海河流域水污染成因与多层次治理结构的制度选择

徐志伟

(天津财经大学商学院，天津300161)

海河流域水污染成因与多层次治理结构的制度选择

徐志伟

(天津财经大学商学院，天津300161)

海河流域是我国经济相对发达地区，但也是水环境污染十分严重地区，水污染的有效治理对区域内资源节约型和环境友好型社会建设具有重要意义。本文在分析海河流域水污染现状及成因的基础上，指出单纯依赖以排污权交易为主的市场化手段进行治污的局限性。最终，分别提出针对省(市)级政府、地市级政府和企业三个层面应该采取的多层次水污染治理结构的制度选择。

水污染;市场手段;科层手段;排污权交易

环境污染治理政策可以划分为市场手段和科层手段。现阶段以排污权交易为代表的市场手段成为环境治理的主要政策，但是在政策执行层面也暴露出诸多弊端。本文将在对海河流域水污染成因进行分析的基础上，结合省、地市和企业层面各自特点，提出建立市场与科层相结合的多层次治理制度。

1 海河流域水污染现状

作为华北地区最大水系，海河流域面积31．78万km2，占全国流域总面积的3．3%。流域内有25座人口100万以上的大中城市，涵盖北京、天津、河北、山西、山东、河南、内蒙古7省(市)。截至2005年底，流域总人口1．34亿，占全国10．2%;国内生产总值25 750亿元，占全国的14．1%;人均国内生产总值1．92万元，是全国平均水平的1．38倍。

随着环保投入的逐年增加，海河流域污染物排放总量呈逐年递减趋势。近10年间，流域工业及建筑业污水年排放量从36亿余t减少为25．8亿t，降幅接近30%。但与其他流域水环境质量相比较，海河流域仍为我国水污染最严重的流域。2008年全国10个一级区河流水环境质量评价结果显示，海河流域水质状况最差。流域Ⅰ－Ⅲ类水河长比例仅为27．6%，劣Ⅴ类水河长超过总河长的一半。特别是漳卫南运河水系、永定河水系、大清河水系和子牙河水系的水质污染尤为严重。

分地区看，北京河段水质状况最好，Ⅰ－Ⅲ类水河长比例为89．2%;内蒙古次之，占53．5%;河北Ⅰ－Ⅲ类水河长比例为32．2%，但有一半的河段水质为劣Ⅴ类;山西、河南、天津Ⅰ－Ⅲ类水河长比例均在20%左右，劣Ⅴ类水河长比例分别是55．5%、76．9%和78．2%;山东河段水质全部劣于Ⅲ类，劣Ⅴ类水河段占比达83．9%。

海河流域是我国北方重要的经济中心，水污染问题已经严重削弱了该地区的环境承载力。科学合理配置海河流域水资源，综合运用各种手段对水污染进行多层次治理，对人与自然和谐社会建设具有重要意义。

2 海河流域水污染成因

2．1 公共资源属性是海河流域水污染的根本原因

水环境是一种公共资源，具有非排他性和可分性。非排他性是指流域内水用户数量众多，将任何用户排除在水环境的享用之外都是不可能的，该属性导致流域内不同地区污染物排放的强外部不经济。此外，非排他性还意味着整个流域内水环境是共享的，各地区不论是否进行投入，都可以从其他地区对水环境的保护中获益，极易产生免费乘车现象。可分性是指用户对水环境利用存在地域上的差异和时间上的先后顺序。该属性导致流域内各地区在水环境的权利分配上存在着天然的不平等。与湖泊污染现象相比较，其在河流污染上表现得尤为突出。湖泊污染是一种双向污染，甲地污染会引起乙地的报复，如果乙地也进行排污反过来也会影响甲地的水体质量。因此，湖区内各方存在一种重复博弈关系，比较利于达成双赢的合作协议。河流污染是一种单向污染，上游地区占有更多的地理优势，污染物的排放会对下游地区产生影响，而下游地区的任何行为都不会对上游产生作用。水环境的单向可分性也决定了河流水污染问题较为难以治理。

2．2 高污染行业比重过高是海河流域水污染的直接原因

海河流域经济发展水平高于全国平均水平，但流域经济过度依赖高污染、高耗能行业。如表1所示，2007年的13个行业、7340家重点工业企业产值占流域工业总产值接近80%。其中，黑色金属冶炼及压延加工业，化学原料及化学品制造业，电力、热力生产和供应业等10个高污染行业，工业废水排放量占重点工业企业废水排放总量的78．5%，COD排放量的86．4%，氨氮排放量的79．0%。高污染、高耗能行业比重过高，是海河流域水污染严重的直接原因。

表1 2007年海河流域工业行业产值组成表

2．3 管理权条块分割是海河流域水污染的制度原因

海河水利委员会代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，负责保护流域水环境，组织水功能区划分和水源保护区排污控制;审定水域纳污能力，提出限制排污总量意见;监测省(市)界水体、重要水域和直管江、河、湖、库及跨流域调水的水质。同时，各省(市)在其行政区划内设环境保护部门，隶属于各级地方政府，主要负责流域内有关水环境事项的审批、监控和排污费征收。现行管理体制导致海河水利委员会虽然对流域整体水环境进行统筹规划，但缺乏有力的执行权和有效的制裁权。拥有最终执行权和制裁权的各级地方政府又往往从其自身利益角度出发，对界内污染物排放疏于监管，水体污染事件处罚不力，水污染问题难以得到有效治理。

2．4 地区经济发展不平衡是海河流域水污染的深层原因

海河流域经济总水平在全国处于前列，但区域经济发展不平衡。如表2所示，以省级行政区划化为基准，2007年流域内各地区人均GDP最大相差4．08倍，单位工业增加值废水排放量最大相差16倍，COD排放量最大相差12倍，氨氮排放量最大相差29倍，且单位污染物排放量与当地经济发展水平呈明显负相关。流域上游经济欠发达地区更多依赖相对粗放的经济增长方式，并因资金限制对污水处理设施和设备投入不足，污水处理技术落后，造成水污染严重，加大了流域下游的环境压力。

3 市场化水污染治理手段的局限

3．1 破解水环境公共资源属性的局限

排污权交易制度有效实施的前提是对相关权利的有效界定和保护，水环境的公共资源属性决定了权利界定和保护上的困难。相关数据显示，截至2009年末，仅海河流域的河北省、北京市和天津市界内规模以上工业企业个数达27 600余家。对应规模如此庞大的市场主体，将排污权以一种经济、合理、有效方式进行初始界定的工作难度是可想而知的。同时，大量的小型工业企业还不在统计范围之内，他们往往又是治污难点所在。在高排他成本条件下，权利行使效果直接受到其他主体行为限制，搭便车式的机会主义行为往往难以避免。水环境的权利保护具有明显的高排他成本，即使排污权能够在企业间有效界定，对权利实现有效保护的成本也是如此之高，以至于企业间排污权交易的可操作性非常低。

表2 海河流域污染物排放量与经济发展水平相关性分析表

3．2 破解水环境管理权条块分割的局限

水环境管理权条块分割是海河流域水污染的制度原因，仅仅利用排污权交易显然难以有效实现海河流域水污染跨区协调治理。其结果只能是排污权交易大多局限于行政区划内部，流动性不足，交易量偏低。跨行政区划交易往往因信息沟通障碍或者地方自身利益等因素而受限。因此，从管理层级与制度安排角度分析，海河流域水污染问题解决的关键，还是需要流域内7省25市政府间相互协调与通力合作，单纯市场化手段难以达成上述目标。

3．3 破解高污染行业比重过高及地区经济发展不平衡的局限

解决海河流域水污染问题的根本是调整流域产业结构，实现经济增长方式转变，降低高污染、高耗能行业在流域经济中所占比重，缩小地区间经济发展水平的差距。这就需要政府在投资、税收和信贷等方面进行宏观层面的积极引导。微观层面的私人企业，特别是广大中小企业，由于发展惯性和转变成本等因素制约，往往缺乏调整产业结构的动力和能力。即使个别大型国有企业通过技术和制度创新转变为可持续发展的生产和经营模式，其可复制性也是较为有限的。因此，缺乏政府科层管理的、企业自发的经济结构调整进度是缓慢的，也就不能从根本上破解海河流域水污染问题。

4 多层次水污染治理结构的制度选择

4．1 省级层面的排污权交易制度

我国水法明确规定:“水环境属于国家所有，地方人民政府及有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水环境开发、利用、节约和保护的有关工作”。水法的规定消除了水环境相关权利在省际间界定的法律障碍。同时，由于市场主体数量相对有限，省级层面排污权交易过程也比较简化。更为重要的是，下游经济发达地区可以通过资金支持和技术转让，帮助上游地区改变经济发展过程中环境禀赋消耗过大的局面，实现区域经济的平衡与协调，从根本上解决流域水污染问题。

具体讲，省级层面排污权交易主体限定为流域内7省(市)的水环境主管部门。制度设计上应包括信息平台、交易平台和相关法律保障。其中，信息平台包括不同省(市)、不同污染物的环境总量控制信息，污染物减排信息，以及由此形成的可交易排污权的供给与需求信息和交易价格信息;交易平台包括省际间排污权交易场所、交易规程和交易结算制度;法律保障包括通过中央政府协调与7省(市)政府协商相结合方式，出台的海河流域统一排污权交易法规、实施细则和奖惩措施。交易结果是排污权向经济相对发达、水环境单位利用效率较高的下游省(市)集中，资金流以经济补偿方式向对排污行为进行约束的上游地区流动。最终，水环境通过商品化引起价值重估，使得省级政府加大治理力度，实现水污染物的排放限制。

4．2 地市层面的排污控制制度

在省级层面通过市场化手段完成排污权重新配置后，可在各省所辖地市级政府之间实行市场与科层并重的排污控制制度。各省内部的地市级政府数量相对有限和固定，排污权交易主体较为明晰，相关权利也容易界定，市场关系因此较为简单，为交易的监督与完成提供便利条件。另一方面，相对于省级政府，地市级政府具有较强的机会主义行为倾向，交易信息的对称性方面也相对较弱，完全依赖市场化手段可能造成市场失灵。省级政府还应该利用科层手段进行排污管理，通过行政化方法对各地市的排污总量进行控制。

在市场化手段方面，除了进行地市间排污权交易之外，还可考虑在有条件地区建立水环境补偿基金。基金的出资方主要是省内经济发达地市，补偿对象主要是控制排污的地方政府。资金来源上，可以采用地方政府、民间非政府组织和企业三方相结合出资方式，即省内经济发达地市财政承担一部分，通过民间非政府组织筹集一部分，根据“谁受益、谁付费”原则，向因水环境质量改善而受益的企业收取一部分。基金用途上，除对控制污染的地市级政府给予补偿之外，应该更多关注对生态保护项目的投资和污水处理设施的建设，并通过对相关人员培训和技术转让，建立起流域水环境长效保护机制。基金监管上，应该设立专门监督部门，对不按规定出资的地市级政府由省级政府扣减财政转移支付资金，对不按规定出资的企业征收高额的特别排污费和滞纳金，以保证资金及时供给;同时，对已经申请但不能有效、合规使用基金的地市级政府暂停补偿基金的发放，以保证资金有效使用。基金使用效果评估上，应该在各行政区划边界设立污染物排放观测站点，采用定期与不定期水质监控相结合的方式，对减排效果进行观测与评估，并将结果与下一期基金拨付挂钩。

在科层手段采用方面，由省级政府主导制定省区内部的“十二五”水污染物减排指标，对各地市水污染物排放量进行严格的总量控制和削减幅度考核。改变地市级领导政绩考核标准，将水环境质量改善程度和减排效果作为硬性指标，纳入地市级领导执政能力评价体系，实行水污染事件一票否决制，通过行政化的科层手段破解海河流域水污染治理难题。

4．3 企业层面的排污限额管理制度

作为以获取最大化利润为目标的企业，经济人属性决定其与带有更多公益属性的各级政府相比较，具有更强的机会主义行为倾向。水环境的产权性质又为企业这种行为倾向转变为实际行动提供了便利。由于水环境相关权利界定模糊、保护困难，决定了市场化手段在解决企业层面的水污染问题上具有先天缺陷。相比较而言，针对企业的科层排污限额管理制度具有更低的社会交易成本，并能够对游离排污权市场之外的大量中小污染企业进行严格的排污控制。同时，省级和地市级政府为了从排污权交易中获取经济利益，具有对辖区内企业污染物排放进行更加严格控制的动机，可以有效化解科层手段中经常面临的寻租问题。

在操作层面，地市级政府应该采用关、停、并、转等方式坚决淘汰辖区内规模小、效益差、污染高、不符合国家产业政策的落后产能。在排污总量控制前提下，严格制定企业排污限额管理标准，提高排污监控技术，加大排污巡查力度，第一时间获取企业排污信息。此外，在通过税收和罚金等方式大幅提高企业水环境污染成本的同时，采取税收减免、信贷优惠等相关政策支持企业环保投入和循环生产方式的采用。最终，从微观角度治理海河流域水污染，为流域内水环境改善奠定基础。

［1］任宪韶．海河流域水环境评价［M］．北京:中国水利水电出版社，2007:75．

［2］曾文慧．跨界水污染规制:对中国跨行政区流域污染的考察［M］．上海:复旦大学出版社，2007:115．

［3］李云生，王东，张晶．海河流域“十一五”水污染防治规划研究报告［M］．北京:中国环境出版社，2008:78．

［4］贾丽红．外部性理论研究［M］．北京:人民出版社．2007:185．

［5］虞锡君．太湖流域跨界水污染的危害、成因及其防治［J］．中国人口·资源与环境，2008，18(1):176 －179．

Causes of Water Pollution in Haihe River Basin and Choice of Multi-level Governance Structure

XU Zhi-wei
(Business School，Tianjin University of Finance ＆ Economics，Tianjin 300161，China)

Haihe River Basin is an economically developed region in China．Meanwhile it is also the region in which water is seriously polluted．Effective control of the polluted water in this basin is significant for buliding resource-conserving and environment-friendly society．Based on genetic analysis and current status analysis of water pollution，this article points out that purely relying on the market approach which mainly uses emission trading to control water pollution has limitations．In the end ，it suggests choosing multi-level water pollution control system in connection with the province-level government，prefecture-level government and enterprises respectively．

water pollution;market approach;emission trading;hierarchical approach

X522

A

1002－2104(2011)03专－0431－04

2010-12-19

徐志伟，博士生，讲师，主要研究方向为产业理论和产业政策。

(编辑:王爱萍)