转变政府职能 建设“行为规范”政府

程守艳

转变政府职能 建设“行为规范”政府

程守艳

阐述了贵州省政府机构改革中转变政府职能的做法和效果。从规范政府经济调节职能、改进政府市场监管职能、加强公共服务体系建设和强化社会管理等方面，分析了建设“行为规范”政府的任务路径。

政府职能；公共服务；公共产品；机构改革；贵州

深化行政管理体制改革的核心和关键在于以科学发展观为指导，抓住重点，加快推进政府职能转变。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了用10年时间基本建成法治政府的目标。《纲要》明确指出，法治政府必然是职能与经济社会发展需求相适应的政府，并将政府职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，主要任务和着力点是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，力图建造“行为规范”之政府。基于此，下面结合贵州省政府2009年机构改革的实践，对政府职能的转变加以分析。

一、贵州省政府机构改革及转变职能的实践

2009年6月，按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈贵州省人民政府机构改革方案〉的通知》和《中共贵州省委、贵州省人民政府机构改革的实施意见》，贵州省开始了省政府机构改革工作。这次政府机构改革的主要有任务有两个方面：一方面是按照精简、统一、效能的原则，进一步整合优化政府组织结构，探索建立职能有机统一的大部门体制。改革涉及职能调整、划转、整合的部门15个、事业单位7个，实际减少厅级机构8个。全面清理和规范省政府议事协调机构和自定机构，将职能相近的部门整合重组为一个较大的部门，减少机构重叠、部门职能交叉，增强综合协调能力，使政府组成部门的数量保持适中精干。这次省政府机构改革，按照中央的要求，先在农业、工业、交通、人力资源等领域建立了大部门体制，为其他领域实行大部门体制积累经验。组建了省农业委员会，将省农业办公室、省农业厅、省乡镇企业局、省畜牧兽医局、省农业机械事业局的行政管理职责，整合划入省农业委员会。组建了省能源局，由省发展和改革委员会管理，将省煤炭管理局的职责与省经贸委、省发展和改革委员会的能源管理职责，整合划入省能源局，不再保留省煤炭管理局。不再保留省招商引资局(省对外经济协作办公室)，其职责划入省发展和改革委员会、省商务厅等。另一方面是转变政府职能，突出服务重点。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，切实解决政府职责越位、错位和缺位的问题。突出职责重点，更加注重加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化社会管理和公共服务职能，强化执行和执法监管职责，强化直接服务，简化办事流程，提高办事效率和透明度。

目前，贵州政府职能逐渐体现在经济管理、社会服务和引导社会发展方面。

（一）重视社会管理和公共服务职能

贵州省政府明确提出政府改革的方向之一就是提供公共服务、加强社会管理。省政府通过“大部制”改革，对相关部门进行整合，减少机构重叠和部门职能交叉，增强综合协调能力，使政府组成部门的数量保持适中精干，更好地提供公共服务。如将省食品药品监督管理局由省政府直属机构调整为省卫生厅管理。为了落实食品安全综合监督责任，将原由省食品药品监督管理局承担的食品药品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故责任的职责划入省卫生厅，将原由省卫生厅承担的食品卫生许可、餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理职责划入省食品药品监督管理局。省级以下食品药品监督管理机构由垂直管理改为地方政府分级管理，并相应对食品监管队伍进行整合。通过这种职能部门的优化组合，使政府能更好履行社会管理和公共服务职能。

（二）加强市场监管职能

市场秩序进一步得到规范，市场监管取得很好效果。例如自2007年以来，为了加快种子管理体制改革，强化种子市场监管，促进农业生产和种子产业发展，保障农业生产安全，根据《贵州省人民政府办公厅关于推进种子管理体制改革加强市场监管的实施意见》（黔府办发［2007］33号）的总体要求，省政府坚持“精简、统一、效能”和标本兼治的方针，逐步构建种子市场监管长效机制，要求将种子生产经营机构从农业行政主管部门剥离出去，实现人、财、物的彻底分开。截止2007年6月底，种子生产经营机构与农业行政主管部门的分开基本完成。此外，政府相关部门还组织开展集中打假，加强对食品生产、经营、流通环节企业和个体工商户的管理，进一步完善食品质量安全市场准入制度，确保货源质量安全。重点组织对粮油、调料、肉及肉制品、蔬菜、水果、水产品、饮料等食品及节日消费用品的专项质量抽查，并及时向社会公布抽查结果。各级整规办和执法部门在节日期间都实行24小时值班制度，并公布举报电话。

（三）鼓励发展中介组织

政府职能转变的目标就是要理顺政府、中介组织和社会之间的职能分工。政府主要发挥其宏观调控的优势，承担起宏观职能。中介组织承担起政府与社会联结桥梁的职能，具体完成各项微观经济职能。在这方面，贵州的做法是将行业自律与行政管理体制改革相结合，推动政府职能转变，减少和规范行政审批事项，把行业协会和市场中介组织能够自律管理的事项交给行业协会和市场中介组织。如把扶持和推进知识产权中介组织建设作为完善知识产权服务体系的重要工作来抓，通过扩大中介机构数量和提高中介服务质量，发挥中介组织在知识产权事业发展中的重要作用。在扶持中介机构发展壮大的同时，全省继续加强了对中介机构和专利代理人队伍的监管，举办了专利代理人年检培训班，进一步提高了专利代理人执业素质和服务质量，规范了专利代理行业行为。

二、政府职能转变的经验及存在的问题

贵州在政府机构改革、转变职能过程中做了一些有益的探索，取得了很好的成绩。但是，现行行政管理体制仍然存在许多不足，包括：机构设置未能遵照法治化原则；政府职能转变滞后、思路不清晰；社会中介机构实力弱，无法承接需转移的政府职能，等。政府职能转变状况离法治政府的要求还存在一定距离。

（一）社会管理和公共服务职能仍需加强

政府直接参与市场活动这一行为还存在。政府承担着“掌舵”和“划浆”的双重角色，管了许多不该管的事情，而应该管的事情却没有管好。公共服务体系尚未建立起来，国有资产监管、金融监管、市场监管和社会管理依然薄弱，社会征信体系、市场秩序比较混乱。改革开放以来，贵州在建立和发展社会主义市场经济体制的过程中，在改善和提高人民的物质生活方面做出了积极的贡献，但在统筹经济社会协调发展，统筹各项社会事业的全面进步，提高人民生活质量方面，还存在明显的薄弱环节和诸多问题，导致政府社会管理和公共服务职能相对滞后，政府职能转变不到位。

表1 贵州政府职能重点与全国的比较

从表1可以看出，贵州政府行使职能的重点还是明显集中于招商引资方面，政府在这方面投入的精力较大，这与贵州“欠发达”“欠开发”的省情有关。而对社会管理和公共服务两项职能，重视程度低于全国平均水平。今后一段时期，政府在加强经济管理职能的同时，还要不断加大对社会管理和公共服务的投入。建设服务型政府，任重道远。

（二）社会中介机构实力仍然薄弱

目前，贵州的中介组织实力弱，无法承接需转移的政府职能。主要存在两个方面的问题：一是行业协会发育迟缓，发育不健全，数量不多，覆盖面不广。社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的有效载体，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员新的治理理念尚未树立起来，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，政府“单中心”治理状况尚未得到根本的改变，影响社会工作开展与和谐社会建设。二是许多行业自律性组织是由原来的政府机构派生出来的，管理体制、组织方式、运行体制都带着浓厚的官方色彩。另外，社会中介组织的法制领域有很多法律空白。目前采取双重管理和登记挂靠制度，政府与社会中介组织间仍具有领导与被领导的从属关系，社会中介组织独立性差，处于弱势地位，自我发展能力低下。

（三）职能交叉，事权不明确

当前，机构设置和人员编制“越位”“缺位”“错位”现象严重，职能交叉、事权不明确问题仍然存在。一些行政执法权在纵向划分上不明确，上下级行政机关执法重叠现象较为严重。行政执法权在横向上即在政府部门之间也存在一些职权不明、职权交叉的问题。这里既有立法不明确的原因，也有部门设置不合理、职责划分不明确的原因。这些问题直接导致执法实践中的重复执法、交叉执法，既增加了执法成本，又加重了行政相对人的负担，还造成了某些领域的执法混乱。部门权力利益化严重，有利、有钱、有权的事争着抓。部门职能分工权责脱节问题比较突出，权责配置不合理，有权无责、有责无权、权责不匹配，过于集中与过于分散并存。决策、执行、监督职能配置不够科学，遇到难办棘手的事则推诿扯皮，办事效率不高，一些好的政策未能得到落实。政府机构设置偏多，分设过细，不少部门集决策与执行职能于一体，缺乏有效制约。

三、建设“行为规范”政府的任务路径

在市场经济条件下，政府应当是高效而有限的政府。政府的权力过大则易于损害人们的自由和权利，政府的权力过小又无法保证人们的自由和权利。政府究竟应当履行哪些职能？世界银行1997年的报告《变革世界中的政府》围绕解决市场失灵和促进社会公平两方面的任务，将政府职能分为小型职能、中型职能和积极职能三个层次。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》将政府职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。笔者认为，在转变政府职能过程中，需要进一步做好以下几个方面的工作：

（一）规范政府经济调节职能，健全宏观调控体系和机制

在这方面，具体来说就是要推进政企分开、政事分开、政社分开，进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与中介组织、政府与社会之间的关系。要依法严格规范行政机关对事业单位的授权行为，特别是要防止把政府不该管的事、不应有的管理权、收费权转移给事业单位，变相进行管理、变相收取费用。更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步增强企业和整个社会发展经济的活力和效率。政府要根据不断变化的经济运行情况，遵循市场规律，综合运用经济手段、法律手段和行政手段，通过经济政策、经济法规、经济命令等从宏观上对经济进行调控。如恢复对储蓄存款利息所得征收个人所得税、下令关闭污染严重的小煤窑、小油田等。多管齐下，才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，将市场机制“无形的手”与政府调控的“有形的手”有机地统一起来。

（二）改进市场监管职能，创造规范有序的市场运行环境

在转变政府职能过程中，要明确政府和企业各自的权力、地位及相互关系。政府不直接办企业，要创造各类企业平等竞争的市场环境，同等对待，加强监管。政府应集中力量把市场监管的职责履行好，明确市场监管的责任主体，加强相关部门的协调，形成监管的合力。要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破部门分割、行业垄断、地区封锁，健全统一开放竞争有序的现代市场体系。要制定促进公平竞争的市场规则，建立市场准入和退出机制；要健全社会信用体系，建立和完善对市场主体履行道德责任的激励约束机制和信用行为的监测评估体系。特别要加强对涉及人民群众生命财产安全领域的监管，维护消费者的合法权益。如要以群众关心的热点、难点问题为重点，加大价格欺诈案件查处力度，严厉打击不正当价格行为，认真开展医药价格、教育收费、旅游景点收费等专项检查，坚决制止和查处各种乱收费行为；继续清费治乱减负，推进事业单位经营服务性收费清理工作，同时以零售商业、旅游景点、通信、交通运输、汽车维修等行业为重点，开展明码标价工作。此外，要努力培育和规范各类市场中介组织和专业服务组织，推动和引导社会力量参与市场监管。

（三）着眼于改善民生，加强公共服务体系建设

提高公共服务能力，为全体居民提供大体均等的公共服务，是市场经济条件下政府的首要职责。具体来说，政府应最大程度地满足公众基本权益诉求；提高劳动者素质，消除零就业家庭；为弱势群体提供基本生活保障，满足部分弱势公民的生存需要；全面实现国民基础义务教育，搞好针对所有适龄儿童的义务教育公共服务；保障公民医疗供给，使每一个人都享有初级医疗保健；为公民提供公平、和谐、安全的生产、生活环境；完善信息渠道，保障公民信息需求等。现阶段，我国完善社会再分配的根本动力是要依靠改革，建设公共财政体系，大幅度增加对社会事业、公共设施、社会保障的投入，完成向公共服务型政府的转变。同时，政府公共服务的分配应该以“最少受惠者的最大利益”为原则。根据这一原则，要强化公共服务职能和公共服务意识，健全政策，改善手段，简化程序，降低成本，提高服务质量，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制，努力为社会和人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务。

（四）着眼于社会和谐稳定，强化社会管理，维护公平正义

社会建设和管理水平的高低是政府管理水平的集中体现。服务型政府将更加注重履行社会管理职能。处理好人民内部矛盾，协调好各方面利益关系，化解不和谐因素，是政府社会管理的重大任务。政府应当把更多的精力放在各类社会矛盾的解决、各方面利益的协调和化解社会不和谐因素上。当前的重点是要解决好关系群众切身利益的问题。比如：缩小地区之间和个人之间的收入差距，妥善解决被征地农民的生计问题；健全城乡社区管理组织，倡导先进的思想道德和文化艺术等；把构建和谐社会的任务落实到基层，提高公众对社会管理的参与度，扩大政府决策的民主；加大对贫困地区的扶持力度，建立健全社会保障制度，解决好保障性分配问题，关心和解决弱势群体的就业和生活问题；完善应急管理体制和机制，确保公共安全；建立各类突发事件应急机制，采取法律、技术和增加投入等多种手段抓好安全生产，减少人员伤亡；加强社会治安的管理，从源头上减少刑事犯罪，增强人民的安全感。要在促进发展的前提下，把维护和实现公平放到更加突出的地位，全方位考虑公平问题。依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。从制度、政策、法律上营造公平的社会环境。充分考虑到不同阶层、不同群体的利益要求，切实找准最大多数人的共同利益和不同方面群众具体利益的结合点，努力减少各方面的利益矛盾与冲突。完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，不断建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

新世纪、新目标、新任务下的政府职能转变面临新的挑战，既有对政府经济政策、现行行政管理体制的挑战，也有对市场中介组织的挑战。这就需要政府由全能政府向有限政府、由审批政府向责任政府、由管制政府向服务政府转变，不断推进行政管理体制改革的创新。

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（编辑：米盛）

D63-3

A

1673-1999（2011）07-0012-03

程守艳（1980-），贵州安顺人，贵州广播电视大学（贵州贵阳550004）教师，中山大学政治与公共事务管理学院2009级博士研究生，研究方向为政治学理论。

2011-01-21