论土地出让制度中存在的问题与研究对策

浙江省绍兴县公共资源交易中心地产权交易处 章月兰

论土地出让制度中存在的问题与研究对策

浙江省绍兴县公共资源交易中心地产权交易处 章月兰

当前，我国城市土地出让制度作为一种强制制度变迁，已取得了较大成绩，但在实践中也出现了一些新问题。文章介绍了我国城市土地出让制度中存在的一些显著问题及相应的解决方案。

土地出让 成交价格 制度弱点 研究对策

我国经济改革的一个根本目标就是要发挥市场对资源配置的基础性作用。因此,土地作为一种重要的生产资料以及自然资源,其使用制度也发生了重大的变革。1980年起,中国开始进行全面的经济体制改革,土地所有权与使用权的分离是土地制度改革的第一步,随着土地有偿使用制度改革的深入,国家相继实行了国有土地使用权出让制度,土地收购出让储备制度,2004年，我国开始实行土地公开拍卖制度，国有土地使用权必须以公开招标、拍卖、挂牌的方式出让。公开出让土地使用权较政府协议出让国有土地使用权的形式有着明显的公开性与优越性，能最大程度得体现土地资产的市场价值。政府利用公开出让这个成熟的交易机制，将土地使用权出让从分散、隐蔽和无序的状态转为集中、公开和有序状态，通过公开、公平、公正的竞争，更为合理、有效的利用土地资源，充分体现土地价值。通过土地使用权的招标、拍卖或挂牌制度，可以明显增加政府收入，加快城市基础设施的建设。我们在看到土地出让制度优点的同时，我们与更应该对土地出让中存在的弱点与缺陷进行理性的分析与应对。

一、地方政府卖地，土地财政愈演愈烈

1994年分税制之前，地方政府的土地出让收入是中央和地方分成的制度；分税制改革后，地方政府的土地出让收入主要归地方所有，并且成为地方财政一个重要来源。特别是在2002年土地主要以招拍挂方式出让后，土地出让金收入已经成为一些地方政府的主要收入来源，形成了所谓的“土地财政”。在巨大和直接的经济利益和高额利润的诱导下，土地出让金和相关税费的土地收入已成为不少地方政府的“金库”。根据国土资源部公布的官方数据显示，2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元，同比增长63.4%，占当年全国财政收入的23.22%。2009年全国70城市土地出让金收入同比增加超过100%；排在前20位的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108%。图6给出了2007、2008和2009年排在前七位城市的土地出让金收入占当年地方财政收入的比例。2009年土地出让金收入最高的是上海，高达821亿，占当年上海地方财政收入2540.3亿元的32.3%。在2009年，土地出让金收入排在前七位的城市，土地出让金占当年地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%（武汉），最低的也达到了23.9%（北京）；而在2007年最高的武汉土地出让金收入占当年地方财政收入的比例更是高达86.0%。

二、土地起价确定尚需探究

当前土地使用权公开招标、拍卖、挂牌机制下，竞买人如想拿地，测定的心理底价一定会高于政府所规定的土地起始价。通过竞买人是否竞价，竞价是否达到底价，来决定地块成交与否；通过竞买人的加价幅度，来决定土地的实际市场交易价格。无论是几千亩的土地还是几亩的土块，出让时政府总有个最初的价格，就是所说的拍卖起叫价或挂牌起始价。如何确定起叫价或起始价？目前大多数城市的做法是先通过具有相应资质的评估机构进行评估，来确定出让地块的起始价。而很多城市评估机构并未通过公开招标的方式进行确定，只是指定政府所属的具有评估资质的机构进行评估，缺乏公开性、透明度。另一方面评估机构应长期有固定的评估项目，业务水平也有待进一步提高。

根据国土地资源部39号令的规定，有底价出让的地块，应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等确定底价这一要求来看，土地评估的价格也一定程度影响着出让地块底价的确定，如评估失真或偏差过大，所带来的的弊端是不可估量的。

三、一些土地串标引起高度关注

土地作为一种特殊的商品，其作为不动产和涉及重大经济利益的特性，为串标创造了一定条件。土地具有不可移动性和取得成本较高的特点，使土地竞买人市场具有相对局限性，竞争在相对固定的高端人群中进行，竞争不够充分，即在一定程度上具有排他性，实际上也就是说在一定人群取得了垄断权。所以一般地说，参与土地竞拍的开发商之间并不陌生，这无疑为他们之间的合作与串标创造了条件。土地资源的稀缺带来市场地价的攀升，为竞价人串标提供了很大的利润空间。串标人通过各种渠道，了解竞买相关信息，有些事先达成协议不相互竞价或以股份入股的形式联合竞拍，以达到以最低价格成交的目的。

四、“毛地”出让影响成交价格

虽然国土资源部明令禁止毛地出让，但我国各大城市的土地出让中因地上附着物、青苗或一些地面构筑物、附着物未及时清理而进行的“毛地”、“半毛地”出让现象时有发生，这给地块竞买人带来许多忧虑，有些竞买人因担心拍得后无法处理构筑物而不愿参与报名，而另有些竞买人即使参加了拍卖，竞价时也因附着物处理有所顾虑，最终影响了土地成交价格。

对在上述土地使用权拍卖出让活动中呈现的制度弱点与缺陷作出如下应对。

1、减少对“土地财政”依赖

要降低土地价格，就必须减少或杜绝地方政府对土地财政的依赖。为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地主基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途，但在现实中，成效并没有显现出来。目前,土地出让金的全部收益都由地方政府获得,这种分配方式使地方政府受益巨大,也令中央政府的调控政策下达容易执行难。笔者认为可考虑减少地方政府在土地出让金中与中央政府的分成比例,弱化地方政府财力上对土地出让金的依赖,或考虑规定全部的土地出让金上交中央财政,再由中央政府根据地方的经济发展需求拨款,从根本上杜绝对土地财政的依赖。这样,不仅能减少政府干预土地、操纵土地价格的行为,也能切断地方政府与开发商之间的利益纽带,恢复地方政府。

2、评估机构引入“竞争机制”

在地块出让前可以通过公开招标方式选择二家及以上制度完善，业务精通的土地评估机构对拟出让地块进行评估，合理作出评估报告，由审核小组（国土局、建设局、房管局、评估机构相关部门的专家组成）进行会审，确定最终的土地出让起价。合理的出让起价影响着地块出让底价的确定，在很大程度上可以确保国有资产的保值增值。

3、加强保密工作，合理确定底价

土地出让涉及环节多，部门多，人员多，所以在出让中尤其要加强保密工作，同时政府对出让土地，应合理确定土地底价。底价是串标所获收益的主要因素之一，决定串标利益空间的大小。政府应该通过科学的方法制定底价，以避免底价过低为开发商串谋提供较大的收益空间。其次要健全地块底价的保密制度建设，特别是对一些拍卖时达不到底价要重新出让的地块，更应做好底价的保密工作，这样更有利于第二次成功出让。再次要严格监管机制，根据《拍卖法》第65条明确规定：“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。……对竞买人处最高应价10%以上50%以下的罚款……构成犯罪的移交司法部门。”政府要对拍卖中发现的串标现象，依法实施处罚，并应通过信息平台，建立土地出让黑名单制，进一步体现土地市场的公正性。

4、净地出让，加大土地推介和宣传力度，降低准入门槛

2010年国土部、住房和城乡建设部明确规定严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。在今后土地出让中，笔者认为要做到无附着物净地出让，不超面积出让，同时增加小面积地块的出让，降低竞买者的准入门槛。对一些较大的地块在全省甚至全国媒体上发布土地出让公告，最大可能地吸引更多的开发商，为其提供一个更加公开、公开、公正的交易平台。

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[3]肖元真,德钧.劲生.世界各国调控房地产业做法与启示[J].中国土地2009;3(3)509-10

[4]吴龙龙,黄丽明.试析银行信贷对住房价格的调控作用[J].价格月刊2010;9(18)1098-1099