免学费政策的实施对中等职业教育吸引力的影响分析

□徐桂庭

免学费政策的实施对中等职业教育吸引力的影响分析

□徐桂庭

发展职业教育尤其是中等职业教育是我国经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点。文章从招生、职业教育结构优化、信息化管理、就业方向和结构等四个角度分析免学费政策的实施对中等职业教育，尤其是农村职业教育和涉农专业吸引力的影响和作用。

免学费政策；中等职业教育；吸引力

近年来，我国中等职业教育健康快速发展，招生规模屡创新高，在校生数、毕业生数、基础能力建设都实现了新的突破，进入了历史上发展最快的时期，中等职业教育总体发展迈上了一个新的台阶，呈现出良好的发展态势，结构逐步优化调整。在职业教育大发展的同时，我们也不难发现，农村职业教育一直是我国职业教育的薄弱环节，发展相对缓慢，吸引力不足。由于长期以来投入严重不足，目前农村职业教育发展的总体水平非常薄弱，西部地区尤为突出，这在一定程度上制约着我国现代农业的发展和产业结构的优化升级，也不利于我国由人力资源大国向人力资源强国的转变。据统计，在我国4.9亿农村劳动力中，具有高中以上文化程度的仅占13%，小学以下文化程度的占36.7%，接受过系统农业职业技术教育的不足5%[1]。与此同时，绝大多数农民没有接受过职业技术和技能培训，而且相对偏低的农民素质已经成为解决“三农”问题的“瓶颈”。据人力资源和社会保障部调查，在2007年上半年外出就业的农村劳动力中，初中以下文化程度的占到85%，接受过劳务培训的只占19.7%，其中初次外出就业接受过培训的只占26.2%[2]。多数外出就业农民缺乏一技之长，这与现代产业发展的需求产生了巨大的矛盾。

尽管职业教育在广大农村地区有着强烈的需求，但是在目前的中职教育中，学费是我国职业教育经费的重要来源渠道，即使是实行资助政策的2006年中职学费（包括杂费）占中职总经费比例也占到了28.47%（见表1），生均学费也不断提高，很多家庭无法承受，巨大的教育成本支出已成为农村和城镇低收入家庭的沉重负担，这在一定程度上抑制了学生选择职业教育的积极性。中职“培养成本高”的特点，成为职业教育吸引力提高的重要制约因素之一。

表1 中等职业教育经费来源单位：亿元

许多地方在职业教育管理过程中注意到这一问题，开始在实践中逐步探索适合本地的免学费发展职业教育的路径，在此过程中也积累了许多有益的经验，一些地方积极推进中等职业教育免学费进程，努力扩大免学费覆盖范围。如四川省实施藏区学生“9+3”免费职业教育；重庆市政府对中职学生全部免除学费；山西省青年农民接受中等职校学历教育学费由政府买单；浙江对城乡劳动者接受成人“双证制”学历教育由地方财政给予资助；江苏省延长对学生免学费政策的补助年限，对涉农专业学生补助年限由2年延长到3年，对非涉农专业学生补助年限由2年延长到2.5年，补助标准由2000元提高到2200元，这些都在很大程度上增强了职业教育的吸引力。在充分调研和吸收了各地有益经验的基础上，财政部、国家发改委、教育部、人力资源和社会保障部于2009年底联合下发《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号），决定从2009年秋季学期起，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费，以便“大力发展职业教育，特别要重点支持农村中等职业教育，逐步实行中等职业教育免费”。在对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策基础上，财政部、国家发改委、教育部、人力资源和社会保障部下发了《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》（财教 【2010】345号）， 决定自2010年秋季学期起，将中等职业学校城市家庭经济困难学生也纳入免学费范围，扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围，以贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》精神，促进教育公平。2010年，中央财政下达享受免学费预算资金，共计42.73亿元，惠及约440多万名家庭经济困难学生和涉农专业学生。

一、实行免学费政策前后中等职业教育的招生情况对比分析

2004-2007年，我国中等职业教育农林类的招生数和在校生数均呈现逐年递增趋势。2007年，中等职业教育农林类招生数为246993人，比2004增长了28.07%；在校生数为589056人，比2004年增长了10.67%。但是，农林类的招生数和在校生数占中等职业教育招生总数和在校生总数的比例却在逐年下降，2007年比2004年分别下降0.43个百分点和0.89个百分点（见表2）。

表2 中等职业教育农林类学生情况

2009-2010年实行中职免学费政策后，中等职业教育招生人数的变动情况如下表（表3）：

表3 2008/2009/2010年中等职业教育招生专业变动情况单位：人

数据来源：教育部职业教育与成人教育司张昭文2010年招生情况汇报，本表不包含技工学校数据。

从上述两个表格的对比可以发现，2010年全国初步统计的职业中专、职业高中和成人中专三类职业学校共招生711.4万人，其中招生第三位是农林牧渔类110.4万人，占15.5%。与2009年相比，专业类招生人数增加最多的是农林牧渔类，增加了35.5万人，增幅为47.4%，充分显示了国家涉农专业免学费政策的重要作用，对农村职业教育吸引力的增强起到了非常重要的作用。涉农专业人数变化也表明中职专业设置与国家经济社会发展需求的结合更加紧密，国家大力发展职业教育是紧紧围绕国家转变经济增长方式对高素质劳动者和技能型人才的需求，紧紧围绕国家建设人力资源强国的战略任务而制定和出台相关措施的。

二、免学费政策对优化中等职业教育结构的影响

中职免学费政策一定程度上增强了中等职业教育的吸引力，有利于教育结构的优化调整，对中等职业教育结构的影响涉及职业教育的生源结构变化、专业结构变化和布局结构变化等三个方面。这些变化很好地诠释了免学费政策对中等职业教育吸引力的影响和作用。

首先，从生源结构的变化角度看，许多地方积极拓宽生源渠道和招生面向，不断深化中职招生教学制度改革，采取送教下乡等方式，组织青年农民和农村基层后备干部接受中等职校学历教育。还有些地方广泛招收应往届初中毕业生、未升学普通高中毕业生、退役士兵、青年农民、农民工、在职职工等接受中等职业教育。研究解决成人学员的教学、管理和资助问题，努力解决招生面向人人、资助面向全日制学生的矛盾，逐步推动职业教育面向人人、面向社会局面的形成。如河北省职业学校招收10万青年农民学习涉农专业；山西省组织5万青年农民学习农村职业教育；海南等地方招收青年农民接受中职学历教育，开拓农村、农业职业教育的崭新天地，努力培养新农村建设需要的实用人才和新型农民。

其次，从专业结构变化角度看，免学费政策“农”字优先，提出先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起，将2010年教育部修订的《中等职业学校专业目录》中的种植、农艺、园艺等农林牧副渔类共32个专业纳入免学费涉农专业范围。这一政策能在一定程度上积极引导一些地区中职学校的专业设置和课程改革，甚至教学方法的革新。新农村建设需要培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，这是进行社会主义新农村建设的主体力量。农村经济社会发展中有两支最具活力的人力资本队伍。一支队伍是农村富余劳动力，他们迫切要求向非农产业转移，由农村向城市和城镇转移，但现行的体制和政策方面仍不同程度地束缚着他们身份的合理变迁和待遇的公平对待。另一支农村人力资本队伍是大批仍愿意留在农村务农的农业劳动者，他们基于改变家乡落后面貌和自身贫困状况的要求，渴望成为发展现代农业的生产经营者，成为现代农村的新型农民。但这两支人力资本队伍平均受教育年限较短，整体素质不高，要成为新农村建设的主体性力量还存在较多局限性。

免学费政策使各地积极自主地开展自我调试，使招生规模、专业结构与经济社会和就业市场需求紧密结合，主动引导职业学校招生的专业和规模与国家和区域经济结构转型、产业发展、紧缺人才培训、就业市场需求更加紧密地结合起来。专业设置和教学更好地对接了产业升级、新兴行业和新职业，形成产业、行业发展的专业群支撑。一些农村职业学校也把新型农民科技培训、农村劳动力转移培训和农村实用人才培训作为首要任务，培养一大批生产能手、能工巧匠、经营能人和科技人员，有些地区的农村职业教育还加大农科教结合的工作力度，在培养农业技术和农业服务体系人才的同时，为建设国家农业科技创新基地和区域性农业科研中心提供人才和智力支撑。

最后，在优化布局结构、促进区域经济方面，免学费政策在政策设计中积极促进东部与西部、城市与农村职业学校合作办学的开展，消除了经济因素的梗阻和障碍。职业教育区域发展、城乡发展还不协调的现状要求进一步加强职业学校合作办学工作。西部与中部高中阶段普及率相对较低，职业学校办学资源相对紧缺，部分地区大批初中毕业生不能接受中等职业教育或不能接受较好的职业教育，招不下、教不好的矛盾比较突出；而东部地区初中毕业生数量不断减少，一些职业学校学生招不满，优质职业教育资源不能充分发挥作用的矛盾比较突出。同样农村地区职业学校招不下、教不好与城市职业学校招不满、吃不饱的矛盾同时存在。2010年，教育部积极组织和协调东部职业学校支持西藏、新疆、云南、贵州、宁夏，以及新疆南疆、贵州毕节等民族地区、扶贫开发重点地区职业学校的发展。进一步促进了东部、城市优质职业教育资源与西部、农村职业教育生源优势的统筹合作，加强了区域、城乡职业教育统筹和共同发展，加强了职业教育城乡之间、东中西部地区之间的统筹规划、协调发展，积极推动省与省、地县与地县、职业学校之间的合作办学，这是职业教育战线面临的一项长期和重要的政策和工作，而做好这项工作对提高和增强中等职业教育吸引力的作用是显而易见的。

三、免学费政策促进了中职学校信息系统建设及信息化管理

中职免学费及先前实行的资助政策的推行，能够有效促进全国中等职业学校信息系统软件和硬件建设，加快推进全国中等职业学校学生信息管理系统建设和应用，这是适应中职学校学生信息管理信息化，促进整个中职资助体系健全发展的技术保障。

随着社会信息化步伐的加快，利用现代化通讯服务设备和网络，加快推进“全国中等职业学校学生信息管理系统”建设和应用，已成为中等职业学校提高日常工作的管理水平和效率的必要技术手段。信息系统建设的基本目标是逐步建立健全中等职业学校学生学籍信息电子档案，在学校招生、学籍管理、资助及免费政策实施监管、实习就业等业务领域实现学生信息采集、审核、上报、存储、统计等管理环节的电子化和网络化。信息系统建设与应用是建立和完善中等职业教育 “学籍管理”、“招生管理”、“学生资助”和“顶岗实习”制度的需要，是教育电子政务建设的重要内容，对于加快中等职业学校学生信息管理的信息化，提高中等职业学校招生工作、学籍管理、资助监管、学生实习与就业服务信息管理的现代化水平和工作效率，具有十分重要的意义。信息系统实行统一的电子注册和信息化管理，建立起全国统一的中等职业学校信息管理子系统管理网络（包括学生资助及免费），任何学生将无法重复注册，为中等职业学校国家助学金的发放（学费免缴部分退还）和管理提供有力支持和有效监督，有利于日常工作的公开和透明，这将从技术上防止弄虚作假、套取财政专项资金或挤占、挪用、滞留该项资金的事情发生。信息系统的建设及信息化管理的推进对于规范中职教育管理，对职业教育吸引力逐步增强并进入良性循环有着重要意义。

四、免学费政策对调整就业方向、就业结构方面的影响

2006年出台的资助政策缓解了学生的经济压力，增强了学生选择职业教育的吸引力，但并没有从根本上缓解学生个人的学习成本。如重庆某职业学校自资助政策出台以来，学生一次性填报职业学校的比率大大提高，而且辍学率降低，巩固率提高，辍学率由资助政策前的30%降为资助后的5%。但是由于长期投入不足，学费仍然是职业院校的主要经费来源。当前职业院校的学费普遍偏高，中职学费高于普通高中。从全国的情况看，中等职业学校每年的生均学费为2200元左右，比普通高中高出很多，有的专业甚至达到4000元以上[3]。而中等职业教育的生源主要来自于农村，光从教育成本考虑，农民也不会选择职业学校。农村新增劳动力是现代企业的主力军，亟待接受正规职业教育，而过高的学费往往把本来很需要学习职业技能的农家子弟尤其是贫困子弟拒之门外。这种高额学费标准，适应那些个人回报率高的高端教育消费，但不适于社会效益高而个人收益率低的公益性强的中等职业教育。这种制度安排本身过分依赖市场，从而使受教育者感受了不公平待遇。目前职业教育具有“培养成本高、就业回报率不高”等特点。

众所周知，国家有必要根据劳动力市场供求状况对供过于求的职业教育专业进行必要的干预，对于供不应求的紧缺人才进行重点扶持，对于符合劳动力流向和区域经济结构的职业教育专业进行重点建设。适应高新技术领域发展需求培养知识型高技能人才，适应制造业产业链延伸的要求培养生产技术、现场管理、销售经营和售后服务各个环节的一线人才，适应现代服务业发展重点培养生产性服务业的复合型人才。如工业营销、维修服务等人才。为家庭企业、手工业、民间美术和民族手工艺产业、低碳工业办相应的培训项目、专业课程和特色学校，还要积极发展特殊职业教育，培养自谋职业者。中职免学费政策的实行，尤其是先从家庭经济困难学生和涉农专业做起的办法让这些家庭及学生本人从根本上缓解了学习成本，也在某些程度上影响了这些中职学子的就业方向和专业选择，他们更多愿意选择涉农专业，选择去广阔的农村，运用所学的知识和技能服务新农村建设，施展自己的聪明才智。中职毕业生运用在学校中学到的创业技能，自谋职业（如农村专业户、农业经纪人、城市个体劳动者）、自主创业，创造出一片新天地，成为懂知识、懂技术、创新发展的新式农业高级技术人才。与此同时，这些优秀中职毕业生还向广大农村劳动力传授了大量农业生产与经营的新知识、新技术，有力地提高了农村劳动力掌握和运用先进生产技术的能力，促进了农业增效、农民增收和农村发展。

在管理心理学中，吸引力是指能引导人们沿着一定方向前进的力量。管理中组织设置的目标以及表扬、奖励、奖金、荣誉、职务晋升等都是一种吸引力。从学生及家长的角度讲，中职免学费政策减轻了家庭的经济负担，为就读中职的农村学生逐步摆脱“无钱学技术，就业无门路”的尴尬状况，对于普遍提高农村和城镇劳动力的文化水平和劳动技能，提高潜在劳动力的综合素质和劳动技能，消除缺文化、少知识、无技术的致富瓶颈等方面能够起到积极作用。实施免费政策后，职业教育吸引力不断增强，人民群众送子女就读职业学校的热情不断高涨。读职校、懂技术、能致富得到广大青少年和家长的高度认同。当然，人大代表李海燕认为，“中职免费了，但要让家长对职业教育感兴趣、有信心，关键还在于教育质量，要让学生真正感到学有所值，毕业后真正能挣着钱，这样家长也愿意把孩子送来”。[4]一些业内人士也强调中职教育还是应该从根源上提升其吸引力和公信度，即通过提高中等职业教育质量，以优质的教育吸引学生。只有过硬的教育质量，才能产生学校的品牌效应，才能取信于学生，取信于家长。归根结底，中职教育生存、发展和吸引力的真谛，还是取决于中职教育的办学质量和职校毕业生的质量。从经济社会发展和需求的角度讲，中职免费政策的实施适应了国家大力发展现代农业、产业结构升级的需要，也切合了国家由人力资源大国向人力资源强国转变的趋势。

[1]中国社会科学院.农村体育发展现状与对策研究[J].环球市场信息导报，2011（31）.

[2]教育部职业教育与成人教育司，教育部职业技术教育中心研究所.2004—2007年度职业教育发展报告[M].北京：高等教育出版社，2007.

[3]职业教育吸引力问题研究课题组.增强职业教育吸引力的问题研究[J].中国职业技术教育，2009（34）.

[4]余冠仕.人大代表李海燕：增强职教吸引力关键在提高质量[N].中国教育报，2009-03-08.

徐桂庭（1981-），女，河北衡水人，教育部职业技术教育中心研究所助理研究员，研究方向为职业教育政策与管理。

全国教育科学“十一五”规划职业教育专项课题“中等职业教育贫困家庭学生国家资助体系研究”（GJA070013）的子课题阶段性成果，主持人：赵伟。

G710

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1001-7518（2011）31－0009－04

责任编辑 韩云鹏