农民失地环境调查及利益保障研究——基于杨凌示范区的实证分析

牛 荣 ,罗剑朝 ,张 珩

(西北农林科技大学经济管理学院,陕西杨凌 712100)

农民失地环境调查及利益保障研究
——基于杨凌示范区的实证分析

牛 荣 ,罗剑朝 ,张 珩

(西北农林科技大学经济管理学院,陕西杨凌 712100)

失地农民问题是当前社会关注的一个热点问题,它直接关系到我国经济的发展和社会的稳定。文章通过对杨凌示范区农民失地环境进行调查分析,发现失地对农民收入水平和就业结构造成的影响,及政府补贴中存在的问题,以此提出在小城镇发展过程中如何保障失地农民利益的相应对策。

失地农民;政府补贴;利益保障

目前,国内学者解决失地农民问题的思路都主要集中在补偿和保障上。失地农民由于自身知识结构单一,综合素质低,缺乏应对市场竞争的信心和能力,所以,只有很少一部分人今后的生活能得到基本保障,大部分农民的生计没有保障。而解决失地农民社会保障问题的核心是:其一,完善补偿机制;其二,促进失地农民再就业。在征地补偿机制方面,大部分学者认为现行的土地补偿价格明显偏低,认为应该以市场价格为导向,确定土地补偿价格。在失地农民再就业和发展问题方面,有的学者认为征地制度内在缺陷制约了失地农民的就业,城乡二元结构也是导致失地农民就业困难的关键所在,提出应改造集体经济,发展城郊劳动力密集型企业,增加失地农民的就业机会。本文结合杨凌农业高新技术产业示范区(以下简称杨凌示范区)经济发展具体情况,研究在小城镇发展中如何为失地农民建立较为实际完善的社会保障机制。

杨凌示范区是1997年成立的中国唯一的农业高新技术产业示范区,伴随城镇建设步伐的加快,房地产业的迅速崛起,工业园区的兴起,导致用地需求的大量增加,城郊农村土地被征用的力度越来越大,无法回避的是失地农民生存问题随着城市化的推进而日趋严重。如何使农民长远利益与杨凌示范区可持续发展之间形成良性互动,这不仅是小城镇建设中需要解决的问题,更是我国在经济转轨阶段如何解决农村劳动力出路和提高农民收入、缩小城乡差距的关键问题。

2009年暑假期间深入姚东村、上岱村、永安村、穆家寨和徐西湾五个村庄182户征地农户家中,了解失地农民目前实际生活状况及需求意见,尽管他们所处的具体地理位置不同,耕地被征用的时间、补偿水平、分配方法不一样,但他们所面临的问题基本相同,愿望和观点基本一致,非常值得总结归纳,以作为研究失地农民利益保障对策的重要依据。

一、样本基本情况分析

本次调查共完成182户农户,年龄以40岁以上为主,占61%,因为大多数青壮年劳动力都外出务工的缘故,留在家中的大多是老人和妇女。样本中共有男性78人,占样本量的43%,而女性则占大多数。初中以下 (包括初中)的比例达到64%,采访对象的受教育程度比较低,因此需要采用当面采访的方式才能获得较为准确和可靠的调查结果。64%的农户自认为自家的生活水平处于同村的中等水平,36%认为是低水平。从被调查对象的土地被征用情况来看,土地完全没有被征用的占全部农户的比例为3%,一部分土地被征用,但还有一部分自有土地的占88%,全部被征用的占9%,可见示范区土地被征用农民的比例近乎为97%。杨凌示范区土地基本上都已被征用,唯有永安村村民还有一部分土地没有征用,用于种植蔬菜等一些农作物。按照联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线,结合杨凌示范区的实际情况,我们将人均耕地不足0.3亩的农民视为失地农民。2007年统计显示杨凌人均耕地越来越少,低于0.3亩耕地的农业人口为18000多人。样本基本情况如表1所示。

表1 样本基本情况分析

二、农民失地环境分析及对收入影响

农村集体土地被大量征用,农民脱离了赖以维持生存的最基本的生产资料——土地,由此而产生的失地农民生活、生产、生存等问题日益突出,社会不稳定因素不断增多[1]。为了全面了解目前示范区农村征地工作中存在的主要问题,真实反映失地农民的意愿,确保失地农民的利益,非常有必要来分析农民失地环境和对其收入影响。

(一)农民失地环境分析

1.农民失地原因。杨凌示范区农民失地的具体原因大体可分为三类:第一类是利益集团,指的是某些违规批地的地方政府、名目繁多的开发区以及各类娱乐项目投资商的非对称性强占乱建而失地;第二类是政府政策诱致的组织性失地;第三类是农业比较经济效益倾斜的自愿性失地。有24%的农民认为利益集团非对称性的强占乱建使他们失去土地。这些利益集团的共同特点是,为了利益,把土地作为生财、敛钱之道,商业行为借助公共权力,违法违规甚至强征强占农民的承包地,占补严重失衡。68%的农民认为是政府政策诱致的组织性失地,通过此途径,征用农民土地和农民改变土地耕作用途的数量在大量增加。在杨凌区城镇化推进的过程中,农村范围的缩小,农民数量的减少是一种趋势,为了经济社会的协调、持续发展,政府政策诱致的组织性失地是允许的。8%的农民自愿失去土地。由于土地耕作的生产经营成本高,种田的收益低甚至赔本,产出效益的不高和农民收益的减少,必然影响到农民从事农业生产尤其是种粮的积极性,淡化了对土地的感情。农民不愿从事农业生产,主动离开土地,造成土地搁荒。详细情况如表2所示。

表2 农户失地原因分析

2.征地程序。在农民失地过程中,有大部分农民认为,土地被占用时,由村委会为其办理相关手续,自己并不清楚有无征地合同。但在问及农民对村委会在维护失地农民利益方面的态度时,30%的农民认为一般,54%选择不关心,只有16%认为关心。虽然村委会代为处理土地征用过程的手续,但实际的效果是农民不满意,可见农村基层组织管理目标与农民期望之间存在很大脱节。按照《村民委员会组织法》,村民委员会被农民选举出来并代表本村农民的利益。但是,在另一方面,村委会还要对上级组织或上级政府负责,代理上级政府的一部分行政职能,村干部的任免以及村级组织的经费都在很大程度上取决于上级组织。村委会是对上级负责的,而不是对农民负责的,在这种情况下,村干部就不可能在土地转让过程中代表村民争取合理的利益,也就没有从大多数农民的利益方面入手来协调处理征地问题。从调查中很清楚地反映出在征地过程中村委会与农民之间存在的代沟。

3.农民对土地征用态度。从总体上看,大城市郊区的农民比中小城市郊区的农民更不愿意土地被征用;年纪较大、文化程度较低、年人均收入水平较低的农民更不愿意土地被征用。其中,文化水平和年人均收入是决定农民是否愿意土地被征用的两个重要因素。文化水平低的农民尤其是老年农民思想比较保守,又缺乏非农就业技能,他们更倾向于务农,不愿意土地被征用。家庭年人均收入较低的农民,在征地前,主要以农业和打小工为主,无力投资自营工商业;征地后,他们面临着就业和生活保障双重困难。所以,他们也不愿意土地被征用。相反,文化程度较高、家庭人均收入水平较高的农民则比较容易接受征地,或对征地持无所谓的态度。

被征用土地依次用于入区企业用地、房地产开发和政府用于修路等公共建设,农民对土地被占用的态度,只有2%表示如果政府用来修路,不给补偿也没意见,而28%不论政府还是企业,只要给予合理补偿就行,同时47%土地占用必须经本人同意,由村委会集体办理是不合理的。23%的农民认为征地的决策权不在农民自己手里,土地“卖”与“不卖”不由农民决定;即使是要“卖”,农民也没有与买方平等地坐下来谈判价格的权利,只有随大流被动配合政府完成征地工作,选择不关心。

(二)失地对农民收入的影响

在市场经济的条件下,土地对农民来说,不仅是人们通常认为的农民集体所有的生产资料,而是许多农民生存与发展的重要基础。许多农民失地并不是单纯失地,它至少包含着四方面的内容:一是失掉最宝贵的家庭财富;二是失掉最基本的就业岗位;三是失掉最稳定的生活保障;四是失掉最后的致富资本。在城市化中,大多数农民失去的不仅仅是土地,还有就业岗位、居住房屋、生活保障以及集体资产等等,特别是失去了难以用金钱计算的低成本的生活方式和发展方式[2]。

调查发现失地影响农民的收入和生活水平(见表3),75%的农户认为征地使他们的收入减少了,说明绝大多数农民认为征地后,生活水平降低了。而占2.32%的农户认为生活水平提高的人均是对土地依赖小,劳动力就业情况好,劳动力人口多的家庭。说明征地行为在一定程度上确实给大部分农民带来了生活的压力。同时,失地农民现在的收入水平和收入来源较征地前有了很大变化。

表3 征地对农民收入的影响

1.农民收入水平下降。失地之前,82%的农户年收入水平集中在1万元以下和1～2万元这两个档次,但土地被征以后,年收入水平在1万元以下的农户数量由76户上升至105户,而其他三个收入水平档次 (1～2万元、2～3万元、3万元以上)上的农户数量分别由74户下降到59户、23户下降到11户、9户下降到7户。也就是说,失地后,绝大多数失地农户的年收入水平回落到1万元以下,农民整体收入水平下降了。在调查中还发现,59.97%的人对土地的依赖程度相对小,但40.69%的人对土地的依赖程度是相当高的,他们征地前耕地占总收入比为70%～100%,这就不难解释为什么土地完全被征后,农民生活水平下降的问题了。

2.农民收入来源扩大。收入水平下降后,农民面临的必然问题是如何在失地后寻找其他收入来源来弥补因失地给自己所造成的收入水平下降。

(1)失地后农民收入来源多样化。农民被征地之前的基本收入来源于土地,被征地后虽然有部分劳动力转移到二、三产业,由于最为稳当且占相当比重的农业收入的减少或者消失,总体收入呈下降趋势。调查表明,由于征地后的收入来源减少、物价上涨使得日常生活支出增加和征地补偿金发放到手中的现金过低等原因,土地征用后,失地农户的人均年收入总体水平有所下降,低收入户增加。尤其是土地被全部征用的农户更是无基本生活来源。失地后,农民家庭收入的主要来源经商占8%、打工占82%、出租房屋等其它占10%,夫妻同时出外打工的占36%。而男女劳力在外打工,80%表现为临时从业者多,长期从业者少。从表4来看,农民为了增加他们的收入,77%从事非农产业,由于他们的知识水平和职业技能差,大都属于体力型打工族,主要集中在服务业中,如从事餐饮服务、产品推销等临时性短期工作,收入来源不稳定,从而存在着就业很不稳定的潜在危机。

(2)隐性失业显性化,分散失业集中化。保障失地农民生活最根本的方法就是转移就业。从就业情况来看,集中在城乡结合部的失地农民,就业渠道相对多样,同时他们的就业机会比远郊和偏远地区农民就业机会和就业选择性要大,所以赋闲在家的人口数并不多;从就业结构看,43.43%的劳动力长期在外出务工,24.91%的劳动力全年一半在外务工,31.65%的劳动力很少外出务工。他们主要从事餐饮、建筑、国有企业、私人企业、个体户等行业。但从总体上来看,失地农民就业率低,就业形式并不乐观。

失地农民教育水平普遍较低,他们的文化程度多为初中及初中以下,只有少数人的文化程度为高中,受过高等教育的更是寥寥无几,并且他们大多缺乏其他专业技能,一旦脱离传统农业,便感觉谋生求职困难,首先表现为失地的中老年农民就业难,特别是年龄在45岁以上、文化程度不高、缺乏劳动技能的农民就业难问题更为突出。在182户被调查农户中,共有适龄劳动力363人,仍有13%的劳动力继续在缩小了的土地资源上耕种;与此同时,基本赋闲在家的富余劳动力比例更大,还有35个无业人员,占总人数的10%(见表4)。许多农民由原来从事农业的不饱和就业集中转变为失业,使隐性失业显性化,分散失业集中化,也使农民就业的结构性问题、素质问题彻底显露出来,给农村社会带来了一些负面影响[3]。多数无地、无业、无收入保障的农民要求村、镇安排工作,解决福利问题,这给当地村镇带来很大的压力,使干群关系越来越紧张,也加大了征地难度,影响社会稳定。

表4 2009年样本户的失地劳动力的就业结构与无业状况

(3)通过创业提高收入有困难。失地农民认为通过外出务工来增加收入难度大,要提高打工收入首先要提高农民工的职业技能,这就需要政府来组织机构培训农民工。在问及如果资金允许的情况下,如何解决收入问题,50%农民的选择是自营小本生意,也就是自我雇佣,这对农民和社会来说都是成本最小的选择。但农民自主创业面临的主要问题是资金短缺,部分农民在征地后有意去做小生意或发展养殖业,但苦于没有资金,未能实行。其次即使有失地农民开始创业,由于他们缺乏发展非农产业与新型农业的技能,这样使得他们创业的形式主要就是搞运输、经营农家乐 (商店)等个体经济的形式,而无法形成规模经济。

为切实解决被征地农民的后顾之忧,2007年1月1日杨凌示范区政府实行了《杨凌示范区促进被征地农民就业和社会保障办法(试行)》,办法实施近两年时间,其中第六条详细介绍了农民社保补助金发放的办法,然而在调查中我们发现,大多数农民并不具体了解《办法》的内容,虽然政府给予农民建立了最低生活保障,且从生活、健康、教育等等方面进行保障,但农民的满意度不高,样本中64%的农民认为政府的补偿不合理。目前被征地农民对以下几个方面的问题反映较为强烈:现金补偿标准偏低,难以维持长远生计,对土地增值收益分配方式不满,创业需要指导,缺乏养老大病保险。

1.现金补偿标准偏低,难以维持长远生计。目前,杨凌示范区农村土地征用补偿主要采用一次性现金补偿的方式,政府将征地补偿款分配给村 (组),再由村 (组)发放到群众手中,失地农民人均领取的征地补偿款在1.7～3.3万元之间。土地征用单位在征地的过程中,基本上都是套用国家的标准进行征地补偿,而现行的征地补偿标准与市场规则严重脱节,不能很好的体现市场经济条件下的土地价值,一般都是按传统粮食作物来测定前三年农业产值,没有考虑土地的实际产出。而被征地农民得到政府一次性支付的土地补偿费、安置补偿费等,主要用于建房、改善生活,或者是一些短期的提高生活质量的行为上。很快钱花完了,地没了,生活没有着落了,新的问题又暴露出来了。

2.其次,征地补偿标准并没有考虑到土地增值收益因素。政府在征地时,尤其是在被征土地重点在基础建设项目中,为节省投资,地方政府或建设单位刻意在法定范围内压低征地补偿费,与被征用土地出让后的增值相比是一个较小的比例。如果政府能将征地补偿水平提高到农民的期望值,农民提出的变一次性现金补偿为养老保障的要求就不难办到,失地劳动力的自就业能力也会大大增强,避免农民利益严重受损。虽然目前《办法》规定,被征地农民每年每亩地都能得到相当于400公斤小麦和400公斤玉米市场价格的基本生活费,物价不管怎样涨,给农民的这400公斤小麦和400公斤玉米不随着物价的变动而减少,目的在于保障农民现在的生活水平不降低。但在调查中仍有一半失地农民反映自从失地后,政府没有根据实际失地情况发放补助,且80%的农民月人均发放补助不足100元。这么低的补助根本对农民的实际生活起不了多大作用,也就是说目前的征地补助仍然低于农民从前经营土地相当的收入,从而难以保障他们保持较高的生活水平或消费水平,因此农民意见仍然很大。

三、政府补贴调查

3.创业无指导,缺乏养老大病保险。其实农民清楚地认识到土地安置费只能解决一时问题,不能解决一世问题,农民要提高生活水平和质量,关键是实现自主创业。但政府对失地农民创业缺乏相应优惠政策和帮助指导,农民认为政府不守征地前的承诺,只做表面文章,不解决实际问题,在调查中19%的农民认为政府主动帮助创业者,26%认为只有创业者主动找政府帮助才能得到指导,而55%的农民则认为政府对此毫不关心。说明失地农民意愿与政府征地政策之间存在较大差距。

同时农民保障方面主要的还是健康问题。农民丧失土地后,生活会面对来自各方面的压力,最大问题是家庭成员的生病治疗和养老问题,其中据农民反映,家庭成员一旦大病一场,巨大的医疗费等常常会加重农民的经济负担,大大降低农民的生活质量,因此失地农民迫切希望获得养老保险和大病保险。

四、失地农民利益保障的相应对策

鉴于前述种种问题,结合农民的愿望,在农村土地征用中,地方政府应综合考虑招商引资、经济发展、资源利用,农民利益、社会稳定等多重利害关系,切实保障失地农民的利益,确保失地农民能顺利地完成从农民到市民的转变。

(一)改革补偿标准,参照实际情况,补偿农民利益

考虑农地利用的正外部性,合理补偿农民的机会成本,农地的间接使用价值给农地征用补偿的提高提供了新的理论依据。由于我国实行严格的土地用途管制,严格控制农地转为非农建设用地,事实上相当于要求农民不得选择其他效益更高的土地利用途径,从而为全社会提供粮食安全和生态环境的福利。从社会公平和经济效率来讲,社会都应该给予合理的补偿,从而保证农民愿意提供足够的福利供给,而不是采用强迫的手段。在提供正外部性的客体——农地不再存在的时候,即土地被征用的时候,应该由社会给出农民机会成本的合理补偿,因为农民失地以后也不再可能得到补偿[4]。

土地征用补偿标准应考虑 CPI指数对农民基本生活的影响,参考多方面要素的价格涨幅来衡量对农民实行经济补偿的标准。在考虑补偿问题的过程中,应该更加全面地考虑到产品价格上涨对失地农民的影响。同时,加大对低收入失地农民家庭的补助力度。对于失去耕地后,家庭外出打工劳力较少的家庭,尤其是体弱多病的孤独老人,政府应当加强对这一部分人的补助,对他们实行特别照顾。而对于一般的失地农民而言,政府则需要对他们的补偿尽可能的等于失地所造成的损失,实现针对不同人群的差别补偿。资金来源可从征地受益企业、税前列支捐助费,适当补偿失地农民因物价上涨的损益。

(二)加强就业指导,提高就业综合服务能力

1.加强就业指导培训,多渠道解决就业。建立征地“农转非”人员专项培训计划,列出专项培训经费,大力实施以职业指导、岗前技能、实用技术为主要内容的技术培训工程,完善优先培训、优先上岗的培训就业制度,鼓励积极创业。依托示范区现代农业园区建设,发展农家乐、乡村旅游项目,指导农民种植特色农产品,在创造高收益的同时实现自我雇佣。对失地农民从事个体经营、自谋职业的,参照鼓励城镇失业人员再就业政策,在税收、工商等方面给予政策扶持。同时,研究建立专项扶持基金,对自办实业而资金有困难者,提供专项小额贴息贷款或者创业基金予以帮扶。

2.提前谋划加强各方联动。在征地拆迁方案中应提出就业安置方案,规定用地单位提供多少就业岗位,鼓励用地单位优先录用失地农民、把适合农民就业的岗位优先安排给失地农民等。通过政府购买方式,为失地农民提供一部分城市环境卫生、园林绿化、市政设施维修、社区保安等对文化程度、劳动技能要求不高的公益性服务岗位,帮助失地农民解决就业问题。

3.建立健全就业服务平台。以区为整体,(街道)镇乡为节点,(社区)村为单元,形成城乡互动、上下联动的失地农民就业信息平台和就业服务体系。根据各 (街道)镇乡失地农民劳动力结构状况,建立和完善劳动力资源库。适时发布用工信息,协助企业招聘员工。依托本地区劳动力市场,建立区外劳动力市场信息库,指导、组织失地农民到区外就业,有计划地进行劳务输出。

(三)改变补偿方式,健全保障制度

事实表明,低水平的一次性现金补偿方式容易导致失地农民今后生活无保障,容易在农村社会产生新的贫困阶层。因此,对于土地被全部或大部分征用的失地农民,应建立、健全养老保险和医疗保障制度。对完全征地的农民,应及时进行农转居,然后加入城镇居民社会养老保险体系,进“社保”;对部分征地的农民,应及时加入农村养老保险体系,进“农保”。对失地农民实行低门槛进入、低标准享受、高比例覆盖的养老保障机制,政策相对独立统一,并随着经济社会发展逐步提高。

关于医疗保险,建议农民自己拿一部分劳力安置费投保,集体拿一部分征用补偿费提供资助,政府拿一部分土地出让金的拍卖收入资金,共同积累医疗保险基金,解决失地农民看病难的问题[5]。同时,对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度,为失地农民建立“最后一道安全网”,保障失地农民的基本国民权利。

(四)强化政府服务:从管制性约束向注重人文关怀转变

目前在农民失地过程中,除了物质层面的利益受损问题外,更为关键的是对于失地农民存在着精神慰藉与人文关怀的缺失。政府应在人文关怀的大视角下重新审视失地农民问题,尊重失地农民的物权和发展权,缓解人地矛盾,突出以人为本。一是要逐步改变强制性征地做法,加强征地前与农民的沟通、协商,通过耐心解释和引导,及时向农民宣传国家征地政策;二是增强征地过程的透明度,保证失地农民能够了解和参与征地的全过程;三是加强对征地补偿费的监督管理,坚决防止和打击贪污腐败行为;四是加强对失地农民的思想教育、职业道德教育、择业观念教育和文化素质教育,使他们尽快融入城市生活中来。采取多种形式积极引导,消除失地农民的心理压力,尽力满足其合理要求,对一些暂时无法满足的要求,也要讲清政策和道理,以争取得到理解和支持。

[1]鲍海君,吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界,2002(10).

[2]崔霞.城市化进程中失地农民问题探讨[J].生产力研究,2005(7).

[3]朱明芬.浙江失地农民利益保障现状调查及对策[J].中国农村经济,2003(3).

[4]林高,闰青.城市化过程中的失地农民补偿问题[J].中国金融,2007(7).

[5]龚丹,陈瑜琦.失地农民出路问题的探讨[J].农业经济,2005(4).

Abstract:The problem of land-lost far mers are a social issue atpresent,It immediately concerns the economic progression and social stabilityof China.By analyzing environmentof land-lost far mers in YanglingDemonstration Zone,this article tries to find out its effect on farmers'income levels and employment structure,and to find out the defects of the government subsidy in this respect,thereby suggesting the correspondingmeasures to protect the benefits of the land-lost farmers.

Key words:land-lost far mer;government subsidy;benefit security

(责任编辑 何志刚)

An Investigation on Land-losing Farmers'Environment and a Research on Benefit Security—An EmpiricalAnalysisBased on YanglingDemonstration Zone

N I U Rong,LUO Jian-chao,ZHANG Heng
(College of Econom ics and M anagem ent,Northwestern A&F University,Yang ling 712100,Shanxi,China)

F323.89

A

1009-1505(2011)01-0052-07

2010-04-28

国际农业发展基金中国农村金融项目“陕西省农村合作金融机构中长期发展战略研究”(20080716-1);国家自然科学基金面上项目“西部农村金融市场开放度、市场效率与功能提升政策体系研究”(71073126)

牛荣,女,陕西武功人,西北农林科技大学经济管理学院讲师,博士研究生,主要从事农村金融研究;罗剑朝,男,陕西武功人,西北农林科技大学经济管理学院教授,管理学博士,主要从事金融理论与农村金融政策研究;张珩,男,陕西西安人,西北农林科技大学经济管理学院金融学学士,主要从事农村金融研究。