创建国家环保模范城市提升城市品质

重庆市创模办副主任、环保局局长 曹光辉

☆创建国家环保模范城市☆

创建国家环保模范城市提升城市品质

重庆市创模办副主任、环保局局长 曹光辉

2010年6月,中共重庆市委三届七次全委会出台了《关于做好当前民生工作的决定》，提出本届市委任期内，用两年半的时间，在解决全市群众最关心的10大民生问题上取得重大突破。《决定》把创建国家环境保护模范城市（简称“创模”）作为10大民生问题的重要内容，体现了市委、市政府对环保工作的高度重视.

一、重庆为什么要创模

国家环保模范城市是中国城市环境保护的排头兵，是当前我国城市环境保护的最高荣誉，得到了社会各界的高度肯定。国务院对全国各项评比达标表彰活动进行了清理，其中仅保留了3项城市创建活动，包括创建国家环保模范城市、创建国家卫生城市和创建全国无障碍建设城市。

重庆创建国家环保模范城市，中共中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来2008年在市委三届三次全委会上最早提出的。之后，在市政府组织下，经过近两年的调研、论证，市政府全面启动，将创模列入了《2010年政府工作报告》，组织编制并审议通过了重庆创模规划，向环保部递交了创模申请。2010年6月，市委三届七次全委会将创模纳入“十件民生大事”重要内容予以推进。

(一)创模能够加快推动我市经济发展方式转变

科学发展要求我们正确处理环境保护与经济发展之间的关系，努力实现以保护环境促进和优化经济发展。而国家环保模范城市被誉为全国环境保护与经济社会协调发展的典范。创模考核有五大类指标，其中第二大类就是经济指标，要求规模以上单位工业增加值能耗、单位GDP用水量以及单位工业增加值废水、COD、SO2和烟尘排放强度小于全国平均水平。创模就是要实现环境保护与经济发展协调统一，要求在加快经济快速发展的同时，能有效保护和改善环境质量。因此，创模城市普遍都是通过制定环境经济政策、招商引资产业政策以及环境准入政策，来推进产业结构调整、优化经济发展，促进经济发展方式的转变。

当前，重庆正处于跨越发展和协调发展的关键时期，同时肩负着三峡库区水环境保护的重任。从胡锦涛总书记“314”总体部署，到国发3号文件、国家中心城市、首个内陆保税港区、最大的综合保税区和“两江新区”等都给了重庆很高的定位，要求重庆实现“率先”和“加快”发展。这些定位也对重庆的环境保护提出了更高的要求，特别是要求重庆实施资源环境保障战略，树立生态立市和环境优先的理念，创新节约资源和保护环境的发展模式，建成长江上游生态文明示范区，确保长江上游和三峡库区腹心地带生态安全。

由于历史等原因，重庆产业结构和布局不合理，重化工业比重大，主城区聚集了全市40%以上的工业企业，污染物排放效率低。如，主城区万元GDP用水量比全国平均水平高50.9%，单位工业增加值废水排放强度高30.1%，单位工业增加值COD排放强度高12.2%。近年来，市委、市政府加强了环境保护，加快了产业结构和布局的调整，但产业发展和环境保护的矛盾，仍然没有得到根本解决。特别是随着工业化、城市化的加快推进，经济总量的不断扩大，人口的持续增加，资源环境瓶颈对经济社会发展的制约日益显现。如果不尽快扭转粗放增长方式，不解决好发展质量和发展效率不高的问题，环境质量得不到彻底改善，突出环境问题得不到有效解决，新一轮跨越发展和协调发展就将会受到严重制约。因此，重庆必须通过开展国家环保模范城市创建活动来促进主城区产业结构的调整，加快经济发展方式的转变，提高经济发展质量和水平。

（二）创模能有效提升我市的城市形象和城市品质。

我市曾经是“全国十大空气污染严重的城市”，也是全世界污染严重的城市之一，1998年国际卫生组织公布的全球空气污染最严重的10个城市中，我国占了7个,北京名列第三，重庆名列第七。过去很长一段时间，重庆主城区空气质量在47个重点城市中排40位前后（2004年位列第43位，2005年居第41位，2006至2008年均列第40位，2009年列第39位），其中2004年的空气污染综合指数排倒数第一位。污染问题严重影响重庆的形象，严重制约了对人才和资本的吸引。近年来，市委、市政府大力实施“四大行动”，环境质量不断改善，主城区空气优良天数排名去年上升到第39位，2010年1～8月上升到了第32位，但重污染城市的帽子还没有彻底甩掉，不宜居的印象没有得到根本改变。目前，中西部地区的税收优惠政策已经不是主导投资决策的主要因素，如何增加对人才、资本的吸引力，改善环境质量成为一个重要的抓手。我们通过创模，就是要进一步改善城市环境和城市形象，提升城市品质，甩掉污染重、不宜居的帽子，增强对人才和资本的吸引力，为加快推进内陆开放高地的建设、全面落实“314”总体部署，促进我市社会经济腾飞提供坚实的支撑。

（三）创模是保障和改善我市民生的重要举措。

一方面，通过创模，能够不断改善大的环境质量，保障人民群众身体健康。温家宝总理指出：健康是民生之本，如果失去了身体健康，保障和改善民生将无从谈起。世界卫生组织研究表明：人类消化系统疾病、呼吸系统疾病、癌症都与环境因素密切有关，其中80%以上的癌症与环境因素有关，50%的儿童死亡都与饮水水质不良有关。统计表明，环保模范城市的环境质量普遍高于其他城市。如，全国47个重点城市中，有20个城市是国家环保模范城市，其空气质量满足良好的天数平均为342天，比非环保模范城市平均多19天，而且排位靠后的兰州、乌鲁木齐、西宁、太原、济南、武汉、西安等9个城市都不是环保模范城市。因此，重庆就是要通过创模来进一步加强饮用水源的保护，加大大气污染防治力度，让人民群众喝上干净的水，呼吸清新的空气，在良好的环境中生产生活。

另一方面，通过创模，能够切实解决群众身边的突出环境问题，维护社会稳定。随着经济的快速发展，人民生活水平的不断提高，人民群众对身边的环境问题越来越关注。近年来，全国环境纠纷和上访投诉每年以30%的速度递增。全国“两会”的提案中，环境保护已经超过公共安全、教育、医疗，成为前五位的热点问题。就我市而言，仅市环保局和12369环保投诉受理中心每年平均受理的群众环保来信、来访、来电投诉就达3万余件。2009年，仅12369受理群众投诉量就达23952件，其中，噪声污染15618件，占投诉总量的65.2%（其中，工地噪声11467件，占47.9%），大气污染6569件，占27.4%（其中，油烟污染1111件、煤烟污染224件）。

市委、市政府之所以把“创模”确定为“十件民生大事”的重要内容，就是因为创模不仅要着眼于大的环境质量的改善，而且要着力解决群众身边的突出环境问题，维护群众最基本的环境群益。调查统计表明，国家环保模范城市市民对政府环保工作的满意率及对创模工作的支持率均达到90%以上，这充分反映了创建国家环保模范城市是一项顺民意、解民忧、谋民利的民心工程和惠民工程。重庆创建国家环保模范城市，是形势所迫，发展所需，民心所向。

二、创模难度分析

（一）国家环保模范城市考核指标

2010年1月1日起，国家环境保护模范城市考核将执行新的考核指标。新的考核指标包括五大类别26项具体指标，涵盖了城市经济、社会和环境等各个方面。对照创模26项指标，我市现在有15项达标，达标率为57.7%，有11项不达标，其中有3项指标为临界达标，其余8项指标达标难度较大（见表：主城各区达标情况）。

（二）创模主要制约因素

11项不达标指标中，有四大难题制约创模进程。

第一，水环境质量达标有“两难”。一是考核要求城市水域功能区水质达标率100%，未划定功能水体无黑臭现象。我市主城区纳入创模考核的22条河流中，只有8条河流水质满足考核要求。14条不达标的河流中，有5条河流（劣Ⅴ类水质）要通过整治达到水域功能要求，9条河流需要消除黑臭。桃花溪整治从论证到治理完成先后花了近20年、投资10多个亿。创模要求在两年多时间完成14条河流的整治任务，难度很大。二是污水处理厂全面提标改造难度大。主城区现有13座城市污水处理厂都是2002年以后建成的（还有4座2012年后要建成），现在出水水质都是执行一级B标，没有脱氮除磷设施。按照创模要求，对这些污水处理厂（设施）进行提标改造，需要新征土地1000亩左右，而且需要大量的资金投入。要在短时间内对这些污水处理厂（设施）进行提标改造，无论是落实资金还是场地都存在很大困难。

第二，空气质量指标未达标有“两项”。一是全年空气质量优良天数低于311天。去年主城区满足优良的天数达到了303天，创历史新高，但是离创模311天还差8天，由于受历史原因、资源禀赋和气象条件的制约，加之主城区工地多，管理不到位等问题，在现有基础上每增加一个蓝天，难度都很大。今年空气质量没有拉警报，得益于薄书记抓城市管理，但是我们不得有半点松懈。而且，随着工程措施的不断加强，气象条件对大气环境质量的影响越来越明显。因为重庆每年平均有56天左右的不利于扩散天数，其间极难使空气质量达标。主城区要稳定实现311个蓝天，不仅要保证有利气象条件下的天数全部达标，还需要在不利污染物扩散的56天中，通过采取非常措施争取5天以上达标，才能满足要求。二是可吸入颗粒物浓度未达标。目前我市主城区NOX已经达标，SO2临界达标。城市建设和拆迁改造力度不断加大，建筑施工扬尘和道路扬尘控制难度很大，确保可吸入颗粒物达标必须采取过硬手段和措施。

第三，经济社会指标未达标有“两高”。一是单位GDP用水量居高不下。目前，我市主城区万元GDP用水量比全国平均水平高50.9%，工业用水重复利用率还不到40%。二是万元工业增加值废水和化学需氧量排放强度居高不下。污染物排放强度标志着经济发展造成环境污染程度，是反映转变经济发展方式快慢的风向标。目前，主城区万元工业增加值产生的废水量和COD分别比全国平均水平高30%和12%，主要原因是一些行业产业布局不合理、产品附加值低、污染物排放量大，仅化工、电力、热力、冶炼、医药、制造行业的废水排放就占全部行业的66.9%，但其产值仅占全行业的14.3%。

第四，公众对城市环保满意率差距较大。创模考核要求是大于85%。2009年，我市公众对城市环境保护满意率为76%，距离考核要求还相差9个百分点。各区县的满意度也普遍不高，如渝中区为78%，巴南区75%，渝北区73%，北碚区70%，沙坪坝区63%。公众对城市环境保护满意率不高，主观上看，是由于生活水平的不断提高，群众更加关注生活质量，环境意识不断提高；客观上讲，是由于城市环境管理不到位，群众周边的环境问题未得到有效解决，尤其是城乡结合部的脏、乱、差现象明显，噪声污染、餐饮油烟、异味、下水道污水横流和臭味、拆迁扬尘、黑烟车、电磁辐射等扰民投诉居高不下，制约了公众满意度的提高。

另外，在已达标的15项指标中，有一项指标（即，环境安全指标）巩固难度大。考核要求是，近三年未发生重大、特大环境污染和生态破坏事故。考核范围不仅仅是主城区，而是全市。该指标是国模考核的基本条件，一旦出了问题创模要被一票否决。三峡库区水环境安全，历来受到国际社会和党中央国务院高度关注，重庆一旦出现一个较大的环境安全事故，很快就会传到中央，就会传到总书记和总理那儿，重庆的发展、重庆的形象就会受到很大的影响。因此，保障环境安全，不仅是创模的要求，也是党和国家的要求，既是保障群众环境权益的需要，也是做好环保工作的底线。

三、我市创模的总体部署和重大工程

我市创模的总体部署和要求是，主城九区2013年前整体建成国家环保模范城市，六个区域中心城市“十二五”期间全部建成国家环保模范城区。

按照市政府印发实施的重庆市创模规划，创模范围包括主城九区（含北部新区），幅员面积5473平方公里。主城周边长寿、江津、合川和璧山等影响主城区次级河流水质和空气质量的相关环境整治工作也纳入创模考核范围。创模工作涉及1个总体目标、3个实施阶段、6项主要任务、8大系列工程、100类2300余个具体项目；总投资660多亿元，其中直接用于环境保护的220亿元。

一个总体目标：力争用2～3年时间，把主城区建成国家环境保护模范城市。

三个实施阶段：2010～2011为创模攻坚和考核指标基本达标阶段，2012年为全面达标和迎接考核验收阶段，2013年为技术评估、问题整改、接受公示和公告命名阶段。

六大主要任务：一是实施经济结构调整，加快发展方式转变；二是强化环境污染防治，助推“五个重庆”建设；三是加强基础设施建设，提高污染防控水平；四是加强环境综合整治，统筹城乡环境保护；五是加强创模保障工作，打造“西部领先、全国一流”的重庆环保;六是加强创模宣传引导，倡导健康文明生活方式。

八大系列工程是创模的关键，分别对应解决除“城考”以外的25项指标达标问题（“城考”主要靠整体工作推进加以保障）。八大系列工程主要有如下几个方面：

一是实施环保优化经济发展系列工程。主要解决经济指标问题，确保主要污染物总量减排、人均可支配收入、规模以上单位工业增加值能耗、单位GDP用水量、万元工业增加值主要污染物排放强度和建设项目管理等6项考核指标达标。将重点实施优化发展工程、结构调整工程、产业升级工程等3个子工程12类项目。具体措施包括：制定指导性的招商引资政策、节能节水降耗的鼓励政策；完善环境准入政策；通过约束性政策，限制高污染、高能耗和资源型产业发展，降低污染排放强度，把资源能源消耗和污染物排放总量这个分子做小；同时，通过大力实施“退二进三”，对现有企业进行升级改造，加快高新技术和第三产业发展，把GDP这个分母做大，确保上述指标达标。

二是实施空气质量达标系列工程。确保空气质量、机动车环保定期检测率2项指标达标。2010年我市主城区空气质量好于二级的天数离考核要求虽然只差8天，但现在每增加1天都很困难，尘污染控制不乐观。一方面是我们的管理措施还不到位，不少工地控尘措施和道路洒水降尘措施不到位，另一方面，空气质量的改善越来越受气象条件的影响，特别是在极端气候条件下，要稳定达到311天十分困难。为此，我们将重点实施扬尘控制工程、燃煤及机动车尾气控制工程、空气环境质量预警预控工程等3个子工程13类项目。具体措施包括：深化蓝天行动，强化施工扬尘和道路扬尘控制，杜绝施工工地带泥上路，加强清扫保洁和洒水降尘措施（把PM10降下来，洒水降尘是成都的一个很好的经验，因为我们的主城和成都差不多，都属于粘土地带，尘的颗粒很小，它不像沿海的粗沙，风是吹不起来的。我们的细尘，车辆碾压后，就浮在空中，不能沉淀），进一步巩固城市综合整治成果。另外，要加大推清力度，巩固无煤区建设，一环以内要建无煤区（煤不能运近来，不能销售，更不能使用），“十二五”我们还要推动九龙电厂和重庆电厂搬迁。同时，要加强机动车尾气污染防治，推动环境标识管理，强力推进工况检测，2011年年底要实现一环内限行。还要强化空气环境质量预警，在不利于空气扩散的气象条件到来以前，要加大力度，提前实现人工干预，包括采取人工降雨等措施，使负压高对空气环境质量的影响降到最低，或者提前关停污染特别严重的工地或企业，以及采取调配的方法来解决，确保蓝天目标。

三是实施水环境质量达标系列工程。确保城市水域功能区水质达标率、集中式饮用水水源地水质达标率2项指标达标。将重点实施河流整治工程、饮水保障工程、国家水污染防治规划实施工程等3个子工程20类项目。次级河流整治是个难点。以前一条河流的综合治理都要花10多年时间，要在两年内完成14条次级河流的整治，难度和压力可想而知。市政府已经审议通过了次级河流综合整治方案，市政府还要签订责任书，因此，次级河流整治重点是要按照市政府确定的“控污截流、废物清运、水清达标”12字方针，落实一河一策的整治方案，实行“河长制”，加快推进关键工程建设，确保5条次级河流水质实现达标整治，9条河流消除黑臭。饮用水源保护是重点，主要通过关闭、搬迁、截流和调整保护区内的污染源，取缔一二级保护区的排污口，调整完善水源设施，确保城乡集中式饮用水源地水质全部达标。

四是实施基础设施建设系列工程。确保环境安全、城市生活污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿化覆盖率、危险废物处置率和城市清洁能源使用率等考核指标达标。将重点实施城市污水垃圾治理设施建设工程、城市森林工程、环境安全工程等3个子工程11类项目。

五是实施企业环保达标系列工程。确保重点工业企业污染物排放、工业固体废物处置利用率2项指标达标。将实施工业企业稳定达标工程、企业深度治污工程（含重金属污染防治）、固废综合处置工程等3个子工程7类项目，使工业企业污染物排放量进一步降低，工业固废、危废处置利用水平得到加强。

六是实施创模能力建设系列工程。确保环境管理制度、环境保护能力建设2项指标达标，并有效预防重大违反环保法律法规事件的发生。将实施机制创新工程、能力提升工程、监管网络工程3个子工程10类项目，重点是使各级环保部门的环境监察、监测、应急处置、信息、宣教能力达到国家标准化建设要求，有效提高环境监管能力。

七是实施城乡环境整治系列工程。确保城市环境卫生、区域环境噪声平均值、交通干线噪声平均值3项指标达到考核要求。将实施城市容貌工程、城市环境综合整治工程、农村环境综合整治工程等3个子工程13类项目。重点是要提升城市管理水平，改善城市环境卫生，让群众在良好的环境中生产生活。

八是实施公众满意度提升系列工程。确保中小学环境教育普及率、公众对城市环境保护的满意率2项指标达到考核要求。将实施宣传教育工程、公众维权工程、示范创建工程3个子工程14类项目。重点从三个方面入手：首先，要加大宣传力度，让创模进社区、街道、学校、单位和家庭，提高创模的知晓率和参与度，让大家都来争做环保义务宣传员、义务监督员和义务工作者；其次，要通过加强环境保护，改善大的环境质量；第三，要切实解决好人民群众身边的环境问题，让群众感受到身边环境的变化，得到创模带来的实惠。

四、如何参与和推进创模工作

创模是庞大的社会系统工程，必须形成“党委政府领导、人大政协监督、环保部门牵头、政府部门履行职责、企业落实责任、公众广泛参与”的高效运转体系和统一战线。

(一)要积极参与创模工作

一方面要靠自觉。群众广泛参与是创模成功的基础，因此，要采取各种行之有效的途径和手段，加大创模宣传力度，提高群众对创模工作的知晓度，增强群众参与创模工作的自觉性，让更多的群众争当环保义务宣传员、义务监督员和义务工作者。同时，通过加大宣传，让相关单位深入了解创模的总体安排、主要任务以及单位职责等，增强他们参与创模的责任感和使命感，引导他们更加积极主动参与创模工作。

另一方面要靠约束。对人民群众而言，需要制定相应的市民公约，营造舆论氛围，对群众的行为进行规范和约束（如随口吐痰，乱倒垃圾等不文明行为）。区县政府和政府部门是创模的责任主体，要通过加强督查和考核奖惩，督促各级政府、部门认真履行职责，按期全面完成各自承担的创模工作任务，特别是每个部门都要制定具体细化的实施方案，并认真组织实施，对重大的、控制性的创模工程要成立项目推进组或者指挥部，倒计时安排工期，定期调度，确保按期完成。环境保护是企业必须履行的社会责任，要通过严格的环境监管，促使企业做好污染事故防范工作,切实履行环境保护职责任。

（二）要加快推进创模工作

为从体制上保障创模工作顺利开展，市委、市政府成立了奇帆市长任组长，市委常委、宣传部长何事忠，副市长童小平和凌月明分别担任副组长，37个市级部门和14个区县（含主城周边的4个区县）政府主要负责人为成员的创模领导小组。领导小组下设了月明副市长兼任主任的创模领导小组办公室，并成立了综合协调组、工程及指标达标推进组、技术资料组、宣传报道组、督查考核组、后勤保障组等6个工作组，分别由市委宣传部、市政府督查室、市财政局等单位主要负责人担任组长。创模相关区县和市级部门强化落实了“成立领导小组、细化实施方案并分解落实责任、召开动员会、开展创模宣传、推进工程项目”五项工作。

在工作机制方面，市级层面建立了目标责任、督查督办、工作调度、工作例会、信息通报、公众参与、舆论监督等一系列制度，确保各项任务顺利推进。市政府召开了全市创模动员大会，黄奇帆市长进行了创模总动员，凌月明副市长与区县和部门签订了创模目标责任书。各区县和市级部门内部也层层签订责任书。市政府召开了创模调度会研究解决当前重点工作，近期还将召开创模领导小组会，加快推进创模。市创模办目前正在抓紧制定创模督查考核奖励与问责办法，将对创模工作实行“指标和工程”双考核，把考核结果纳入领导干部政绩考核，并对工作不力的进行行政问责。相关区县和部门也要求建立完善相应的工作制度，确保各项创模任务顺利推进。

责任编辑：张波