基于三农视角论财政支农支出绩效

中国海洋大学 高璐 杨林

基于三农视角论财政支农支出绩效

中国海洋大学 高璐 杨林

今年来我过财政支农支出的规模不断增长，但从农业产业发展、农民收入增长、农村综合发展层面来看，财政支出绩效有待进一步提高。

财政 支农支出 效益评价 绩效

一、问题的提出

“三农”问题对于中国经济社会发展具有长期性、复杂性，是直接影响全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重大问题。“三农”问题的历史原因、农业产业属性均表明“三农”问题的解决，财政应责无旁贷地发挥重要作用。

目前，我国财政对农业的支持主要集中在以下几个方面：第一是国家财政对农业的投入性支出，包括支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农业综合开发支出和扶贫开发支出等；第二是国家对农业的补贴支出，包括良种补贴、农机补贴、农民直接收入补贴、农用生产资料价格补贴、粮食价格补贴、贷款贴息等内容。近年来，我国财政支农的措施呈现逐步强化和完善的趋势，财政支农资金总量逐年提高，推动了农业和农村经济的发展。但是，从投入产出的绩效上分析，政策的实施效果尚不理想。以农业财政支持总量与农民来自第一产业的收入比较，在农业财政支持总量保持一定增长的同时，来自第一产业的农民收入却持续下降，这就在一定程度上说明了财政支农政策并没有产生刺激农民收入等比增长的效果。上述事实又引发我们一系列的思考：造成财政支农政策绩效不高的原因是什么？是传统的支持方式、手段的低效率，还是支持重点领域的差异形成了不同的政策效应？基于上述思考，笔者拟从三农视角评价我国财政支农支出的绩效，探寻财政支农资金使用效率低的成因，为财政支农支出结构的优化，以及提高财政支农支出效益提供决策参考。

二、我国财政支农支出的现状

改革开放以来，我国财政支农支出整体呈现出不断上升的趋势。尤其是近几年以来，中央高度重视社会主义新农村的建设，对“三农”的关注力度也愈来愈强，财政支出也快速增长。相比起1978年的150.66亿元，2009年中央用于“三农”的投入达到7253.1亿元，是1978年的48倍多。

1、支援农村生产支出和农林水利气象部门事业费

农村生产支出和农林水利气象部门事业费一直是我国财政支农支出的主体，亦一直保持较高的份额。农村生产的财政支出，是对市场机制的一种补充，有助于降低农户的生产成本，促进农业的发展。国家通过涉农部门事业支出为农业和农民提供各种相关服务。统计数据表明，改革开放以来，财政用于农村生产支出和农林水利气象部门事业费占财政支农支出比重一般占三分之二。

2、农业基本建设支出

农业基础设施是提高农业综合生产能力和实现农业可持续发展的必需条件。相关统计数据表明，我国农业基本建设支出比重从1998年以后总体上呈现出下降的趋势。1998年，国家实施积极财政政策，农业基本建设支出中包括了增发国债安排的支出，由此该比重开始有所上升。

3、农业科技三项费用

我国农业科技三项费用所占的份额一直处于很低的水平，最低的时候仅为0.52%。尽管从绝对投入总额上来看是处于不断增长的阶段，尤其是近年来的增长势头更甚，但是比重始终没有较大的提高，这一趋势严重影响我国农业科技发展的进程。

4、农村救济费

自改革开放以来，我国农村救济费总额由1978年的16.26亿元增加到2006年的182.04亿元。但是，另一方面，农村救济费在支农支出总额中所占的份额却并没有上升。据测算，各年的平均份额为5.49%，1997-2005年都没有达到这一平均水平，2006年为5.74%，刚刚超过平均水平。

三、我国财政支农支出的效益评价

公共财政支出框架下，财政支农工作的目标就是取得财政支农效益的最大化和最优化。所谓财政支农效益就是指财政支农工作投入额与财政支农工作成果的比较。财政支农效益好是指一定的财政支农工作投入量取得更多、更有效的成果，或者取得一定成果耗费较少的财政支农投入额。财政支农效益好，则能有效促进农村和农业的发展，促进农民收入的增加。

1、农业产业发展层面

财政支农对于农业产业发展的推进可以用财政支农支出的产出效率与产出弹性来评价。

（1）财政支农支出的产出效率

财政支农支出的产出效率可以用每单位财政支农支出所对应的农业增加值来衡量，如表1所示。

从表1中可以看到，1993年以来，我国财政支农支出的产出效率整体上呈现出波动中下降的趋势，前端变化趋势呈现出倒“U”型。值得注意的是，从1998年以后，我国财政支农支出的产出效率都在10以下，这是因为该年我国开始实施积极财政政策，国家大幅度增加农业基本建设支出。这些项目的建设周期都比较长，短时期内经济效益难以显现，因此对农业增加值的贡献较小。

（2）财政支农支出的产出弹性

财政支农支出的产出弹性是指农业增加值变动对财政支农支出变动的反应程度，即支农支出总额每增长1%所引起的农业增加值增长的百分比，一般用农业增加值增长速度与财政支农支出总额增长速度的比值来表示。这一比值也叫产出弹性系数。

要说明的是，尽管财政支农支出只是农业发展资金来源中的一部分，农业增加值增长也并不完全是由财政支农投入增加而引起的，但是，我们可以通过观察产出弹性系数连续多年的变化来排除其他因素的干扰，这样就可以比较客观的反应财政支农支出的产出弹性。

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从表2中可以看到，我国财政支农支出的产出弹性系数变化较大，这表明我国财政支农支出的产出弹性很不稳定，时高时低。从1996-2006年，除了2005年农业增加值的增长速度都大大低于财政支农支出的增长速度，二者的比值都小于1。尤其是1998年，财政支农支出每增长1%，农业增加值仅增长0.05%，资金使用效率非常低。从上面的分析中可以看出，财政支农支出的产出效率和产出弹性等处于较低的水平，财政支农资金使用效率低下。

2、农民增收层面

财政支农支出可以通过三个途径来促进农民的收入：①财政支农支出有助于提供农村公共产品，为农民增收创造物质基础。财政支农支出可以支持农村道路、水利水电、通讯等基础设施建设，改善农村的生产和生活条件，而这些公共产品的有效供给能提高农村的产出效率，进而增加能民的收入。②财政支农支出能促进农村剩余劳动力转移，增加农民的非农收入。财政可以积极扶持和发展以农产品加工和农村服务业为重点的农村二、三产业以及乡镇企业等，通过一定的税收优惠和减免，调整农村产业结构，帮助农村劳动力向非农产业转移。③财政支农支出有利于调整财政分配关系，实现农民的增收。财政支农可以通过农村扶贫、转移支付、财政补贴等方式，增加农民的净收入，调节农村居民与城镇居民之间的利益关系，缩小收入差距，使农民收入能稳步增长。

由表3可知，改革开放以来，我国农村居民家庭人均纯收入与财政支农支出总额一直保持着增长的态势，且两者之间呈正相关的关系。为了明确表达两者之间的函数关系，可以用eviews软件对其进行线性回归，令农村居民家庭人均纯收入为Y，支农支出总额为X，结果如下：

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X与Y的关系式如下：

以上回归方程表明，财政支农支出总额每增加1亿元，农村居民家庭人均纯收入就会增加0.8345元；回归方程的判定系数r2和调整后的判定系数R2的值均大于0.9，说明模型的拟合优度良好；回归方程的F检验值为558.43，远远超过了其临界值,说明模型的线性关系在99%的水平下显著成立；财政支农支出的t检验值与常数项的t检验值也都超过了临界值，且显著性水平都在90%以上。这些统计信息表明，模型的建立较为成功，回归方程的解释能力较强，回归结果的置信水平较高。

但是值得注意的是，财政支农支出对农民人均纯收入的系数只有0.8345，小于1，这说明农民人均纯收入的增长速度低于支农支出的增速，支农支出的效益比较低。

四、农村综合发展层面

1、农村扶贫

农村扶贫作为一项公共事务，中国政府从20世纪80年代开始就十分重视，确立了政府主导型的农村扶贫开发框架。自从1980年中央财政设立第一笔扶贫资金以来，国家财政为农村扶贫投入了大量的人力物力财力，并且呈现出不断增加的趋势。2008年，财政扶贫投入资金167.3亿元，重点用于农村贫困地区基础设施建设、产业发展和农村贫困劳动力培训等。随着贫困地区的生产生活条件都有了明显的改善，贫困人口数量也不断减少，贫困人口的物质文化生活水平逐渐提高。

2、农村水利水电

水利方面，2008年全年农村饮水安全工程在建投资规模470.1亿元，累计完成投资293.1亿元。当年新增农村饮水日供水能力334万立方米，解决5378万人的饮水安全问题。中央加大投资力度，安排60.5亿元用于大型灌区节水改造、节水灌溉示范项目及牧区水利试点为重点的农村水利设施建设，在建规模993.4亿元，累计完成投资336.1亿元。实施长江流域水利血防项目91项。2008年安排中央投资21.0亿元,实施中部四省大型排涝泵站更新改造67处。水电方面，2008年中央共安排3亿元资金用于24个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的380个水电农村电气化建设项目，累计解决100万无电人口用电问题，整体上大大提升了农村的生产和生活条件。

五、结论

1、财政支农支出总投入不足

由于受到本国财力和财政农业支持政策的影响，财政支农支出占财政总支出的比重在不同国家间的差异较大，不宜直接用来比较各国财政支农支出的水平高低，因此考虑采用财政支农支出占农业GDP的比重这一指标来进行国际比较。相比之下，我国这一指标大大低于美国、加拿大等国家，这说明我国财政支农支出的相对规模还处于较低水平。

2、财政支农支出结构不合理

农业是整个国民经济中十分重要的基础产业，而农业的基本建设作为农业发展的强大后盾，理应重点投入，相对应的，用于各项农业事业费支出应该少一些。根据李焕彰，钱忠好两位学者对财政支农政策与中国农业增长的计量分析结果表明，中国财政支农支出项目中边际产出效应高低的次序为：农业科技三项费用最高，农业基本建设支出次之，生产性支出和事业费最差。但是，实际上，根据以上的分析可知，现行我国各项农业事业费占财政支农资金的20%左右，而基建投入严重不足，农业科技三项费用比重最低。这就说明我国财政支农支出结构出现了较大的偏差，支出结构还不合理。

3、财政支农支出效益偏低

由于目前我国财政系统管理体制不完善，涉农管理部门多，且各部门之间缺乏统筹规划，使得支农资金在财政系统内部多个部门都有一定的资金投放分配权，这种管理体制决定了在财政支农资金的使用上是条块分割，不利于资金的统筹安排和使用，导致资金投放的整体目标不明确，资金投不到急需的地方，从而影响了资金使用效益。

[1]张少春.政府公共支出绩效考评理论与实践.北京：中国财政经济出版社，2005

[2]彭克强.财政支农杠杆效应的实证研究：1987-2007.统计研究，2008;11

[3]刘涵.财政支农支出对农业经济增长影响的实证分析.农业经济问题，2008;10

[4]李涛，孔国梁.财政支农对我国农业经济增长贡献的研究.财经界，2006;2