地方政府规模影响因素实证分析

郑法川

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430079）

一、引言及文献综述

1994年实行税制改革和分税制财政体制改革以来，我国实现了经济的快速增长，与之相伴的是税收增长速度持续高于GDP的增长速度，即“超速”增长。最新消息指出，2010年全国税收收入完成77390亿元（扣除出口退税后为70062亿元，不包括关税、船舶吨税、耕地占用税和契税），相比2009年增收14286亿元，增幅约达22.64%；而同期GDP增幅约为16.88%。另一方面，县乡政府无法满足有效治理社会公共事务、提供公共品的财政需求，已是不争的事实。分税制改革建立了中央主导型的预算收入结构，但许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增，表现为工资普遍欠发、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等。由于基层政府承担着提供大部分公共品的责任，如果不能及时有效地解决基层财政面临的问题，势必影响经济持续发展以及社会和谐稳定。哪些因素影响了地方政府的支出规模？如果不考虑多层政府框架，仅仅从辖区居民的需求角度入手，会有哪些影响因素？对于地方政府规模的实证检验而言，应该如何选择相应的变量？

目前从需求角度出发，有关地方政府规模影响因素的理论主要有人均收入、对外贸易、国家规模和民族多元化等。瓦格纳法则是最早有关政府规模的理论之一，Wagner认为政府相对规模与人均收入之间是正相关关系，而且人均收入是政府公共支出持续增长的原因；Ram（1987）利用1950～1980年115个国家时间序列数据为瓦格纳法则找到了支持的依据，并且发现这种正相关在低收入国家更强；Easterly and Rebelo（1993）用 1970～1988 年 105 个国家和1870～1988年26个国家的历史数据，发现人均收入和政府规模存在正相关性；Oxley（1994）采用1870～1913年英国数据检验了瓦格纳法则，发现人均收入与政府规模正相关；Stein，Talvi and Grisanti（1998）将拉丁美洲国家与OECD国家相比较，发现人均收入高的国家支出规模更大。除了上述利用跨国数据的分析，SinghandSahni（1984，1986），Khan（1990），Afxentiou and Serletis（1991），Mohsin et al.（1992），Henrekson（1993），Murthy（1993），Afzal and Abbas（2010）等采用一国数据对瓦格纳法则进行了检验。[1]这里要特别说明的是Henrekson（1993）的结论，他指出如果选择的变量是不稳定的，那么有关人均收入和政府规模存在相关性的推论是不正确的。Henrekson利用1861～1990年瑞典的时间序列数据进行分析，证明了虽然人均收入与公共支出存在相关性，但是并不协整，因此有关结论并不可靠。

最早进行经济开放和政府规模关系检验的是Cameron（1978），[2]他采用 18 个 OECD 国家数据，发现1960年进出口总额占GDP的比重与1960～1975年间政府税收收入占GDP的比重上升是正相关关系。Cameron认为这是因为经济越开放工会的数量就越多，他们会通过劳资谈判来要求更多社会保险和就业培训支出；Rodrik（1998）把研究的范围扩大到发展中国家，[3]认为公共支出是为了抵御外部风险：在经济较开放的国家，居民的收入将更多的受到国外风险影响，如果这类风险无法规避，那么就需要政府提供大量的社会保险。他否定了劳资谈判在发展中国家的作用，认为发展中国家由于缺乏大规模的社会转移的可能性，将会仅仅采用简单的方法如提供公共就业等来规避风险；Balle and Vaidya（2002）利用美国 1995～1997 年 48 个州数据，[4]发现贸易开放度与政府支出存在正相关关系，但是系数不显著，与公共福利支出规模和医疗卫生支出规模显著正相关。说明随着对外经济程度的提高，为了规避外来风险，政府增加了公共福利支出和医疗卫生支出规模，这与Rodrik的结论是一致的；Ram（2009）采用1960～2000年154个国家的面板数据，[5]实证结果显示贸易开放与政府规模是显著正相关的。 在这些研究中，Alesina and Wacziarg（1998）在Rodrik的基础上，[6]分析1985～1989年138个国家的截面数据得出两个结论：一是较大国家的政府消费占GDP比重较小。这是因为非竞争性公共服务的供给人均成本较低，而人口众多意味着对公共服务的偏好表露成本较高，那么均衡的国家规模是偏好表露的边际成本等于非竞争性公共服务的边际收益；二是较小国家更倾向于对外贸易，这是因为较小的国家能够在国外生产外溢中受益。

Easterly and Levine（1997）实证检验了不同的民族对公共服务有不同的偏好，非洲国家政府的公共服务供给与民族多元化之间呈现显著负相关关系；Alesina，Baqie and Easterlz（1999）利用美国城市、地区和国家三级数据进行分析，[7]发现民族多元化与人均公共教育支出负相关、与公共安全支出正相关以及与公共医疗支出正相关；[8]Alesina，Baqie and Easterlz（2000）采用美国城市数据发现民族多元化程度的加剧会导致更高水平的公共就业；Alesina et al（2003）发现民族多元化与转移支付占GDP比重负相关，而宗教多元化与再分配呈现正相关关系，他将之解释为随着民族划分和语言在一个地区固定下来以后，宗教信仰就成为内生的；Boakye（2007）采用美国1950～2000年48个州的数据进行面板分析，发现社会多元化限制了经济发展。

国内的研究多集中于财政分权对政府规模的影响（胡书东，2001；孙群力，2010；孙琳和汤蛟伶，2010；郭庆旺和贾俊雪，2010；尹恒和朱虹，2011）。在为数不多的从需求角度进行分析的研究里，王俊（2007）利用比较静态分析和1997～2003年面板数据发现中国的卫生支出保持一定的增长态势；[9]杨灿明和孙群力（2008）利用我国1978～2006年28个省市数据，[10]研究发现外部风险与地方政府规模正相关，且外部风险与社会保障和社会福利支出显著正相关；郭月梅和孙群力（2009）采用我国1978～2006年28个省市数据，[11]检验发现贸易开放与地方政府规模正相关，但在对外贸易较发达的地区，贸易开放对地方政府的影响不显著；王小利和张永正（2009）在 Gibbs抽样条件下，[12]利用我国 1952～2006年经济增长和财政支出的时间序列数据，实证结果表明经济增长与政府公共支出增长之间的因果关系并不确定，两者在数量上的关系具有明显的阶段性特点；李涛和周业安（2009）实证检验了对外开放对地方财政支出规模及基建等6项主要支出影响不显著；[13]曹铂等（2010）利用四川省177个县级行政单位数据，研究发现人均财力与政府规模正相关、人口规模与政府规模呈U型关系、地域面积与政府规模呈倒U型关系；此外，朱光磊和张志红（2005）、张光和曾明（2007）还从政治因素和社会因素对政府规模进行了分析。

通过对国内外文献进行梳理，我们发现，（1）不同的指标选取和不同的计量方法都会导致不同的甚至相悖的结论；（2）国内的研究并不区分公共服务需求理论与供给理论之间的差别，一般是在控制住一些变量以后，用相关变量如财政分权等进行回归分析；（3）国内研究中数据的有效性和完整性无法保证，一些重要的影响因素如收入差距等很少出现在国内的研究中，这给进一步的研究造成了困难。本文以公共服务需求理论为基础，使用中国省级面板数据构造地方政府规模及各个主要支出项目规模的计量模型。通过观察对外经济、人均收入和民族多元化在回归结果中系数的显著性及符号来说明需求如何影响政府规模。

二、计量模型及指标选取

（一）计量模型

本文将使用中国省级面板数据构造地方政府规模及各个主要支出项目规模的计量模型。通过观察对外经济、人均收入和民族多元化在回归结果中系数的显著性及符号来说明需求理论如何影响政府规模。建立如下计量模型：

其中，下标i表示省份，t表示时间，μi表示地区固定效应，εit表示随机误差项，β1、β2、β3是变量系数，γ是变量系数矩阵。Gsizeit表示地方政府规模，Openit表示对外经济，Incomeit表示经济水平，EFit表示民族多元化。为了消除面板数据可能存在的非线性关系、非平稳性关系和降低可能存在的异方差行，对所有变量均采用自然对数形式。

（二）指标选取

政府规模是政府职能的体现，地方政府将地方税收和从上级政府获得转移支付作为收入，通过各项公共支出来为辖区内居民提供生产生活所必须的公共服务以及引导和促进地方发展，因此政府规模指标必须能较好反应出地方政府的经济职能。衡量政府规模的指标有绝对指标和相对指标，考虑到数据的完整性以及一般通行的做法，本文用一般政府支出除以GDP的比重这一相对指标；经济开放最常用的衡量指标是FDI的相关指标和贸易依存度，由于我国数据的不完全，因此本文选取较为常用的进出口总额占GDP的比重（Open）作为衡量指标，各地区进出口总额按经营单位所在地划分，以美元标价的进出口总额按人民币汇率年平均价折算成人民币计价；瓦格纳法则的检验一直存在争议，主要表现在实证结果的不一致，一般来说，Musgrave（1969）的指标被认为是最为恰当的，因此本文选取人均可支配收入（Income）作为衡量指标。这是因为可支配收入是扣除税收之后的收入，表示人们在市场经济中的行为，从公共服务的需求角度出发，人均可支配收入能更好地反映经济状况；国外通用的衡量民族多元化的指标是Taylor and Hudson（1972）构建的 ETHNIC 指标， Alesina et al.（2003）在ETHNIC指标的基础上将民族两极化P指标①作为民族多元化的工具变量进行了实证检验，由于我国汉族人口占总人口的比重超过了90%，因此本文将我国民族分为汉族和其他民族，采用两民族的民族多元化指标 （EF）和简化了的民族两极化指标（P）；X为可能影响地方政府规模的一组控制变量。其中，csize为国家规模，用各个地区的人口规模衡量；pgdp为人均GDP，用以1978年为基期平减后的真实人均GDP表示；market为各个地区市场化进程，用非国有经济在全社会固定资产总投资中所占的比例表示；shadow为隐性经济，采用杨灿明和孙群力（2010）的计算结果；[14][15]revenue为财政收入，用各个地区预算内财政收入表示；education为教育水平，用教育年限法估计得人力资本存量表示；industry为第二、三产业比重，用第二、三产业占GDP的比重来表示；urban表示城市化进程，用非农人口占总人口的比重来衡量；emloy为就业率，用城镇登记失业人员占劳动力总数来表示；age为人口结构，用14岁以下人口比重、15～65岁人口比重和65岁以上人口比重表示。

一般来说，人均可支配收入和人力资本存量都有着显著的滞后性，而财政收入受公共支出刚性制约，政府支出又受预算收入约束，二者之间存在双向因果关系。为了避免变量间可能存在的内生性问题，通常的做法是对这三个指标进行滞后处理。我们将各个滞后期进行比较分析后，发现人均可支配收入不采用滞后期、地方财政收入和人力资本采用滞后一期的模型效果比较好。同样，在人口结构变量中，发现选用65岁以上人口比重的模型效果较好。

（三）数据及方法

本文选取1998～2006年中国31个省（自治区、直辖市）面板数据进行实证研究。因为数据的不完整性去除了西藏和港澳台地区数据；2007年财政支出科目分类方法进行了改革，2007年前后财政支出口径不一致，考虑到数据的完整性和可比性，样本区间选取1998～2006年。研究中所使用的原始数据来源于《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》的相关年份，民族多元化数据来源于2000年第五次人口普查（见表 1）。

为了避免面板数据不稳定可能造成的伪回归问题，在进行计量分析之前，首先对数据进行单位根检验。本文采用LLC检验和IPS检验②分别对各变量进行了单位根检验，检验结果如表2所示。在表2中，由LLC统计量可以看出，各变量均显著的拒绝了存在相同单位根的原假设，说明变量序列是稳定的；由IPS统计量可以看出，各变量都拒绝了存在单位根的原假设，说明数据是稳定的，可以进行回归分析。

表1 变量定义及描述统计

表2中的面板数据模型主要分混合回归模型、固定效应模型（FE）和随机效应模型（RE）三种情况。在进行回归时，我们先从固定效应模型的wald F检验值以及随机效应模型的Breusch－Pagan拉格朗日乘数LM检验值来比较混合回归模型与固定效应模型和随机效应模型的优劣，如果各模型检验值均表明应该拒绝采用OLS的原假设，接受固定效应和随机效应的备择假设。进一步通过Hausman检验来确定是选择固定效应模型还是随机效应模型，若模型拒绝原假设则固定效应模型优于随机效应模型，应选择固定效应模型。为了避免模型存在的异方差，对模型利用截面加权的广义最小二乘法进行估计。

三、实证结果及分析

由表3可知，对外经济和地区经济发展都与地方政府规模存在着显著正相关关系；采用民族多元化指标还是采用民族两极化指标并无差异，这与Alesina et sl.（2003）的结论是一致的；民族多元化和民族两极化与地方政府规模呈现负相关关系，但是并不显著，在加入地区控制变量后，二者的关系变成了显著正相关，这就证明了民族数量对公共服务支出规模的扩大有正效应。特别是在包含多民族的地区，民族的种类越多，对公共服务的类别的需求也就越大，进而导致对公共服务总量的需求也就越大。由于民族多元化数据的不完整 （只能根据2000年第五次人口普查数据计算），并且会使得模型的效果不好，所以在其他各个地方政府规模的实证检验里，我们将之去除。对于加入了控制变量的模型3～5均通过了Hausman检验，所有模型都拒绝原假设，因此选择固定效应模型。从模型5可知，对外经济有助于政府规模的扩大，论证了补偿假说和效率假说；经济发展会使地方政府相对规模扩大，这从一定程度上验证了瓦格纳法则；财政收入与下一期的政府支出规模存在着显著的正相关关系，说明财政支出受制于上一期的财政收入；人力资本存量与下一期的地方政府支出规模的相关系数为正，说明受教育程度越高，对地区公共服务的需求就越强烈；人口规模与政府规模之间存在着显著正相关关系，说明人口越多，对公共服务总量的需求就越大；城市化进程与地方政府规模是显著负相关的，说明城乡对公共服务的需求是不一致的，与城市相比，农村对公共服务的需求较为强烈；人均GDP与地方政府规模的相关系数为正，说明越发达的地区，人们对公共服务的需求就越大；产业结构与地方政府规模显著正相关，说明随着新兴产业的发展，人们对相配套的公共服务需求也随之增大；就业率与地方政府规模的相关系数符号为负，说明人们追求社会稳定会促进公共安全支出的扩张；隐性经济与地方政府规模是显著正相关的，说明不正当的经济行为会加剧政府规模的扩大，可能的原因是隐性经济主要是通过官方经济来影响地方社会经济活动③；[16]市场化进程与地方政府规模存在正相关关系，说明非国有经济的发展扩大了政府规模；人口老龄化与地方政府规模符号为正，说明随着我国步入老龄化，老龄人口对于公共服务的需求量呈显著的上升趋势。

表2 变量单位根检验结果

四、基本结论

本文以公共服务需求的相关理论为基础，采用1998～2006年中国31个省（自治区、直辖市）面板数据构造地方政府规模，检验了对外经济、人均收入和民族多元化等变量对政府规模的影响方向和程度，得到如下基本结论：

第一，随着经济的发展，地方政府规模呈扩张趋势，从而验证了瓦格纳法则在我国的适用性；第二，伴随着对外经济，一方面地方政府将增加服务于私人生产的公共支出和提供各种减免税措施来吸引流动性资本，另一方面将增加支出的种类和数量，来满足地方居民抵御外部风险的需求，从而证明了效率假说和补偿假说；第三，民族多元化扩大了地方政府规模，说明民族的种类越多对公共服务的类别的需求也就越大；第四，政府支出存在路径依赖，上一期地方政府收入规模对本期有很大影响，证明了政府收入与政府支出之间是互为因果关系的。

表3 地方政府规模影响因素实证结果

我们的研究只是一个初步的进展，还有许多需要讨论的地方。首先，本文只是就“是什么”的问题就行了探讨，“为什么”、“应该是什么”这两个更为重要的问题还没有涉及，需要进一步的研究；其次，本文使用的省级数据还存在很多干扰因素和局限性，使用市级数据、县级数据或者仅仅就一个影响因素进行分析也许会得到更好的结果；最后，样本所取的年份只是分税制改革以后，这就不能反映我国经济发展的全过程，也无法解释分税制对于地方财政收支的影响。这也是我们下一步研究的方向。

注 释：

① 指标为：其中K与α是常数，α介于0和1.6之间，yi指各个民族的人均收入。

② LLC检验是假定截面具有相同单位根情况下的单位根检验方法，IPS检验是假定截面具有不同单位根情况下的单位根检验方法，二者作用不同。

③ Schneider and Enste（2000）的研究表明隐性经济中2/3的收入会立即花费在官方经济中。

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