保障性住房市场化收购底价确定探析

刘慈　钟胜民

摘要：本文通过分析辽宁省三市棚户区改造安置房屋收购办法中招标底价的确定方法，指出了在实际操作中可能出现的问题，提出了三点建议：建议县（市）区政府负责市场化收购商品房公开招标底价确定工作;建议招标底价的确定以社会平均成本作为参照基础;建议制定市场化收购实施细则，并报市政府常委会讨论通过后再依细则开展商品房收购工作。

关键词：棚户区改造;安置房市场化收购;底价;建议

一、引言

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等构成，也包括城市、林区、垦区、煤矿职工的棚户区（危旧房）改造、游牧民定居工程等。

辽宁省的棚户区改造安置方式大体分为两大类六种方式：第一类实物安置，分为原地回迁安置、异地回迁安置两种方式;第二类为货币化安置，分为直接货币化安置、通过政府组织居民自主购房、搭建平台组织居民团购住房、政府购买商品房安置棚改户四种方式。本文主要通过探讨政府购买商品房安置棚改户方式中公开招标底价的确定方法，对今后类似安置方式及城市危房改造、廉租房的购买等需要确定商品房购买底价的相关工作提出建议。

二、政府购买商品房底价确定中存在的问题

按照国家开发银行棚改贷款要求，采用政府购买商品房安置棚改户安置方式的，需项目所在市出台商品房市场化收购指导意见，作为购买商品房的操作依据。辽宁省相关城市出台了相关文件其中涉及商品房定价内容的大体表述如下：朝阳市规定在购买价格不高于所在区域在售普通商品住宅均价的基础上，以最低折扣、最高限价、单一价格、一房一价等多种形式确定;各县（市）区政府应召开政府常务会议，审议责任部门上报的购买房源和购买价格确定情况，并出具会议纪要明确审议事项。抚顺市规定由住建、财政、评审、审计和纪检监察等部门联合组成收购定价工作小组，向所在区域开发商开展房源调查和询价谈判工作，常务会议讨论通过后，授权棚改责任部门实施公开采购。并将实施方案、采购房源、安置名单和贷款需求报市棚改主管部门，由政府采购房源价格应考虑房屋建设综合造价，开发利润率不得超过3%。锦州市规定承接主体应委托具备相关资质的代理机构，向市场公开发布政府采购招标公告。政府采购房源价格应考虑房屋建设综合造价，开发利润不得超过5%。

纵观三个城市的定价办法条理清晰，结构完整，但操作起来是否顺畅呢？在采购房源中最重要的就是招标底价的确定，也是采购房源过程中的难点。朝阳市的文件在这三个城市中规定相对完备，但也存在一个问题就是在售普通商品住宅均价如何确定，由哪个部门出具相关价格，没有明确规定。抚顺市和锦州市所出台的文件中也存在同样的问题，两市都规定了政府采购房源价格应考虑房屋建设综合造价，开发利润不得超过一定比例。但也没有明确房屋建设综合造价如何确定，由哪个部门确定。抚顺市有收购定价工作小组，如果由工作小组来确定，那又是由小组中哪个单位具体负责确定的呢，在文件中没有体现。锦州市规定相对简单，文件中只是提到了房屋建设综合造价，价格由哪个部门出具，如何确定没有明确。

文件中不明确的内容太多，会给具体操作造成困难。例如辽宁省J市L区有一棚改项目，需政府购买商品房1400余套安置棚改户，项目总投资7亿余元。该项目在确定招标底价过程中，项目所在区政府与融资平台公司发生了分歧。项目所在区政府以J市的收购指导文件规定承接主体（即融资平台）负责招标工作为由，拒绝确定招标底价：融资平台以国家明确规定房屋征收应由项目所在地县（市）区政府负责为由，要求项目所在区政府确定招标底价：而J市出台的文件中也没有明确由哪一方确定招标底价，只是规定采购房源价格应考虑房屋建设综合造价，开发商利润不得超过5%。双方僵持很长时间，直接影响到项目棚改贷款的申请。最终的处理方式为由平台公司委托两家评估机构评估确定招标底价，评估方式为成本法评估，以评估低值作为招标底价。由此可见一个没有设计好的收购办法将给工作带来不便。

三、建议

无论是棚户区改造、危旧房改造还是政府购买廉租房，只要涉及市场化采购商品房，定价问题都是无法逾越的重点和难点。制定完善的定价制度，可以提高行政效率，更能保护干部使他们能放手工作无后顾之忧。

1.建议县（市）区政府具体负责政府采购商品房公开招标底价确定工作。第一，从项目建设单位来看，无论是棚户区改造工作、城市危房改造工作还是廉租房的购买工作，项目建设单位一般情况下都是县（市）区政府，是项目的实际主体，由他们确定底价是合适的。第二，从资金方面来看，这类项目的资金来源基本上都是县（市）区政府的财政资金，项目贷款本息的偿还也都是由县（市）区政府的财政资金偿付的，县（市）区政府有多大财政承受能力，能够支出多少资金购买商品房，理应由县（市）区政府自己来决定。第三，有些城市的购买办法中有多部门组成的定价小组存在，但这个定价小组往往只是起到一个程序性审查的作用，各单位很少有实际抽调工作人员参与项目招标底价确定工作，工作实际参与者只有县（市）区政府工作人员。也有城市规定向政府常委会汇报的集体决策程序，但汇报的基础性工作也是由县（市）区政府具体完成的，所以从责权利等方面综合考虑由县（市）区政府负责采购商品房公开招标底价确定工作是可行的。

2.建议招标底价的确定以社会平均成本作为参照基础。有些城市的购买办法中规定了，政府采购房源价格应考虑房屋建设综合造价，开发利润不得超过一定百分比。但没有明确如何确定房屋建设综合造价。确定房屋建设综合造价最准确的方法是工程量清单预算法，但在初期的房源调查中，让被调查房地产开发企业提供工程量清单是有难度的，何况有些楼盘还没有竣工。通过评估的方法确定调查目标楼盘的成本价格也是不可行的，通過重置成本评估法确定楼盘建设成本误差很大，每一小项的调整，数据值的选取，都会影响到评估价格，同时在评估过程容易受到干扰，使评估价格失真。

建议县（市）区政府可组织区属住建、财政和国土等专业部门，通过了解权威部门公开发布的目标区域内土地价格和房屋建造成本，推算出目标区域内的房屋建造成本，计算成本时财务费用率、销售费用率和利润率可取0%计算。以政府购买商品房安置棚改户作为安置方案，目标之一就是去库存，化解金融风险，既然是要帮助房企渡难关，帮助开发商资金周转，要求开发商让利也是合理要求，同时控制采购价格也可以降低棚户区改造的成本，在棚改土地出让时也可以降低土地出让成本，进而降低商品房出售价格，从而控制商品房价格过快上涨。一直以来就有政府采购商品房推高房价的说法，如果我们能够在采购过程中真正地做到低价购买，也能起到一定的抑制房地产价格不合理上涨的效果。

3.建议制定市场化收购实施细则，并报市政府常委会讨论通过，实施细则通过后再依细则开展商品房收购工作。实施细则的制定越细越好，人为可变量越少越好。毋庸讳言很多棚改项目背后都有开发商的身影若隐若现，他们与政府关系融洽，在这种情况下与开发商谈价格是很多领导干部都不愿意做的事情。有的棚改项目采购的形式到了最后很可能是单一来源，在这种情况下开发商就是确定的，底价的确定工作的难度更大，如果实施细则制定的刚度大，可变空间小将有利于工作人员开展工作。

作者简介：

刘慈，钟胜民，锦州市自然资源服务中心，辽宁锦州。