建立健全我国基本公共服务体系的现实性与对策探讨

敬海新

摘 要：加强社会建设，建立健全基本公共服务体系是中国特色社会主义具有战略意义的组成部分，更是完成“十二五”规划的关键所在。我国当前基本公共服务体系建设方面存在公共服务支出比例偏低、区域之间公共服务支出的人均量差异过大、歧视性供给以及公共服务提供过程中效率低下等问题。对此，必须从提高政府保障能力、推进体制改革、创新社会管理、推进公共服务均等化等方面积极探索解决。

关键词：基本公共服务体系；基本公共服务均等化；社会管理;体制改革

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）09-0010-03

“十二五”规划强调：坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。[1]改善民生，构建中国特色基本公共服务体系已成为当前政府工作的基本任务。

一、建立健全基本公共服务体系的现实性

基本公共服务是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。可以这样理解：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围应逐步扩大，标准应不断调整。这也构成了基本公共服务的主要特征：基础性、普惠性、动态性。建立健全基本公共服务体系具有十分重要的现实意义。

建立健全基本公共服务体系是中国特色社会主义的应有之义，是中国特色社会主义本质特征的集中体现，也是发展中国特色社会主义的重要部署。只有建立健全基本公共服务体系，才能真正提高人民生活水平，实现共同富裕，真正体现中国特色社会主义的本质。第一，体现了“五位一体”的总体建设格局。在“五位一体”的中国特色社会主义的总体建设格局中，经济建设是前提和基础，政治建设是保障和方向，文化建设是精神支柱（提供智力支持与软实力），生态文明建设是维护发展的硬环境，以基本公共服务体系为主要产品的社会建设则是根本落脚点。第二，体现了全面建设小康社会的要求。全面建设小康社会的核心思想，是建设一个惠及十几亿人口的小康社会，而不是少数人受益的社会，社会建设要为广大人民谋福祉，这就要求建立健全基本公共服务体系，着力解决关系人民群众切身利益的民生问题，保障人民群众的生活，促进人的全面发展。第三，体现了和谐社会建设的理念。建立健全基本公共服务体系，是实现和谐社会的基本要求和重要手段。这既要求在发展生产力的基础上，努力满足人民群众日益增长的物质文化需求，不断提高人民生活水平，使发展的成果惠及人民群众，又要求不断完善生产关系和分配关系，促进社会公平正义，实现共同富裕和社会的全面进步，在此基础上，才能建立起真正的和谐社会。

建立健全基本公共服务体系是我国社会转型的现实所迫。改革开放以来的30多年，我国经济年平均增长率超过9.5％，创造了巨大的物质财富的同时，大幅度提高了人民的生活水平。然而，这种以政绩为支撑的传统发展方式使得经济与社会领域的发展越来越不平衡，社会发展严重滞后于经济发展，引发了一系列社会问题，特别是民生问题突出，社会的差距甚至是“鸿沟”日益拉大。收入分配差距过大和公共产品供给不足成为当前社会普遍关注的两大焦点问题。这些问题解决不好，就可能出现一种“有增长无发展”、多数人分享不到改革发展成果的局面。必须坚持把保障和改善民生，建立健全基本公共服务体系，作为加快转变经济发展方式、促进科学发展的根本出发点和落脚点，推进基本公共服务均等化，使发展成果惠及全体人民。

建立健全基本公共服务体系也是中国共产党的执政之要。历史和现实的经验反复证明，一个政党只有注重社会建设、切实解决关系民生的社会问题，才能赢得民心，巩固执政地位；不注重社会建设不关注民生，就会从根本上动摇政党执政的社会基础。1986年秋，邓小平在接受美国哥伦比亚广播公司电视采访时说：“如果我们的政策导致两极分化，那么，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走上邪路了。”加强社会建设，建立健全基本公共服务体系反映的是公共诉求，凝聚的是社情民意，关乎的是公共利益。近年来，我们党正是从科学发展观的高度注重以人为本和经济社会的协调发展，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，加快推进以改善民生为重点的社会建设，并通过一系列让利于民、惠及于民的举措赢得了人民群众的真心拥戴，使我们党的执政基础更加牢固。

因此，改善民生，建立健全基本公共服务体系，从世情来看，是国际经验教训的深刻总结；从国情来看，是我国社会结构变化的必然要求；从党情来看，是巩固党执政地位的重要保证；从社情来看，是人民实现小康理想的重要途径。

二、当前我国基本公共服务体系建设中存在的问题

公共产品供给短缺是当前阻碍扩大内需、制约发展模式转型的一个重要因素，严重制约着我国公共服务事业的发展，已经成为我国突出的社会矛盾。

1.公共服务支出占财政总支出的比例偏低 。长期以来，由于受重经济增长、GDP为中心的发展理念所囿，政府的角色长期定位于经济领域，并且认为“经济增长就是社会发展”，政府过多地介入了本不属于其职能范围的微观经济领域，而长期忽视公共服务领域的职能，对公共服务重视不够，服务意识淡薄。将掌握的资源主要用于经济领域的同时，把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向了市场和社会，政府在公共服务中的缺位直接造成了基本公共服务的缺失。国际比较显示，人均GDP在3000-6000美元的国家，医疗卫生、教育和社会保障公共支出占政府支出的比重平均为54%，我国2008年只有29.7%。基本保障方面的财政支出占GDP总量的比重，中等收入国家平均为10.3%，而我国目前只有5.4%。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重，我国都低于同等收入国家的平均水平。广大社会成员的公共需求以超常的速度全面、快速地增长，而我国公共产品供给却远不能适应这个变化趋势，义务教育、公共医疗等资源分配不公的矛盾比较突出。

2.区域之间公共服务支出的人均差异过大。从城乡差距看，公共产品和公共服务基本以满足城镇居民需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务的水平较低。从地区差距看，由于我国公共财政转型尚处于起步阶段，公共资源的均衡配置依然受到体制方面的制约。在中国目前的转移支付体系中，来自于中央政府的转移支付主要包括税收返还、财力转移、一般转移和专项补助等项目。这其中，按照来源地规则设计的税收返还近几年来一直占据着转移支付总额的40%左右。按照现行的税收返还计算公式，省级政府所能获得的税收返还数额实际上只取决于其向中央政府贡献的税收多少。这种配置方式意味着经济总量越大、增长速度越快的地区税收返还越多、公共服务能力越强，其结果往往是扩大了地区间公共服务的差距，东部经济发达地区公共服务支出的绝对量和人均量均较高，而中部和西部相对较低，这种公共服务地区差距问题在我国的广泛存在，也是阻碍公共服务均等化的重要因素。

3.基本公共服务的不公平分配。基本公共服务提供过程中的不公平成为近年来弱势群体大量涌现的一个重要原因。当前我国的城乡差距、地区差距乃至个人收入分配差距，很大程度也与公共资源配置的不均衡相关。过去“效率优先，兼顾公平”的方针，为经济的腾飞和社会的发展带来了巨大的动力。但在这个过程中，改革成本的承受者并没有得到应该和及时的补偿；再加上二元化的社会结构，城乡差距的继续拉大，加剧了改革和发展带来的不平衡，大量的社会成员并没有享受到基本的公共服务。目前除了国防和外交能够在国民之间均衡供给之外，其他应该由公共财政来满足的公共服务都没有做到公平享受、均等受益和均衡分配。这种公共资源配置的不均衡实际上源于计划经济体制的行政性配置，其最突出的表现是城乡分割和基本公共服务的歧视性政策。尤其是城市中的下岗无业人员、农村中的农业劳动者、农村进城务工人员以及无业人员等这些最需要基本生活保障的弱势群体所享受到的公共服务严重低于可比较的一般水平，处于“生存底线不平等”状态。

4.中央和地方在公共服务提供中权责失调。在我国的公共服务体系分工中，收入主要集中在中央政府手中，而提供基本服务的职能主要由省级以下政府承担。特别是基层政府承担着大量的公共服务职能，但相应的权力小，财政能力弱。中央与地方政府在公共服务的责任和财力方面存在的严重不均衡，影响了公共服务提供的效率和效果。以教育为例，中央与地方政府在基础教育的责任和财力方面存在着严重的不均衡，掌握着主要财力的中央把义务教育的主要责任下放给财力薄弱的县乡政府。据国务院发展研究中心调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，中央财政负担不足2%。[2]由于缺乏中央政府的必要支持，许多地方政府根本无财力来提供最基本的服务，最后造成现在普遍的县乡财政负债问题。

5.政府在公共服务提供过程中效率低下。在政府公共服务提供的过程中，由于缺乏严格的硬性约束机制，政府花钱随意性大，缺乏公平，效率不高，特别是公器私用现象十分突出，使得原本紧缺的财政支出不能有效地落实到公民身上。国家财政在一般公务方面的支出比重过大、行政成本过高的问题一直持续。我国目前政府在一般公务方面的财政支出比重高达24.7%，差不多是当今世界各国中最高的。在中国行政费中明显不合理的开支是“三公”——每年公车消费4000亿元左右、公款招待吃喝玩乐2000亿元左右、公费出国3000多亿元左右，此“三公”消耗共计9000亿元左右。公共服务领域的腐败转嫁或加重了社会负担，造成了公共资源的浪费和流失，导致公共服务价格攀升、质量下降，甚至危害公众安全和健康，同时也对政府的信誉和公信力产生了严重的负面影响。

三、建立健全我国基本公共服务体系的对策

当前影响基本公共服务体系构建的障碍主要在于：一是观念性障碍，诸如以GDP为中心的经济增长理念等；二是制度性障碍，一些基本制度缺失且显失公平；三是政策性障碍，如政府职能缺位，市场化过度问题；四是体制性障碍，教育、分配、社会保障、医疗卫生、住房体制等方面的弊端未予根除。必须克服上述障碍，从国情出发，既尽力而为，又量力而行，构建中国特色的基本公共服务体系。

1.提高政府保障能力是建立健全基本公共服务体系的基础。首先，提高政府履行基本公共服务职能的意识，推进公共服务型政府建设。目前我国公共行政理念很大程度上仍停留在传统阶段，注重统治，轻服务，没有很好的坚持公共行政应当重视的社会公平、社会责任、服务质量等基本原则，政府管理质量不高、行政力度不够等问题突出，严重阻碍了行政体制发展和服务型政府建设。必须要加强政府部门的质量管理，确立以顾客为导向的理念，突出以人为本，增强服务意识，确保服务质量的提高。其次，完善公共投入机制，提高政府提供基本公共服务的能力。构建民生财政，在政府主导下回归公共财政的“普善效能”，推动公共服务均等化，是当前建立健全基本公共服务体系必须研究解决的重大问题。应加大财政资金用于民生领域的投入，更多关注公共安全、公共卫生、公共教育和职业培训、公共救济体制、基础设施等方面。而给予地方政府更大的财权，增强地方政府提供公共服务的能力，则是解决问题的关键，从此入手，其他问题会迎刃而解。实现民生财政还必须以规范的财政转移支付制度为支撑，增强财政支出的透明度，加强社会保险基金的运营监管，确保用于民生领域的各项财政资金能够落到实处。最后，建立以公共服务为取向的政府绩效评价体系和科学的行政问责机制。经验表明，有监管、有考核、有评估，各项制度和政策的落实才有保证。应研究制定科学的基本公共服务综合评价指标体系，加强各级政府基本公共服务监测评价，把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系；同时，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。

2.推进基本公共服务均等化是建立健全基本公共服务体系的重要路径。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。我国人口众多、发展很不平衡，推进基本公共服务均等化是一项长期任务，必须坚持保基本、广覆盖、可持续的基本原则，既尽力而为又量力而行。第一，通过统筹城乡社会事业发展，缩小城乡居民基本公共服务差距。稳步推进城乡基本公共服务供给体制的对接，给农民真正的“国民待遇”，不断提高农村农民基本公共服务水平，加大统筹城乡力度，加大对农村基础设施、文化教育、卫生保健的资金投入，加快农村各项社会事业发展，缩小城乡差距，最终实现城乡居民享有大致相同的基本公共服务。第二，建立财权与事权相适应的财政支持以及转移支付制度。依法规范中央和地方的职能和权限，科学界定各级政府的基本公共服务支出责任，建立基本公共服务的各级政府共享与分担机制，努力提高财力性转移支付比例及其均等化功效。增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度，增加基层政府可支配财力。第三，打造政府主导、社会参与的多元化公共服务供给模式。按照“十二五”规划的要求，改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。逐步形成政府主导营造环境、市场供给引入竞争、社会组织形式灵活的公共物品供应机制。第四，以社会保障和社会救助为突破口，着力解决弱势群体的基本民生问题，以维持其基本生活需求，保障其基本生活，实现社会公平，维护社会稳定。

3.推进体制改革、解决民生难题是建立健全基本公共服务体系的突破口。当前，在就业、教育、住房、医疗卫生、环境保护、社会保障等关系群众切身利益的领域，还存在不少难点和焦点问题，基本公共服务的可及性、公平性仍然不够。目前，亟需在推进收入分配制度改革和推进廉租房建设方面有所突破。在收入分配制度改革方面，坚持两个同步：努力实现居民收入增长和经济发展同步；劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。第一次分配必须实现“合法效益优先”原则，将工资收入与GDP的增长挂钩。第二次分配遵守一个方针：“保困、提低、扩中、调高、打非”。“保困”就是保障困难群众的基本生活，“提低”就是着力提高低收入者收入，“扩中”就是努力扩大中等收入者比重，“调高”就是切实对过高收入进行有效调节，“打非”就是取缔非法收入。在二次收入分配中，要注意扭转 “逆向调节”现象。在住房制度改革方面，要明确保障性住房的政策界定，明确受益人群的条件和受益标准。大力建设公共租赁住房，把公共租赁住房作为住房保障的主要形式，鼓励公租房与廉租房统筹合并，建立廉租房动态调整机制。

4.提高各级政府的社会管理能力是建立健全基本公共服务体系的关键。当前我国社会管理面临着新形势：城市化进程加速，流动人口迅速增加，新的社会事务大量产生，新的社会问题不断出现，政府职能正在发生重大转变。今年2月19日，胡锦涛同志在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表讲话指出，领导干部要正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措。当前，要从以下几个方面创新社会管理，提高社会管理能力：第一，要正确处理政府、市场、社会的关系，形成社会管理的合力。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，强化政府社会管理职能，支持人民团体参与社会管理和公共服务，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，使得国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织和公民，共同参与社会管理。第二，构建公正合理的利益协调机制，提高社会平衡能力。加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，努力建成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，切实维护群众合法权益。第三，构建灵敏有效的突发事件应急管理机制，提高危机管理能力。健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监管体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制。最后，进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平。要以平静的心态和宽容的理性对待网络技术发展过程中出现的正负效应及其对执政党建设带来的发展机遇与挑战，积极发挥互联网的优势，提高对虚拟社会的管理水平，加强与互联网相关的法律建设，调整网络中的各种社会关系，通过网络道德意识的培育，规范引导网络行为，健全网上舆论引导机制。

总之，加强社会建设，建立健全基本公共服务体系是一个复杂的系统工程，唯有加快推进，着力解决，形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面，中国才能成为一个民富国强的大国，实现中华民族的伟大复兴。

参考文献：

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划

纲要[R].人民出版社, 2011.

[2]顾杰.必须坚持科学发展观指导下的公共服务[EB/OL].中

国行政管理研究网，2008-02-20.

[责任编辑：张亚茹]