铁路运输企业基本建设资金预算管理的思考与对策

济南铁路局 张睿

铁路运输企业基本建设资金预算管理的思考与对策

济南铁路局 张睿

2010年，我国铁路建设规模达7000亿元，按照《中长期铁路网规划》，今后几年仍是铁路建设的高峰期，而且建设规模将不断扩大。与此同时，巨额的资金规模倍受政府、出资者、社会各界的关注。本文首先阐述了铁路建设资金预算管理存在的问题，然后分析了产生的主客观原因，探求有针对性的应对措施，以促进铁路建设资金预算管理的有效执行，控制建设资金风险。

铁路建设资金 预算管理 策略

一、引言

按照国务院批准颁布实施的《中长期铁路网规划》,到2020年全国铁路营业里程将突破12万公里，复线率和电化率均达到60%，主要技术装备达到或接近国际先进水平，铁路建设投资总规模将突破5万亿元。面对日益剧增的建设资金需求，必须实施有效地预算控制，做到既满足铁路工程建设资金需要，又防止建设资金大量闲置、沉淀，实现通过建设资金预算管理达到控制投资成本的目的。本文结合当前铁路建设资金预算管理工作实际情况，对存在的各种现实问题进行分析，并从建设资金预算的编制、执行和监管等方面提出一些建议。

二、当前铁路建设资金预算管理存在的主要问题

（一）概算对投资成本缺乏刚性约束,造成资金预算存在缺口

铁道部现行规定，尚未批复的调整概算文件、I类变更以及暂未按有关规定调整的料差等，不能作为编报资金预算的依据，所需资金不得纳入项目资金预算。

由于当前铁路建设项目前期勘测工作广度、深度普遍不够，设计单位选定的线位方案往往穿越不良地质地段或重要建筑（或文物），造成施工阶段出现大量的设计变更；征地拆迁、三电迁改等统计数量与实际相差甚远。由于工程设计质量不高，部分铁路建设项目概算与实际投资存在较大偏差，存在项目投资成本超概算现象。而批复调整概算文件、I类变更以及料差等的权限集中在铁道部，批复时间滞后，无法及时验工计价，造成建设资金需求缺口日增。

（二）建设管理不规范，制约了预算管理效能的发挥

随着大规模铁路基本建设全面展开，建设单位面临各种建设管理专业人员严重短缺的问题，建设管理力量相对薄弱；在建设管理各项内部控制制度方面也是逐步建立、修订和完善，整体建设管理水平有待提高。造成个别项目在建设过程中存在管理不规范的问题，比如对合同金额调整的条款约定不规范，形成开口合同；擅自提高建设标准、扩大建设规模，概算外增加投资项目；对监理单位管理不力，没有督促监理单位认真履行监督职责，对验工计价中工程数量和质量严格把关，造成验工计价不真实；对合同条款理解不透彻，未严格按照合同约定拨付预付款、工程进度款、工程结算款。

上述问题的存在必然影响建设资金预算的准确性、合理性，使之不能真实地反映工程建设的实际资金需求，造成资金闲置、沉淀，或不规范使用建设资金等行为，制约了建设资金预算管理效能的发挥。

（三）预算编制较粗放，约束力不强

目前建设资金年度预算在每年年初进行编制，易造成与建设项目进度不匹配。特别是新开工项目，有的虽成立了管理机构，人员未到位，招投标工作尚未开展，无法确切掌握工程的进展情况。其次，铁路建设资金预算涉及计划、财务、合同、施工等诸多方面，在实施预算的过程中，由财务部门单独承担，缺乏相关部门的紧密协作与配合，使得有关资料数据获得不全面，信息来源不畅通，在此状态下编制的资金预算较为粗放，约束力不强。

（四）预算支出执行程序不严肃

铁道部现行规定：预算执行过程中，建设项目情况发生变化时，应上报资金调整预算。目前，预算执行过程中，重调增预算，轻调减预算现象比较普遍，不利于铁道部统筹安排建设资金。其次，个别单位认为超预算拨付建设资金是建设过程中暂时的事情，超资金预算拨付资金可以通过调整资金预算解决。这些认识上的偏差导致了“先拨后批”的工程价款结算违规。

（五）预算监督不力，缺乏考评机制

目前，铁道部通过核定建设单位月末银行存款限额对各建设单位预算执行情况进行考核，规定各建设单位月末银行存款不得超出铁道部核定限额。造成考核指标单一，只注重了预算执行的数量，不注重执行质量，偏离了通过建设资金预算管理达到控制投资成本的目的。

三、加强铁路建设资金预算管理的建议

（一）提高项目前期工作质量，控制建设项目投资成本

首先，建设单位应加强前期工作的介入和监督，包括配合和参与项目的勘察设计、提高对项目初步设计文件初审质量、加强施工图审核和优化、加强对勘察设计质量的考核,从源头控制投资成本，从而合理控制建设资金需求。其次，改进投资成本审批制度，I类变更、价差调整、降造费使用等审批权限适当下放，简化审批程序，以使预算编制与现场施工实际紧密结合，及时满足建设资金需求。

（二）建立预算管理机构，完善内部控制制度

预算的编制、审核、执行都需要多个部门之间的相互配合、相互协调，因此各部门之间的信息沟通、相互协作就成了影响全面预算管理效果的非常重要的因素。建设单位应当设立预算管理机构，预算编制与重大预算调整必须经过预算管理机构讨论通过,确保预算管理目标的实现。

（三）细化预算编制，严肃预算执行过程

建设单位要根据项目年度投资计划，合理掌握和测算年度资金预算。依据铁道部批复的年度资预算，结合各项目合同约定、项目月（季）度投资完成计划、施工组织方案、征地拆迁进度安排、甲供物资设备款项支付、验工计价等情况，尽可能准确合理编制建设资金分月度使用预算，有效控制资金沉淀量，避免建设资金闲置，以降低资金使用成本。

预算执行过程中，建设单位应加强对验工计价的监控，督促监理单位认真履行第三方监督职能，确保验工计价的真实性、准确性。控制工程款项拨付关键环节，严格按照合同约定、工程实际进度以及真实的验工计价资料拨付工程预付款、工程进度款、工程结算款。项目情况发生变化时，应及时调整资金预算。严格遵守先审批、后拨款原则。严禁超概算、超合同、超验工计价、超预算、超工程进度拨款。

（四）建立计算机支持系统

实现建设资金的预算管理，必须依靠强有力的现代技术手段，建立覆盖预算管理各个环节的计算机管理信息系统。应由五个有机结合的子系统构成。一是基础信息管理子系统。此系统统一管理本级与预算管理相关的各种数据，具备资料传输、录入、更新、查询等项功能。二是预算编审子系统。该系统利用现有基础资料，测算、汇总年度预算、月度预算。三是预算指标管理子系统。该系统与预算编审系统相衔接，自动接收审批后的年度、月度预算，负责预算执行过程中预算指标拨付、追加、追减等事项的统一管理。四是预算与会计财务处理系统。主要完成建设单位会计日常核算的所有任务和年终决算，管理预算内外资金账户。五是预算运行监测分析子系统。负责对预算的执行进行全过程监测、预警，对预算运行态势进行分析，为正确决策提供依据。

（五）建立预算定期分析制度，完善预算考评机制

建立预算定期分析制度，将预算执行结果与制定的目标值进行比较，重点分析差异的原因及拟采取的措施。同时，完善预算考评机制，将预算的考评与部门、个人考评结合起来，注重与预算评价结果相对应的激励机制，充分发挥主观能动性，同时严格责任追究，保证预算管理目标的实现。

四、结束语

铁路建设资金预算管理是一项长期性、系统性的工作，贯穿项目建设的全过程。科学周密编制预算，在各个建设阶段严格执行预算并随时纠偏，实现通过建设资金预算管理达到控制投资成本，提高铁路建设资金使用效益，为迅速发展的铁路建设做出应有的贡献。

[1]赵吉雄.加强铁路基建财务管理的若干思考.2007年度中国总会计师优秀论文选，2008

[2]王化成，佟岩，李勇.全面预算管理[M]北京中国人民大学出版社，2004