在创新社会管理中解决民生问题

张莉

摘 要：民生问题是创新社会管理的根本出发点和落脚点。而民生问题与一个国家的政府在一定时期的制度安排、政策设计有关。要通过体制改革与创新，推进政府职能转变，强化民生问题的制度安排，构建社会管理新格局，最大限度地调动社会各方面力量参与社会管理和创新。

关键词：民生；社会管理；创新；社会建设；执政为民

中图分类号：C91文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）09-0017-04

处于转型时期的中国社会目前呈现出新的特征：即社会结构发生变化，阶层群体冲突增加；社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多；社会诉求不断提升，维权意识更加强烈。这些特征的出现引发了诸多新的社会管理问题。面对这些新的社会管理问题和要求，在新的发展背景下，有效地协调社会关系、化解社会矛盾、保持社会稳定，创新社会管理成为了必然要求。而加强社会建设、创新社会管理最根本的是要把老百姓的民生问题解决好。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。”[1]这充分说明解决好民生问题是创新社会管理的根本出发点和落脚点。

一、准确认识和把握我国社会管理的运行规律和基本原则

社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，化解社会矛盾，应对社会风险，为社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。社会管理是人类社会必不可少的管理活动，新中国成立以来，为形成适合中国国情的社会管理制度，我们党进行了不懈的努力。改革开放以来，适应国内外形势的发展变化，我们党在社会建设的理论与实践方面不断探索，将社会建设置于中国特色社会主义建设的总体布局。2004年，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2006年，党的十六届六中全会指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。2007年，党的十七大报告提出：“完善社会管理，维护社会安定团结。”

新时期社会管理是我国特殊国情和新的历史发展阶段的产物，因而有其特殊的运行规律和特点，需要我们认真研究和把握。从目前看，必须把握和坚持以下基本原则：

1.坚持党委领导原则。党委领导，就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协调各方的领导核心作用。认真贯彻党的路线、方针、政策和工作部署，支持政府依法行政和依法管理，引导各种社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会管理，充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中的作用。合理配置党政部门社会管理职责权限，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。在坚持党的领导的同时，要不断改善党的领导，发挥政治优势，善于舆论引导，充分发挥媒体的作用，不断提高化解各种社会矛盾、构建和谐社会的能力。

2.坚持政府负责原则。政府负责，就是要强化政府的社会管理职能，做到职能到位，既不越位，也不缺位。凡是公民、法人和其他组织通过自律能够解决的，行业和中介组织能够解决的问题，政府就不去干预，而该由政府管理的事项则应当管住管好。国家要通过制定法律法规、完善社会政策、健全社会管理体系、培育和管好社会组织、畅通公民参与渠道等，来发挥政府在社会管理中的主导作用。要建立和完善社会管理考核机制，研究制定科学的社会管理考核指标，把考核结果作为政府及其工作人员奖惩和使用的重要依据。

3.坚持法规制度原则。从促成公平正义、维护社会和谐稳定、满足社会发展需要的要求制定、充实、完善有关政策规定；不断完善规范政府行为、保障公民权益、促进社会公平的法律体系，使社会管理的主要事务和内容逐渐法律化；在政策法规建立条件尚未成熟情况下，要制定切实可行、便于操作的规章制度，使之有章可循，避免随意性；健全重点领域和重点方面的管理机制，如群众权益保障机制、投诉协调机制和利益协调机制，基层管理和服务机制，食品药品安全管理机制，社会危机处理机制等。

4.坚持公平正义原则。应综合运用多种措施建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，努力改变权益不均衡、收入分配差距悬殊的问题，抑制直至消除两极分化，使各方面的利益矛盾调配适当，各方面的关系协调有序，使人们心情舒畅，积极性和创造性得到充分发挥。

5.坚持化解矛盾原则。一是要重视从源头上减少矛盾。二是切实维护人民群众的根本利益。三是要认真研究新形势下人民内部矛盾的特点和规律，探索新时期群众工作方法，创新群众工作机制，达到矛盾发现及时、化解顺畅、群众满意、不留后患的效果。

6.坚持社会协同原则。社会协同，就是要发挥各类社会组织的作用，组织社会力量参与社会管理。基层单位是社会协同管理的基础，要加强以城乡社区为重点的基层基础建设，在基层构建横向到边、纵向到底的社会管理体系，切实把社会问题和社会矛盾解决在基层。各类社会组织是社会协同管理的重要力量，要发挥社会组织的作用，推动包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，坚持鼓励发展和监管引导，提高社会组织在社会管理中的协同能力。要规范发展社会组织，加强社会组织管理和服务体系建设，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。企业事业单位负有社会管理的重要责任，要强化各类企事业单位社会管理责任，鼓励和支持它们继续承担有关社会管理和社会服务的责任，包括发挥好各类所有制企业在社区建设、安全生产、处理劳资关系、发展慈善事业、促进社会和谐稳定等方面的作用。

7.坚持整体推进原则。社会管理是一项十分复杂庞大的系统工程，因而必须统筹规划、全面考虑、整体推进。法规的制定、政策的出台、办法的实施、手段的运用，都要考虑到与之相联系的其他方面的适应能力、条件具备和制约因素以及可能带来的其他影响。社会组织方面要相互配合，体制机制方面要相互衔接，法规政策方面要相互配套，具体实施过程要权衡利弊，绝不能片面化、简单化和急于求成，以免造成不适而形成新的社会矛盾。

二、充分认识民生问题在创新社会管理中的重要意义

民生问题事关广大人民群众的切身利益，与人民幸福安康息息相关。民生问题解决得好不好，关系社会和谐稳定、国家长治久安，决定人心向背，决定执政党地位的巩固与否。因此，在创新社会管理中一定要充分认识到民生问题的重要性，更加重视把保障和改善民生作为创新社会管理的根本出发点和落脚点，在创新社会管理中更好地为改善民生服务。

1.中国特色社会主义本质要求决定了民生问题是创新社会管理的根本。“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[2]邓小平同志关于社会主义本质这一科学和精辟的论述，体现了生产力和生产关系的统一，既要求大力发展生产力，为提高人民生活水平提供物质基础，又要求不断完善生产关系和分配关系，使全体人民走共同富裕道路。我们党领导人民进行社会主义现代化建设的根本任务和根本目标，就是通过解放和发展生产力，极大地增加社会物质财富，努力满足人民群众日益增长的物质文化需求，不断提高人民生活水平；同时，坚持走共同富裕道路，大力促进社会公平正义，极大地激发全社会创造活力，不断促进社会全面进步。我们党关于现代化建设“三步走”的战略部署，每一步都把经济发展的目标同改善人民生活和促进社会进步的目标有机地结合起来，作出统一部署。着力解决关系人民群众切身利益的生活、生产和生命安全问题，保障人民群众的经济、政治、文化和社会权益，努力实现人的全面发展，是我们党和国家一切工作的出发点和落脚点。强调以改善民生为重点的创新社会管理，这是我们党牢牢把握中国特色社会主义本质特征的集中体现，也是发展中国特色社会主义的重要部署，反映了全体人民的共同愿望。

2.贯彻落实科学发展观的要求决定了民生问题是创新社会管理的根本。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求，提出了科学发展观。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。发展是我们党执政兴国的第一要务，只有抓住机遇实现又好又快发展，才能不断增强综合国力，推动社会全面进步，提高人民生活水平。离开发展，一切无从谈起。发展必须坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。科学发展观要求发展必须坚持全面协调可持续，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放，兼顾和协调好改革发展进程中的各种利益关系，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调。其中一个重要方面，就是要在经济发展的基础上，注重保障和改善民生，创新社会管理，推动经济和社会协调发展。这是深入贯彻落实科学发展观的重要方面。

3.构建社会主义和谐社会的要求决定了民生问题是创新社会管理的根本。构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。发展社会事业、促进社会公正、加强社会管理、完善社会体制是新的历史阶段社会建设的主要内容。构建社会主义和谐社会对社会管理提出的要求是：探索社会主义初级阶段社会管理的基本规律；制定社会管理的基本方针、法律法规和政策；明确社会管理的主体；合理配置社会发展资源，实现经济和社会的协调发展以及社会质量的全面提高。而加快推进以改善民生为重点的社会管理，则是构建社会主义和谐社会的关键。

从历史唯物主义观点看，人民群众是历史的创造者，也是社会和谐稳定、国家长治久安的主宰者。民生连着民心，民心凝聚民力。多年来，由于主客观条件的制约，我国在教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等方面的发展与人民群众的期待还有较大距离。这种状况如果不能尽快加以改变，势必会造成社会矛盾激化甚至引发一些群体性事件，影响社会和谐稳定。而一些民生问题长期解决不好，也会给国家的长治久安埋下隐患。我国是社会主义国家，具有解决好民生问题的优越条件；我国又是一个发展中的大国，面临的民生难题举世罕见。这决定了我们必须从战略高度着眼解决好这个关乎国家长治久安的重大问题。

4.全面建设小康社会的要求决定了民生问题是创新社会管理的根本。“小康社会”是由邓小平在20世纪70年代末80年代初在规划中国经济社会发展蓝图时提出的战略构想。随着中国特色社会主义建设事业的深入推进，其内涵和意义不断地得到丰富和发展。在20世纪末基本实现“小康”的情况下，中共十六大报告明确提出了“全面建设小康社会”，其目标是经济更加发展、民主更加健全、法制更加完备、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加富足。党的十六大以来，我国全面建设小康社会的伟大事业取得了重要进展，但在前进中还面临不少困难和问题，突出的是：经济增长的资源环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难；等等。这些问题如果解决不好，就会严重影响社会和谐稳定和全面建设小康社会的大局。同时，人民群众在新的发展阶段，期待过上更加美好的生活，对教育、卫生、社会保障、公共服务、生活环境以及个人全面发展等方面提出了更高的要求，全社会的公共需求快速增长，也更加需要加快社会事业发展。加快推进以解决民生问题为重点的社会管理，切实改变经济发展和社会发展“一条腿长一条腿短”是全面建设小康社会的必然要求和重要任务。

5.坚持党的宗旨和巩固党的执政地位的要求决定了民生问题是创新社会管理的根本。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，巩固党的执政地位是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的必然要求。党的执政地位不是一劳永逸、一成不变的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。邓小平同志曾说过：“世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。”胡锦涛也指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。”因此可以说，民生问题解决得好不好，决定人心向背，决定执政党地位的巩固与否。

三、在创新社会管理中解决民生问题的路径选择

民生问题首先与一个国家的政府在一定时期的制度安排、政策设计有关，因此，要解决民生问题，就要关注民生问题的制度建设并注意制度安排的合理性。要通过体制改革与创新，推进政府职能转变，强化民生问题的制度安排，构建社会管理新格局，最大限度地调动社会各方面力量参与社会管理和创新。

1.建立以民生为主的社会建设指标体系，以考核和激励各级政府加强社会建设。一是要建立居民收入的指标。如居民收入增长率、劳动报酬增长率、低收入者收入增长率、中等收入群体比重等指标。二是要明确收入分配方面的指标。按照经济发展和收入增长同步、劳动者报酬增加和劳动生产率提高同步的总体目标要求进行相关目标指标体系的设定，明确人均可支配收入的增长目标，明确国民收入分配中劳动者报酬的占比目标。1990-2005年，我国劳动者报酬占GDP的比例从53.4%降低到41.4%，降低了12个百分点。这是近些年劳动者改革积极性下降的原因之一。三是要确立社会公平指标。比如基尼系数、恩格尔系数、职业收入差异系数等，以控制贫富差距。四是要确立公共服务均等化方面的指标。如设定医疗机构的人口覆盖率、医患比和教师学生比等，落实考核硬约束指标。

2.加大财政投入，确保社会建设的落实。财政投入不足是社会建设落后的根本原因，重视民生的社会建设必须加大财政投入，否则，民生和社会建设就是一句空话。一是要加大教育投入。1993年，我国就提出国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4%的目标。但2008年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例只达到3.48%，2009年为3.59%，仍然低于4.5%的世界平均水平。此外，中国的人均公共教育支出为42美元，美国为2684美元，是中国的63.9倍。如果考虑到人口的因素，以人均GDP来比较，中国人均公共教育支出仅为人均GDP收入的0.82%。美国为6.10%，是中国的7.44倍；日本为4.28%；韩国为3.01%；俄罗斯为1.87%，是中国的2.28倍；巴西为2.29%，是中国的2.79倍。中国不仅与发达国家有很大差距，即使在金砖四国中，中国的教育投入也排在末位。二是要加大医疗的投入。1990年至1998年中国人均医疗费仅为33美元,医疗费用占GDP的比重为4.8%，而现在整个医疗卫生服务开支占总的GDP的比重为4.7％左右，这在全世界的平均医疗开支占经济体的比重来说都是比较低的。未来十年间，医疗卫生占GDP的比例，从现在的基数翻个倍，应该是有很大空间的。三是要加大社会保障的投入。发达国家的社会保障支出一般占GDP的30％-50％，而我国2008年的这一比例仅为7.5％。中国香港2011年度2421亿港元经常开支中，有56.4%用于教育、卫生和社会福利这三大范畴。[3]与之相比，我们内地有很大差距，其他如保障性住房建设、养老设施、残疾人事业、社会福利等的投入也需要进一步加大。

3.坚持执政为民，促进社会管理的科学化。（1）坚持以人为本。坚持以人为本，是科学发展观的核心和本质要求，也是社会管理必须坚持的根本原则。社会建设和管理，必须以此作为指导思想，真正把最广大人民群众的根本利益作为想问题、办事情、定政策的出发点和落脚点。在全面建设小康社会的过程中，把人与社会、人与自然的高度和谐以及人的彻底解放作为人类最终的发展目标，真正保障“以民为本”。因此，推进社会管理体制创新，加强社会管理，必须要遵循以人为本的理念，紧紧抓住促进人的全面发展这个灵魂，突出广大人民群众社会管理的主体地位。在加强和改进社会管理中坚持以人为本，必须关注社会困难群体，保障他们的基本生活，维护他们的合法权益，尊重他们的人格尊严；必须实现成果共享，使构成我们社会的各个阶层，参与社会发展的不同群体，都能够实现各尽其能、各得其所、共同发展，使不同阶层、不同群体共享经济社会发展的成果。（2）坚持党的群众路线。群众路线是党的根本工作路线，是贯穿党的全部工作的指导思想。创新社会管理，推进社会建设，首先必须着力解决当前突出的社会矛盾和利益纠纷，维护最广大人民的根本利益。正如毛泽东同志所指出的，“我们要关心群众的痛痒，真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产生活问题，吃饭问题、住房问题、柴米油盐问题、疾病卫生问题、婚姻问题，总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。”[4]其次，党和政府在制定社会建设的政策时，必须坚持“从群众中来、到群众中去”的群众工作路线，及时听取民意、汇集民智，充分体现最广大人民的利益；再次，完善社会管理，必须紧紧依靠广大人民群众，在“党委领导、政府负责、社会协调、民众参与”的总体框架下，充分调动群众参与社会建设、社会管理的积极性和主动性，发挥人民的首创精神。（3）维护社会公平正义。2007年10月,胡锦涛同志在党的十七大报告中强调:“实现公平正义是中国共产党人的一贯主张,是发展中国特色社会主义的重大任务”，我们“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”。[5]这些重要论述为我国当前的社会建设指明了方向。它告诉我们,社会的发展,要以改善民生为重点的经济建设为基础,要以彰显社会公平正义为重点的制度建设为内核,要以促进社会的公平正义为提高我们党执政能力的关键因素。社会的公平正义既是社会建设的终极目标,又是社会建设的基本价值理念,各级领导干部在实际工作中,在执政实践中,要牢固树立公平正义的价值理念。具体而言,在当前阶段,应在收入分配、教育、就业、社会保障、卫生医疗、住房等各个方面,切实保障广大人民群众的利益,营造公平正义的社会环境,形成公平正义的社会风气。维护公平正义是维系社会秩序和活力的基本条件，是社会主义和谐社会的内在要求。发展社会主义民主政治，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与；建立健全权利平等、机会平等、规则平等的法律制度，尊重公民的合法权利；建设公平高效权威的司法制度，秉公执法，廉洁执法；探索建立社会保护体系，完善保障就业权、健康权、教育权、居住权等公民基本权利的社会政策，确立平等保护与特殊保护相结合的制度，对权益易受侵害的群体和个人给予一定的倾斜保护；确立底线公平，实行最低保障、最低限度保护，并在发展的基础上逐步实现实质平等。

4.强化动态协调机制建设，创新社会管理制度体系。一是要建立和完善社会矛盾调解机制。社会矛盾调解是当前有序解决社会问题的主要方式。要构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制。夯实人民调解基础，建立健全区（县）、街道（乡镇）、社区（村）与楼门院（小组）四级纵向调解网络；建立健全由各级政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作新机制，认真办理行政复议、行政调解案件；完善司法调解格局，把调解优先的原则贯穿到执法办案工作中去；充分挖掘民间资源，充分利用乡规民约，动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷。通过上述“大调解”，形成社会管理合力，及时有效地把矛盾化解在基层，实现案结、事了、人和。要善于运用教育、对话、协商、谈判等方式解决不同利益主体之间的利益冲突，建立有效的利益协调机制。二是要建立和完善矛盾纠纷滚动排查和预警机制。这是有效预防社会问题、社会矛盾积累和激化、促进社会运行动态优化的重要措施。各级政府要针对所在地区社会管理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，建立矛盾纠纷滚动排查机制；加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，建立矛盾纠纷情报信息预警机制；对排查出来的问题，要按照“见微知著、抢得先机、争取主动、防止激化”的要求，及时予以解决。三是要建立和完善诉求表达机制。马克思说过，发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。任何社会不可能在所有问题上都意见一致，要允许有不同意见的存在。要解决民生问题，首先要敢于让老百姓说话，要创造宽松的民意表达环境，给人们充分表达的权利。通过建立健全公民利益表达机制，畅通公民利益表达渠道，规范公民利益表达行为，增强公民利益表达实效。通过建立群众意见反馈制度、落实制度，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，特别重视解决好最困难、最落后地区群众的利益问题，并把这作为衡量干部的政治品质和工作能力的重要内容。

参考文献：

[1]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平[EB/OL].新华

网，[2011-02-19].http://news.xinhuanet.com/poli

tics/2011-02/19/c_121100198.htm，

[2]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995:373.

[3]钟晓渝.重视民生问题必须更加重视社会建设[N].东方早

报，2011-03-09.

[4]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991:136—

137.

[5][胡锦涛.贯彻落实科学发展观要始终坚持基本路线

[EB/OL].中国网，[2007-10-15].china.com.cn.

[责任编辑：陈合营]