江西社会救助：为困难群众生活得舒心

◎ 中 民

江西社会救助：为困难群众生活得舒心

◎ 中 民

江西是一个经济欠发达省份，但各级党委、政府却做到了“财政再紧，也不亏基本民生的投入”。早在2006年，江西省就提出一个口号：新增财力向农村倾斜、向基层倾斜、向社会事业发展的薄弱环节倾斜。并建立完善了以省级财政投入为主的资金保障机制。2010年全省社会救助资金支出已经达到了50亿，城市低保全省各级财政新增的资金超过了一个亿。

江西是著名的革命老区，老区精神在关注民生、保障民生、改善民生中发扬光大，再放异彩。在全国率先实现了社会救助的体系化，使社会救助项目更全面、内容更丰富。在社会救助工作创新上，被民政部誉为“全国的一面旗帜”。

展开全国社会救助工作的这面旗帜，江西省的许多办法和经验，都被民政部业务部门引荐推广到全国：大病救助国家还没进行，江西已经率先探索实践，全省用于医疗救助的资金近4个亿；临时救助全国第一家，不仅出政策，省财政每年拿出4千万元，用于解决低保边缘人群和遭遇天灾人祸的困难家庭的基本生活保障问题；农村五保对象集中供养率达到81%，远高于一些经济发达省份。

这仅仅是江西社会救助工作创新的一个个点。窥一点而知全豹。这一个个点，正是江西省社会救助工作高起点创新、高标准规范、高水平发展的充分体现。对此，民政部社会救助司的官员对江西社会救助工作的整体评价是：制度体系健全，资金保障有力，信息网络畅通，队伍建设给力。

深入考察江西社会救助制度建设，我们留下深刻印象的集中在政策创制。透过他们推进社会救助工作的以下几个侧面，会使我们进一步了解到江西社会救助工作的深刻含义。

民生保障政府不缺位：财政再紧不亏基本民生投入

老少边贫地区的经济状况具有一个共性：越到基层财政越困难。江西省破解现实难题的办法是：加大省级财政投入！

加大财政投入的话好说，但决策难做。江西省委、省政府作出“加大省级财政投入”的果断决策，是建立在党政领导对民生的高度重视和对民情的高度关切上。省委、省政府牢固树立民生意识，把关注民生、解决民生、改善民生作为实践“三个代表”重要思想、学习实践科学发展观和构建和谐社会的一项重要任务，摆上突出位置，提上重要议程。省委书记苏荣十分关心城乡最低生活保障等社会救助工作，亲自过问城乡低保提标、提补，过问低保资金发放专项治理等具体工作，要求从体制机制建设上加强社会救助工作。省长吴新雄强调，要把民生保障作为和谐社会建设的重要任务，在社会救助方面要实现城乡困难群众最低生活保障、医疗救助全覆盖。省委、省政府领导要求：“民生保障政府不缺位”，“财政再紧不能亏基本民生保障”。省政府连续多年坚持将新增财力向困难群众倾斜，从2007年开始，每年都把社会救助工作列入“民生工程”，进行综合考评。省政府成立了以分管省长为总召集人、省政府副秘书长和民政厅长为召集人、省直21个部门参加的城乡社会救助工作联席会议制度，统一组织协调全省社会救助工作。

省委、省政府率先垂范，上上下下政令畅通。全省各市、县（区）党委政府把社会救助工作纳入工作重点，各级领导深入基层，深入实际开展调查研究，解决实际问题，提供政策支持，落实配套资金，增加工作人员和经费，为业务部门开展社会救助工作创造良好条件。如今，江西逐步建立完善了以省级财政投入为主的资金保障机制，形成这样的资金保障格局：城市低保筹资比例为省、市、县7∶1∶2，农村低保筹资比例为8∶2，城乡医疗救助筹资比例为5∶2.5∶2.5，农村五保供养筹资比例为9∶1，临时救助筹资比例为7∶1∶2。

以省财政投入为主的资金保障机制，为建立并完善城乡低保、城乡医疗救助、农村五保供养、临时救助、精简职工救济等社会救助制度，构建覆盖全省困难群众的社会救助网，落实各项社会救助政策提供了强有力的资金保障。从2004年开始，江西坚持不懈狠抓敬老院建设，共投入资金24亿多元，新建和改建扩建敬老院1500多所，基本实现每个乡镇都有一所新的敬老院，新增床位10万余张，集中供养对象达到18万人，集中供养率达到81%。资金保障机制促进了社会救助支撑保障能力的不断提升，全省社会救助政策法规体系逐步形成，省市县三级社会救助工作机构有效加强，基层社会救助工作队伍得到充实，社会救助数据库建设实现省、市、县、乡镇（街道）、村（居）五级联网。

“三加一”联动机制：低保人员“喜进乐出”成常态

无论城镇或者乡村，最低生活保障工作的难题中，认定进入低保和退出低保是难中之难。如今在江西大部地区，享受低保待遇和退出享受低保的工作都已经成为常态。用九江市社会救助办公室主任黄子诚的话说：过去是想方设法“骗保”，如今是自觉主动“退保”。

九江市城乡低保工作出现的这一新气象，得益于“三加一”联动机制的建立。所谓“三加一”就是：改革传统的由居委会接受申请后，街道和县民政部门分级调查核实的做法，由县级低保机构牵头，统一组织街道（乡镇）、居委会低保工作人员和约请低保工作社会监督员，每月定期一并对申请低保的对象集中联合进行调查核实，并进行民主评议。

随着国家财政对基本民生保障的投入逐年增加，各级政府对低保对象一系列的救助、优惠、减免政策越来越多，使一些群众滋生了“国家的钱不要白不要”，“优惠政策人人都能享受”的心理，出现了想方设法“骗低保”和“大吵大闹不退保”的问题，同时，基层组织在实施低保工作中方法不当或者工作误差所造成的负面影响，导致一些地方最低生活保障动态管理工作十分艰难。针对低保工作实施过程中出现的问题，江西省民政厅长徐毅响亮提出：在全省打造“阳光低保，公正低保，和谐低保”的要求。以公开促公正，以公平促和谐。九江市积极探索建立了城市低保调查核实和评议“三加一”联动机制，开通了低保对象审查、调查、审核、评议直通车。

“三加一”联动机制的建立，虽然增加了县级社会救助机构的工作量，但简化了程序，加快了办事进度，避免了暗箱操作，增加了透明度，从根本上实现了低保审批的阳光决策。过去，申报低保程序是居委会申请调查公布，到乡镇街道审核公布，最后到县民政部门审核公布，程序繁锁，效率低下。而今，由县低保办公室牵头，组织居委会、乡镇街道和低保监督员组成的“三加一”低保调查组，每月对在居委会申请的对象，逐户上门进行调查，采取听、看、访的方式，核定原始凭据信息资料，登记相关信息，由评审组人员进行评议、审定。这一办法把同一辖区居民放在同一水平线上，用同一把尺子进行衡量，把真正最困难的居民列为保障对象，杜绝了低保审批中容易出现的感情用事、优情厚友、弄虚作假等问题，也杜绝了怕麻烦、踢皮球、矛盾上交等情况，保证了低保审查工作中的公开性和公平性。

最低生活保障规范化管理的核心和难点是动态管理。只有实现有效地动态管理，才能实现真正意义上的“应保尽保，应退尽退”。解决“动”的难题，重点在于使享受到低保的人高兴，退出低保的人心顺。九江、景德镇等市以诚实守信为基础，建立承诺制度，化解矛盾焦点。他们在核定每一户新的低保对象前，都要签订诚信承诺书，明确了享受低保待遇的对象，都要承担起对家庭基本生活变化状况及时告知管理审批机关的责任。建立在以诚信为先导基础上的“三加一”联动机制，更加彰显出低保制度的价值理念。

医疗救助“一站式”服务：困难群众看病并不难

当“看病难”演化成一个社会问题时，不难想象：社会救助对象的看病问题该有多难！难在哪里？除去医疗资源紧缺造成的就医难，还难在无力看病，无钱看病，无处看病，看不起病。

据统计，江西有城乡医疗救助对象284.5万人，其中城乡低保对象243万人，农村五保供养对象22.5万人，重点优抚对象、企业军转干部等国家政策规定范围的医疗救助人员19万。同时，将因重大疾病造成基本生活困难的医疗支出型贫困家庭纳入救助范围。如何为这样一个庞大的医疗救助群体提供医疗方便，使困难群众真正能够“病有所医”？江西各级党委政府认为，医疗救助是国家对困难群众的一项惠民政策，发挥医疗救助的时效，能充分体现党和政府对困难群众的关心。他们“想困难群众所想、急困难群众所急、解困难群众所难”，针对医疗救助政策操作程序复杂、致使医疗救助资金难以发挥最大效益的问题，积极探索医疗救助“一站式”即时结算平台建设，为困难群众得到医疗救助在院直补提供方便。

为保障医疗救助“一站式”即时结算平台建设工作的顺利开展，省民政厅联合省财政厅、人保厅、卫生厅共同调研，形成共识，研究制定政策措施，先后下发了《关于进一步加强和改进城乡医疗救助工作的通知》（赣民字[2008]93号）、《关于做好城乡医疗救助与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗同步结算试点工作的通知》（赣民字[2009]51号），对建立城乡医疗救助、基本医疗保险和定点医疗机构相互衔接的信息共享平台提出了明确要求，并率先在南昌市西湖区、九江市浔阳区进行医疗救助与基本医疗保险同步结算试点。

医疗救助“一站式”即时结算信息系统，是医疗救助制度和基本医疗保障制度有效衔接的工作平台，是医疗救助发展中的新生事物，需要争取领导重视、部门支持、医院协作和经费作保障。为此，他们在先行试点中，确定了“部门协作、依靠医院、低成本、高效率、群众得实惠”的工作思路，明确了“五保对象先行、其他对象跟进”的操作方式，利用广覆盖的定点医院，构筑医疗救助同步结算体系。从2009年在全省逐步推开医疗救助“一站式”即时结算平台建设。截止目前，江西省90%以上的县(市、区)已在定点医疗机构设立了医疗救助“一站式”服务窗口，做到基本医疗保险补偿金、医疗救助金和自付费用同步结算。目前，江西医疗救助“一站式”即时结算信息系统的建设已形成两种模式：一种为，已开发计算机软件，实现网上审批、医疗费用三方同步即时结算的网络模式；另一种为，通过在定点医疗机构设立“一站式”服务窗口，指派专人进行即时结算的手工模式。

2010年，江西全省减免困难群众垫付的医疗费用达9.3亿元。 谈到这一创新的收效，省民政厅副厅长钟起茂认为：城乡困难群众“一站式”就医制度的实行，不仅使困难群众“花小钱看了大病”，更重要的是使他们的生活有了尊严，增添了他们的生活幸福感。

异地委托管理制：区域协作破解人户分离难题

在城乡最低生活保障制度实施中，人户分离是困扰低保工作精确管理的一大难题。2007年12月6日，新华网发布的江西九江首创低保对象实行异地委托的消息，引发全国各地热切关注。中央电视台经济频道随后播发了这条消息，建立低保对象异地委托管理制度被评为影响九江的年度十件大事之一。

按照户口所在地对低保对象实行属地管理是各地的基本做法。但在实际工作中发现，有相当一部分居民不在实际户口所在地居住和生活，有的是空挂户，有的在异地务工，还有的户主与户籍成分不符，等等。早在2003年，九江市庐山区的九江橡胶厂改制后，有近80户困难职工到原籍南昌投亲靠友，靠借住和打零工维持生活。庐山区民政局会同街道、社区低保工作人员在南昌用了一周时间开展调查核实，花费数千元，将符合条件的40多户及时纳入低保。类似的情况相当普遍，有的跨乡镇，远的跨县市，甚至跨省份。他们可申请低保，但享受低保后又长期不在住户所在地。单一的属地管理不仅形成应保难保的盲区，而且还显现出较多的不利因素：包括有碍于实际工作的操作，不利于调查核实和动态管理，同时也耗费更多的人力、物力和财力。

为解决人户分离造成的调查审核难题，2006年8月，九江市民政局经过深入调查论证，制定出台了《低保对象异地委托管理实施方案》，并对户口和实际居住地长期分离的低保对象实行异地委托管理试点。对户口和实际居住地长期分离的低保对象实行异地委托管理，就是由申请人的户口所在地的居委会开具户口证明，经县区民政部门审核后，书面通知申请人实际居住地县区级民政部门，由居住地的民政部门组织当地的街道、居委会进行调查核实和管理，低保资金仍然由户口所在地的民政局实行社会化发放。这种跨区域协作的方式，即减少了工作量，缩短了时间，节省了开支，方便了户居分离的低保对象申请办理低保，又便于日常动态管理。

九江市对户居分离的低保对象建立异地委托管理制度以来，全市各县（市、区）都已经建立异地委托管理化大协作网络，仅在庐山区2558户4958名低保对象中，就有400多户属于户居分离的异地委托管理对象，占该区地保家庭的15%。九江市有3000多户户居分离的低保家庭是通过异地委托管理办法及时办理了最低生活保障。现在，低保对象异地委托管理已经制度化、规范化、常态化。

临时救助实现全覆盖：让边缘人口生活有信心

社会救助需要政策法规体系的支撑，需要组织机构的支撑，需要人力物力的支撑。在这些支撑中，临时救助是社会救助体系不可或缺的重要组成部分。当临时救助把“低保边缘户”和因特殊原因造成生活暂时十分困难的群众纳入救助范围时，它所发挥的作用和产生的社会效应远远超出政策措施的预期。江西省从2008年开始，在全省推进实施临时救助办法，并列入省政府“民生工程”。省财政在并不宽裕的情况下，每年安排4000万元，市、县分别安排500万元和1000万元，临时救助资金总量5500万元。救助范围覆盖低保户、低保边缘户和普通群众困难家庭，救助功能注重“拾遗补缺”和“救急救难”，救助程序坚持限时5天审批。实行临时救助以来，江西全省累计救助11.3万人，发放救助资金1.18亿元。

作为社会救助制度的有效补充，临时救助是增强低保边缘家庭生活信心的重要举措。江西的实践收效主要体现在以下几方面：一是救助及时，发挥了“雪中送炭”的作用。群众在因灾、因突发事件造成生活困难时，政府通过临时救助及时向他们提供帮助，提高了群众抵御风险的能力。二是救助到位，保障了基本生活。临时救助保证了遭遇困难的家庭维持一个阶段的基本生活，尤其是有效保障了低保边缘户的基本生活，解除了他们的后顾之忧，为减轻低保动态管理难度，保证城乡低保制度的稳定运行，起到了积极的作用。三是救助合理，体现了社会的公平正义。临时救助对缓解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐起到了重要作用。

一项好的政策措施，需要强有力的组织队伍来落实。社会救助工作量大，动态性强，政策掌握情况复杂，需要得力的机构和人员来落实政策。江西省把社会救助工作机构建设与社会救助制度建设同步推进，省、市、县三级都加强了社会救助工作机构建设，60%的县市区成立了社会救助局。在解决基层机构缺乏、人员不足问题时，他们通过政府购买服务的方式，进一步充实了乡镇和村级社会救助工作人员，确保了社会救助政策的有效落实。如今，江西社会救助支撑保障能力不断得到提升，正在进入推动信息化管理阶段。建立的社会救助数据库，内容包含城市低保、农村低保、城市医疗救助、农村医疗救助、农村五保供养、农村敬老院建设管理、临时救助等数据。单项数据内容涵盖救助对象家庭基本情况、享受救助情况，具备数据总汇、分析功能。现在已完成城市低保90万人，农村150万人，以及城乡医疗救助、临时救助、五保集中供养共计350多万条数据的录入工作。

据了解，临时救助在全国以省政府或民政和财政联合建立制度的，目前还只有19个省市区。而临时救助与社会救助制度体系的有效衔接，临时救助的功能定位，临时救助的对象确定，标准制定，资金来源，与其他救助制度之间的关系等问题，已经被列为研究的重点。就目前江西实施临时救助的功效，省社会救助局局长李小荣的感受是：“边缘人口往往潜在着边缘心理，做好他们的临时救助工作，不仅增强他们的生活信心，也为民政工作者增添了精神品质。”

“加大社会救助理论探讨力度，加强社会救助创新点的培养，为我国社会救助事业发展再出新的成果，是‘十二五’江西社会救助工作的新目标。”这是今年3月江西省民政厅厅长徐毅在全省社会救助工作会上提出的新要求。