课题。目前，全县共有7个社区，其中和什托洛盖镇4个，和布克赛尔镇3个，承担着两镇2.4万城镇人口的服务与管理工作。农牧民定居城镇后，将实行社区化管理。自治县的社区成立于2002年，起步晚，底子较差，社区干部队伍素质有待于进一步提高。随着人口的快速增加，尤其是2010年实施的600套农牧民定居安居工程，主要是针对乡镇场的老党员、老干部、老军属、老模范“四老”人员及60岁以上的老人，这部分相对居住集中的特殊群体给社区的管理与服务提出了新的要求，农牧民定居城镇后户籍的管理、低保户管理、党员队伍日常化的管理与建设、社区自身建设与发展等等都需要亟待解决。

四、解决和布克赛尔县牧民定居突出问题的措施及对策

一是积极为牧民提供创业就业条件。充分的创业就业环境，是牧民进城立足的前提。在就业上，依托农业广播电视学校、人事劳动等培训机构，提高培训补贴标准，增强培训针对性，加大牧民培训力度，对搬迁牧民免费进行特色餐饮、民族手工艺品、家政服务、汽车维修、建筑等技能培训，提高牧民在城镇就业的基本技能，实现劳动力转移创收，拓宽牧民增收渠道。对于从事二、三产业的定居牧民补助小额贴息贷款，扶持其从业，增加收入，使其“稳得住、能致富”。针对劳动能力相对较弱的定居牧民，通过增加公益性岗位和享受城镇低保等政策措施，提高其生活水平。在用工上，针对小城镇建设、工业企业及周边地区劳务需求，充分发挥城镇辐射带动作用，引导支持其向非农产业转移，从事农副产品加工、储藏、运销、餐饮、商贸产业，或面向企业就业。据测算，通过从事二、三产业，牧民每户可增收2万余元。和什托洛盖镇是自治县工业镇，已有山东鲁能、上海雅泰、江苏徐矿、中国科工、中电投等国内知名企业落户，目前已有200名农牧民子女在企业就业。随着新型工业化城镇进程的加快，将有更多的企业入驻、更大的项目实施，该镇企业劳动力需求将大幅增长，预计到2015年可达到4500人，完全可吸纳定居农牧民就业。

二是加大城镇建设力度，优化牧民定居环境。要充分发挥规划在城镇建设中的调控作用，高起点地从空间布局、城镇规模、土地利用、基础设施等方面做好城镇发展规划，扩大城镇空间，提高增容能力，完善城镇配套设施。加快以教育、医疗为首要的城镇基础性公共服务设施建设，尽快缓解牧民定居城镇带来的子女上学和就医设施压力，为牧民定居创造良好的环境。

三是建立牧民定居城镇的政策机制。牧民定居城镇工作涉及面广，情况复杂，应制定扶持政策进行引导，一要继续实施对牧民定居城镇购房补贴。二要建立农牧民城镇创业的帮扶政策，如小额贴息担保贷款，发放就业援助金，免费的就业技能培训，建立农牧民创业基金等。三要加强创业服务。建立城乡统一的劳动力务工创业服务市场，在信息咨询、职业介绍、维权等方面提供全方位服务，降低进入门槛，简化各种手续，优惠减免税费，加强权益保护，营造更加公平的就业平台和服务环境，真正让务工者满意、让创业者放心。

四是建立农牧民定居城镇社保体系。首先要进一步放宽牧民进入城镇的户籍限制，若定居城镇的牧民在自愿的前提下，可优先在新居地落户，享受城镇居民同等待遇。其次是加大城镇教育、医疗、托幼、养老设施的建设投入，并且要放在城乡统筹的突出地位，切实解决好与农牧民息息相关的民生问题。第三要制定实施全县统一的社会保险关系转移接续办法，实行属地管理，将医疗、养老、生育保险以及最低生活保障等社保体系，统一纳入到县城的社会福利和社保范围内进行。

五是加强社会治安综合治理工作力度。加大对定居城镇农牧民进行法律法规的宣传教育工作，建立稳定的社区治安员队伍，提升治安员整体素质。进一步强化社会治安综合治理，着力提高城镇综合防控能力，严厉打击各种刑事犯罪活动，大力推进平安建设工作。加强对突发事件预警预测，健全应急管理机制，完善各类突发事件处理预案，提高保障公共安全和处置公共突发事件的能力。

六是建立稳定的社区干部队伍，不断强化社区服务职能。随着牧民定居城镇人口的快速增长，应根据人口的分布、密集程度重新划分社区或新增社区个数，配备稳定的社区干部队伍，建立健全各组织机构，承接小区物业、党员管理、低保等各项工作。同时，加大对社区的投入力度，加强社区基础设施建设，不断强化社区服务功能，着力解决农牧民生产、生活工作中的难题。

注释：

①游牧地区严冬为畜群所选防寒避风的地方。

[1]冯莉，楚亚伟.浅谈新疆牧民定居存在的问题与对策[J].世纪桥，2010.(9).