基于国际比较对我国财权集中度的思考分析

冷新波

(浙江财经学院，杭州310080)

1994年的分税制是我国财政分权史上的一次重要进步，也是我国经济体制改革的主要步骤。这次改革不仅改变了中央和地方的财政关系，同时也对地方政府的财政收支产生影响。改革后中央财政收入大幅度上升，占国家财政收入的比重从1993年分税制前的22%上升到2009年的52.4%，但这并未达到分税制推出时的目标值(60%)。同时地方的财政收入由78%下降到47.6%，地方拥有的财政收入下降，随之地方县乡财政困难逐步加剧，对此有人认为中央财权集中度过高，承担的责任少，并把县乡财政困难归咎于此，那么我国财权集中的程度是大还是小，目前出现的县乡财政困难与我国的财权集中度的高低有何联系?围绕这些问题本文从国际上财权集中度的比较分析入手进行了分析讨论。

一、对财权集中度的理解

1.财权集中度的概念

所谓政府财权集中度就是一国政府对财权所拥有控制的程度，具体来讲就是各级政府拥有的财权在总体财权体系中的地位，是财权在各级政府间的划分格局。根据现在财权理论，“财权”是一种“财力”以及与之相伴随的“权力”结合。相应地，政府财权就是指一级政府的收入组织权、收入分享权以及最终财力支配权。也就是说，考察一级政府的财权，不仅要考察收入组织、收入分享等方面的权限大小，而且还要看其最终支配的财力规模状况。既要看“权力”(收入组织与收入分享)，也要看“财力”(最终财力支出规模)。收入组织权主要是税收收入、非税收收入和公债等，收入分享权也就是税收收入、非税收收入和公债的分享，最终财力支配权是指各级政府最终拥有支配并形成支出的实际财力规模，不仅包括政府本级收入还包含上级的转移支付和各种返还等。

2.财权集中度衡量视角的选择

OECD曾把权利的集中和分散比作一个光谱图，其中的两个端点:一端是中央政府高度集权，地方政府为中央政府的派出机构;另一端是地方政府高度自治，中央政府只是一个协调机构。但这两种情况都很罕见，现在大多数都是位于中间的部分，只是往哪端靠近程度不同。所以政府财权集中度的表现形式主要有三种模式，一种是所有的财权要素要全部向上级集中，第二种是所有的财权要素高度的分散化，第三种是所有的财权要素向下集中。但在实践当中，考虑到中央政府对国家的总体调控能力，世界各国的中央政府均高度重视政府间财权配置，很多国家实行向上集中模式，比如英国、法国等，即便是在强调分权的联邦制国家里，中央政府的收入集中率也比较高，比如美国。

通常对于财权集中度的衡量主要有四个指标，一个是本级收入占国家财政收入的比重，但这个指标没有删去中央对地方的税收返还和转移支付，并不能够反映一个真实的收入，会夸大中央政府的财权集中度。第二个是经过收入分享后各级政府所拥有的财力占国家财政收入的比重，这个指标是运用经过收入分享以后的收入进行比对，能对各级政府最终拥有的财力较为准确的衡量。第三个是本级支出占国家支出的比重，第四个是运用全口径的财政收入占国家财政收入的比重，这个指标是最能反映财权集中度的，但这个指标由于部分的数据难以收集到，在现实的操作中较为复杂。

二、财权集中度的国际比较

1.国际上财权集中度情况

本文选自和我国同样是实行单一制的英国、法国以及同样处于转轨时期的俄罗斯，还有联邦制的美国进行比较分析。

英国、法国都是实行单一制的国家，英国实行的是高度集权的税收体制，税收的立法权完全属于中央，地方政府没有税收立法权，不能设置开征地方税。税收分别由中央和地方各自的税务机关负责征收，而地方税只有市政税和营业税两种。法国也是实行高度集中的财政体制，税收的立法权属于中央，财政收入权基本上集中于中央，地方只有很有限的财政收入权。法国地方财政收入构成主要包括地方税收、服务性收费收入(市政财产和公共事业的收入)、借款收入以及中央预算的转移支付。根据国际货币基金组织2006年的统计，英国中央财政收入占其总收入的份额为91%，法国中央收入占国家收入的比重为85%。

美国为联邦制国家，联邦、州、地方三级政府都有各自相对独立的税收体系，享有各自的税种设置、税率设计、税款征收管理的权利。采用共享税源、税率分享的形式来划分税收收入(即同源课税、财源分享)，各级政府都有一些属于自身的税种，而且都有自己的主体税种。但总体上联邦政府的财政收入要高于州和地方的财政收入，根据国际货币基金组织2006年的统计，美国联邦政府的财政收入占的比重为56%。

俄罗斯也是联邦体制，在俄罗斯的财政体制中，联邦政府基本上控制了税收的税基和税率，联邦以下政府仅对相当少量税种的税基具有控制权(如印花税)，并对自有税源的收入形成产生影响，地区和地方政府确定自有收入水平的能力十分有限，甚至完全没有。即使是被法律列入的地区税和地方税的税率也是在联邦限制的范围内，特别是对税源丰富的商品税不享有税率的自由制定，联邦以下政府制定税基和改变税率的比例只有3%。地区和地方政府的征税权力很小，大部分税种都由联邦政府征收。根据国际货币基金组织2006年的统计，俄罗斯联邦政府财政收入占的比重为73%。

就其支出方面，英国、法国、美国和俄罗斯中央政府支出占全国总支出的比重都比较高，四国中央和地方支出的比例分别为 78∶22、82∶18、52∶48和62∶38，从而看出，这四国的中央政府承担主要责任。此外，中央政府的转移支付在构成地方政府支出的财力中占有相当大的比重，英国为71%、法国为34.71%、美国为31.20%，俄罗斯占的比重较低，为13.30%。

由上可知无论是单一制的英国、法国，还是联邦制的美国、俄罗斯，其中央的财政收入在国家财政总收入中占的比重都很高，这是保证中央宏观调控权的需要。

2.我国财权集中度的情况比较

自1994年分税制改革后，中央财政收入呈现大幅增长，1990年中央财政收入占国家财政收入的比例为33.8%，这一比例在2009年达到52.4%，地方的财政收入占国家财政收入的比例由66.2%下降到47.6%(如图1)。这种趋势和以上四国的情况相似，无论是单一制还是联邦制，发达国家还是发展中国家，中央政府都拥有较多的财政收入。从表1可以看出，在发达国家中中央财政收入约占80%，联邦制体制的国家为71.4%，单一制体制的为88%左右，发展中国家中央财政收入约占82.7%，联邦体制的国家为69.2%，单一制体制国家为96.2%。如就这方面来讲我国的财权集中度相比其他的国家还不算很高，我国现在中央财政收入集中率水平在国际上还处于低水平。

图1 中央、地方财政收入在总收入中占比

表1 不同体制国家中央与地方财政收入所占比重

虽然中央财政收入占了较大的比重，但这只是名义上的收入，并不能说明我国中央政府所拥有的实际财力。

一般来讲财力可理解为在一定的财政管理体制框架下的可以自由支配，自主安排的一般预算，实际的财政收入即所拥有的可支配财力，指一般预算收入、政府的税收返还和体制性补助(或扣除体制性上解收入)、政府的转移支付等。在我国中央的实际财力大体上为中央本级收入加地方上解收入减去中央对地方的转移支付，即中央的实际财力=中央本级收入+地方上解收入-转移支付。地方实际财力为地方本级收入加中央的转移支付减去上解中央收入，即地方实际财力=地方本级收入+中央的转移支付-上解中央的收入。在这里要说明的是在转移支付中，中央对地方的转移支付不包含专项转移支付，因考虑到专项转移支付是上级政府为实现特定的宏观政策和事业发展战略目标而制定的具有特定用途的专项预算资金，它不包括在地方政府财政体制的正常支出范围内，因此，用于专项转移支付的资金归结为中央政府的财力，并不构成地方政府的财力。

从表2可以看出，将中央和地方的财政收入进行调节后，中央和地方的财力发生了很大的变动。2007年对中央和地方财政收入进行调节后，中央的实际财力为17 372.06万元，地方为33 949.72万元，分别占国家财政收入的33.85%和66.15%，2008年占国家财政收入的比重分别为33.59%和66.41%，2009年在国家财政收入中占的比重为28.77%和71.23%。地方最终所拥有的实际财力要远高于中央的实际财力，如果将专项转移支付看做是地方的财力，比例分别为20.41%和79.59%，17.34%和82.66%，10.73%和89.27%，中央的实际财力进一步降低。由此看见中央实际占有的财力并不是很高，中央又要负担全国性的支出，这也许可以解释为什么中央把事权下放到了地方，地方支出比重较高而中央支出比重较低的原因所在。

表2 中央与地方本级收入、实际财力比较 单位:亿元

在支出方面，2007年中央本级支出(包含专项转移支付)为18 340.06万元，地方本级支出(不含专项转移支付)为31 441.29万元，分别占国家财政支出的比重为36.84%和63.16%，2008年、2009年中央本级支出分别占国家财政支出的比重为37.24%和62.76%，36.43%和63.57%(见表3)。事权方面地方政府承担较大的比重。这与以上四国不同，以上四国中央政府承担了较大的支出责任，就世界国家而言，中央政府的财政支出在国家总支出中的比重都较高，承担的支出责任较大。在发达国家中央支出的比例为67.2%，发展中国家中央支出的比例为80.5%，而处于转轨的国家中央支出也占到63.2%(见表4)。相比之下我国的大多数事权都下放给了地方，权力分散，使得国家在宏观调控方面的力度减弱。

表3 中央、地方本级支出比较 单位:亿元

表4 各类型国家中央与地方支出比较［5］ 单位:%

三、我国是否应加强财权的集中度

政府财权集中度是政府体系统一协调地供给公共产品的基点，也是落实中央政府统一意志的重要手段。虽然我国税政权是中央高度集中，但通过以上的比较分析我国的财政收入中央集中率仍然较低，即使在实行区域自治的联邦制国家里的中央政府，不管放权多少，也要适度地集中财权，目的就是要通过转移支付来限定地方政府自我意志的自由发挥。所以，就目前状况应加强中央政府的财权集中度，这主要是考虑以下因素:

1.中央政府的职能

中央政府在国家的政府体系中处于全局的调控地位，履行最高层级的宏观决策，中央政府不仅肩负着巩固国防、发展外交的职责，而且具有宏观经济上的调控，保持经济社会的稳定，社会保障、收入公平分配调节和支持全国性基础设施和重点建设的职能，而这些职能的实现都要求中央政府要有足够的财力和权力进行有效地分配使用，以便能决定和管理全国社会和经济的发展，只有如此才能保证国家统一、经济稳定发展和国家长治久安。

2.基本公共服务均等化

所谓均等化服务就是政府要以公平、公正的方式使每个公民能享有基本均等的服务水平，这是公共财政的体现。目前，我国在社会保障、医疗、就业和教育等方面都存在较大的差别，一方面区域差别比较大，在我国的东中西部基本公共服务水平差别太大，无论是义务教育生均预算内公用经费还是人均卫生经费财政支出在各个省份之间，各区域之间都差别较大。另一方面，城乡的公共服务水平也存在较大的差别，相关研究表明，占全国总人口近60%的农村居民仅能享用到20%左右的医疗卫生资源，农村中学生享受到的国家中学教育经费仅占38%，在社会保障方面，城乡社会保障覆盖率之比高达22∶1，所以就要求中央从全局进行调控。而对于一国基本公共服务的要求，如果是非均等化的，那么就可充分让地方政府自主本区域内的事物，中央便可分权;如果要求是均等化的服务，那就要中央政府集权，因地方政府无法做到统筹全国的公共服务均等化，这就要中央政府进行全国统一的服务标准化和提供公共服务的事项，地方政府在此基础上进一步实现本区域内的服务。在我国要全面进行公共服务均等化就要选择中上等的水平进行提供，这必然要集中财权。

3.转移支付的需要

转移支付的目标是促进地区间公共服务水平的均等化，而我国转移支付体系不合理，对于最具有均衡地方财力作用的一般性转移支付的规模过小，在国际上一般性转移支付都是作为中央对地方转移支出的主要形式，国家要减少区域间的差距就应加大一般性转移支付。另外，随着社会的发展，人们对于民生方面的支出项目要求越来越强烈，这也就意味着中央用于民生的专项转移支付要加大，支出责任加大，一般性转移支付和专项转移支付投入量的增加必然使中央集中财权。

表5 中央实际财政收入及在总收入中的比重 单位:亿元

表6 县乡财政缺口情况 单位:亿元

四、财权集中度的增加对基层政府的影响程度

1994年分税制改革以来，通过收入集权提高了中央政府的财政能力，但县乡财政压力在改革后却明显增强，成为压力最大的一级财政，出现了县乡财政困难的局面，但这种现象的出现并非因中央拥有较多的收入，从表5可以看出在分税制改革前中央实际拥有的财政收入在国家财政总收入中比重约为25% ～26%，这与分税制改革后的比重相差并不大，而且要比分税制改革后所占的比重要高，2007年这一比重为20.41%，2008年为17.34%，2009年为10.73%，由此我们可以得知分税制改革后中央最终拥有的财力(不包括专项转移支付)并不比改革前多，中央虽然集中了大部分的财政收入但转移支付的力度加强了，地方财政在收支上接受转移支付后基本上还能保持平衡，只是地方对中央的依存度增加。另外仅从县乡财政来看(表6)，在接受转移支付和返还后收入和支出的差别并不是很大，在2005年还出现了盈余，仅从数字上来看，县乡事权较大并不是导致县乡财政困难的主要原因，其主要原因有以下几方面:

1.政治上的晋升激励

上级政府上收财权，下划事权的同时，为保证基层政府的积极性推行“晋升锦标赛制度”。这样一来基层政府为实现其职位的晋升，必须努力完成上级规定的考核指标，而其面对的考核指标往往是被层层加码的。未完成此任务，一方面会使基层政府盲目地进行政府投资，追求GDP增长和政绩工程建设，像现在经常出现某贫困县出资几十亿来建设某工程的例子就是这一状况的反映，这样必定会使基层的财政债务负担沉重和面对更多债务风险。另一方面，为避免因财政收入达不到更多上级的考核指标被一票否决，常常会招商引资，而招商引资的各种补贴和费用都是由乡镇政府的财政承担，另外，很多乡镇还存在大量的买税行为，其成本自然都由财政承担。最终乡镇必然会积攒下大量的债务，出现财政困难。

2.政府间支出责任的划分没有明确的规定，缺乏法律依据

1994年的分税制改革将注意力集中于中央财政的解困，在集中收入时没有上收责任，对于各级政府间的支出责任也没有明确地进行划分，尤其是在省级及下级政府之间的职责界定以及在政府间划分事权的问题没有解决。从表7可知，分税制改革后省级政府的财政收入除了几年下降较大外，几乎是和分税制改革前的水平接近，而支出的比重也是基本变化不大，而县乡级政府本级收入所占的比重在不断下降的同时支出的比重却在不断地增加。由此可以得出，在目前这种政治隶属的关系上，省级政府在政治上对下级政府拥有绝对的权威，省级政府往往会仿照中央将资金层层上移，事权层层下放，这样又必然会使基层财政出现困难。

表7 省、县乡两级本级收入与支出占总收入、支出的比重 单位:亿元

3.转移支付分配不合理

我国的转移支付并不是按照政府的支出责任来划分，而是按照行政权力的大小来划分。一般为省级政府获得的转移支付数量最多，其次为市级政府，作为基层的县乡政府，支出责任最大却得到的转移支付最少，而且作为能够自由支配的一般性转移支付较少，专项转移支付较多，使基层的县乡政府对转移支付具有较强的依赖性。

4.我国政府的层级太多，政治的隶属性太强

税收政策刚性化，往往是为了完成任务不顾实际情况给下级政府下达税收指标，在县乡缺乏主体性税种的情况下，使得县乡即使负担大量的债务也要完成上级的考核。

五、总结

对一个国家来讲，政府财权集中度是政府体系统一协调地供给公共产品的基点，也是落实中央政府统一意志的重要手段。通过与国际上对比，无论是发达国家还是发展中国家，单一制还是联邦制国家，我国的中央政府的财权集中率并不是很高，财权集中度还需进一步加强。虽然在分权体制下分散的、小规模的地方政府在对公共偏好的信息收集和处理方面具有优势，更有可能做出贴近实际偏好的决策，公共服务可以被强烈地体验，更好地了解，以致接近于每一位公民。但在我国目前这种政治体制下，地方政府如拥有较多的干预经济的权利，那么对于资源的分配只会遵循权利原则而不是公平和效率原则，所以财权集中度应该提高，这既是中央政府充分履行其职能的需要，也是进行公共服务基本均等化的需要，但财权集中度加强并不是集中所有的权利，加强的同时应给予地方政府一定的自主性，完善转移支付体制，逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限，界定事权范围，缓解县乡财政困难。

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