我国欠发达地区逆向物流管制政策研究

倪 明

逆向物流源于环保意识的增强、资源深度利用和低碳经济的发展。随着工业化进程的加快，人们的生活水平不断提高，个性化消费得到一定满足，产品的生命周期也不断缩短，伴随先进生产模式与消费理念，大量废弃物和消费后的产品无序地流向自然界，给环境造成严重的负担；同时，企业试图通过降低成本，满足多样化需求，结果在生产过程中采用不环保的材料，以及排放或者丢弃的各种废旧物，都直接导致人类生存环境的恶化。为了扭转这种局面，各国相继出台了对废弃品回收再利用的规定。德国是最先通过并实施了废旧物控制法案的国家，1998年颁布了《循环经济和废物处置法》；随后，欧盟其他国家和美国也相继出台了类似的法规，欧盟根据供应链环节中不同成员的地位和年收入，提出了企业每年进行垃圾回收和产品再生的数量要求；美国在过去的几年中引入了超过2000个固体废品的处理法案[1]；日本则通过较为完善的立法来规范回收体系，如基本法有《环境基本法》、《基本循环法》，综合法有《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》，专项法有《容器和包装回收法》、《家用电器回收法》、《食品废弃物回收法》、《绿色采购法》、《废旧汽车再生利用法》等[2]；我国与逆向物流相关法律和法规有：国家颁布的 《循环经济促进法》（2009年1月1日起施行）；国务院颁布的《报废汽车回收管理办法》（2001年6月16日起施行）、《医疗废物管理条例》（2003年6月16日起施行）和《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（2011年1月1日起施行）；国家发改委、财政部和国家税务总局共同颁布的《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（2006年10月1日起施行）；国家发改委、商务部、国家质量监督检验检疫总局、海关总署联合颁布的 《缺陷汽车产品召回管理规定》（2004年10月1日起施行）；国家环境保护总局颁布的《电子废物污染环境防治管理办法》（2008年2月1日起施行）。其中，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》规定了废弃电器电子产品处理目录、处理发展规划、基金、处理资格许可、集中处理、信息报送等一系列制度。为配合条例的实施，环境保护部还制定下发了 《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》、《废弃电器电子产品处理企业资格审查和许可指南》、《废弃电器电子产品处理发展规划编制指南》、《废弃电器电子产品处理企业建立数据信息管理系统及报送信息指南》和《废弃电器电子产品处理企业补贴审核指南》等一系列配套实施的文件。同时，环保部还会同国家发改委、工信部和商务部联合发布了《关于组织编制废弃电器电子产品处理发展规划（2011-2015）的通知》；国家发改委会同环保部、工信部下发了《废弃电器电子产品处理目录（第一批）》。尽管我国出台与逆向物流相关法律和法规基本与发达国家同步进行，但是在地区层面出台地方性与逆向物流相关法律和法规较国外落后，特别是我国欠发达地区情况更是如此。所以，在掌握欠发达地区逆向物流管制政策现状基础上，设计出一套逆向物流管制政策体系，分析与比较政策体系执行可行性及其带来的效应。

一、我国欠发达地区逆向物流管制政策现状

我国欠发达地区是指东部发达地区以外的省份[3]，这些地区由于地理位置、思想观念等原因，经济发展速度较发达地区缓慢。尽管如此，无论是外部环境，还是内部环境，欠发达地区都可能同时存在自然资源合理利用和发展低碳经济等问题。从外部环境看，快速发展的发达地区在经济发展过程中可能带来自然资源匮乏，由此把自然资源匮乏问题转向欠发达地区，以至于欠发达地区自然资源不合理开发和低碳经济建设水平较低；从内部环境看，欠发达地区也需要发展经济，也需要消耗自然资源，也会产生工业废弃物，由此给欠发达地区环境和自然资源整合利用带来一定困难。因此，欠发达地区应该通过制定与逆向物流相关政策来管制内外部环境不利因素，使得欠发达地区经济发展建立在环境友好型基础上。到目前为止，我国欠发达地区从废弃物回收、建设循环经济和再生资源回收等不同角度，制定了不同的地方性法律和法规（见表1）。

由表1可知，我国欠发达地区部分省份在20世纪90年代初期就开始了制定与逆向物流相关的法规；近5年来，在国家与逆向物流相关法律和法规框架下，我国欠发达地区也陆续出台了各种逆向物流相关政策。这表明欠发达地区政府开始重视逆向物流。但是，与我国东部发达地区相比还存在很大差距，在发达地区较多地级市出台了逆向物流相关政策，如浙江的杭州、温州、台州和宁波等城市。在欠发达地区只有安徽省有较多城市出台了逆向物流相关政策，如合肥、淮南和淮北等。而新疆、宁夏和西藏等省份基本没有出台逆向物流相关政策。

表1 欠发达地区颁发的部分逆向物流相关的管制政策

综上，欠发达地区政府在国家与逆向物流相关法律和法规引导下，逐渐意识到逆向物流活动规制的重要性，也表现出了对逆向物流的相当重视。但是，不同地区重视程度不尽相同，且大多数政策的范围过窄、细化不够和调整对象比较含糊，缺乏规范性和系统性，配套法律不完善，可实施性和参照性较差。鉴于此，有必要系统的设计欠发达地区逆向物流规制政策，并从执行可行性角度分析政策体系，使得制定的规制政策卓有成效。

二、欠发达地区逆向物流管制政策体系构成

根据政府对管制内容所持的态度，将逆向物流管制政策分为三类：强制性管制政策、激励性管制政策和导向性管制政策，这三类管制政策涉及诸多方面，本文着重研究强制性管制政策中的原生材料税和征收预处理费工具、激励性管制政策中的循环补贴和押金返还制度工具、导向性管制政策中的建立生产者责任组织和承担社会责任供需网组织工具（见表 2）。

表2 欠发达地区逆向物流管制政策体系构成

在表2中，强制性管制政策主要包括原生材料征税和征收预处理费两种工具。原生材料征税是对产品生产采用的原生材料征收一定的外部环境成本[4]。对原生材料征税，会相应的提高原生材料的价格，使原生材料和再生材料之间有价格差，促使企业使用循环材料，进而使原生材料在源头得到节约。征收预处理费是指特定产品或者包装材料的废弃会产生一定的成本，政府从公共利益出发承担回收责任，对企业征收一定的费用，它是在产品制造、销售、消费时根据产品的最终处理成本收取的费用[4]。征收预处理费政策目标是：为相关产品的废弃物处理筹集资金；激励企业实行产品包装的减量化，促使其使用可循环回收的产品包装。

激励性管制政策主要包括循环补贴和押金返还制度两种工具。循环补贴是对再生材料的循环回收或循环利用进行补贴，以对废弃物回收及再利用进行直接管理，循环补贴有很多具体形式，如补助金、低息贷款、减免税等[5]。循环补贴是一项积极的预防性政策，它可以促进厂商更多使用再生材料，从而增加对再生材料市场需求量，从而鼓励开发更易于生物降解、循环回收的新技术、新产品。押金返还制度是消费者或下游经销商在交易时预先支付一定的押金，履行某些义务后获得押金返还的一种政策机制[5]。对于欠发达地区来说，产品回收的机会成本更低，回收的相对价值较高，厂商和消费者回收的积极性高，从目前我国押金返还制度的实际应用看，欠发达地区更可能有效实施押金返还制度。

导向性管制政策主要包括生产者责任组织和承担社会责任供需网组织两种工具。生产者责任组织（Producer Responsibility Organization，简称 PRO），是指由产品责任人组成的独立于单个企业责任人的联合体[6]。生产者或他们的产业联盟建立一个或多个的组织来承担回收工作，系统成员根据排放数量和质量向PRO付费，这笔资金作为基金，由生产者责任组织寻找第三方或自行进行回收工作，确保责任的实现。这是欠发达地区政府在向国外政府制定逆向物流相关政策学习过程中汲取的经验，政府导向下的PRO更容易建立起来，且有法可依。

由于欠发达地区在资金、人才、信息等方面的欠缺，所以与发达地区的联动必不可少，这就需要执行导向性政策中的承担社会责任供需网组织政策，它是指在欠发达地区和其他地区政府的共同倡导下，为更好发展本地区乃至全球范围内的逆向物流所成立的一种逆向物流网络组织，旨在为逆向物流“供需质”的供方和需方提供平台。与PRO不同的是，承担社会责任供需网组织强调的是全球范围内，包括原材料供应商、制造商、分销商、零售商和消费者在内，共同参与逆向物流活动，强调每个参与者的责任；PRO属于承担社会责任供需网组织的一种特殊组织模式，该组织主要注重制造商参与逆向物流活动，强调制造商的责任。承担社会责任供需网组织的逆向物流活动可以以多种模式进行，如依托原材料供应商和制造商的组织、依托制造商和分销商的组织等模式（见图1）。

图1 承担社会责任供需网组织多种模式示意图

图1表明，承担社会责任供需网组织可通过不同节点的合作实现各自逆向物流业务需求，从而形成多种模式。不同的合作模式，在开展逆向物流活动的规模、范围和合作内容存在一定差异。组织中各个参与者承担相应责任，共同对社会环境和自然环境负责。原材料供应商改进提炼技艺，确保提供更多的可循环使用的原材料；生产者负责产品的回收与利用、相关信息的披露以及分担产品的回收处理费用；分销商和零售商负责回收产品、收取费用、储存回收产品以及相应的信息告知责任；消费者的责任是把回收产品交付到指定地点、分担相应处理费用等。明确承担社会责任供需网组织中各个节点参与者的责任，能使逆向物流有序有效的实施，促进欠发达地区社会环境和自然环境的改善。

三、欠发达地区推行逆向物流管制政策可行性比较分析

企业是实施逆向物流的主体，政府制定管制政策体系，对企业实施逆向物流进行管制、激励和引导，规范企业实施逆向物流行为。下面结合欠发达地区的实际，从逆向物流管制政策实施可能性角度，对三类政策进行比较分析（见表3）。

在表3中，强制性管制政策包含的征税和收费在可能性分析方面并无大的差异，强制性管制政策在执行过程中会遇到来自企业方面的巨大压力，因此政府需要完善法律体系，使执行时有据可依，但部分企业的偷税和漏税行为使得其可执行度和执行效果一般。循环补贴是政府为激励企业实施逆向物流而制定的政策，但由于再生材料的循环回收或循环利用与科技的发展密切相关，政策细则不易制定，政策的成效一般。押金返还制度由于其特性只能涉及特定的产品，产品的返还具有一定不确定性，企业的返还成本和收益具有多变性，因为企业对返还押金的要求理解不同，导致其接受程度一般，政策执行效果也一般。导向性管制政策主要有生产者责任组织和承担社会责任供需网组织。其中，生产者责任组织在我国欠发达地区的执行效果是一般性的，虽然由企业制定的支持性体系较完善，但是大部分企业基于短期利益原因是不愿承担更多责任的。社会责任供需网组织与国内外发达地区的联动力度很强，能在各方面给欠发达地区政府和企业带来收益，对欠发达地区的发展起到巨大的推动作用，故预期该政策的执行效果较好，相比政策体系中的其他政策工具，建立社会责任供需网组织逆向物流管制政策更为可行。

表3 逆向物流管制政策实施可行性比较

四、社会责任供需网组织逆向物流管制政策效应

1.微观效应。由于微观经济主体（企业）迎合国家或地方关于逆向物流各项管制政策要求能带给微观主体良好的社会形象，因此微观主体也有了更多市场合作机会，主要体现在如下两方面：

其一，通过共同承担社会责任，改善欠发达地区供需网节点企业形象，提高节点企业声誉。众所周知，企业为了获得更大的经济利益，缺乏对自然资源合理规划的意识，当今不少企业过度利用自然资源。特别是当回收资源处理成本高于购买自然资源价格时，很多企业就采取购买自然资源方案，而不理会回收资源方案。从短期看，这样选择对企业有利，但是如果从长期看，特别是从企业能否主动承担社会责任看，显然不是最佳选择，因为这样的选择不但会有损企业形象和声誉，而且也不利于满足企业对自然资源消耗的需求。如果众多企业都是采用上述方案，将会提高资源价格，由此必然导致企业竞争能力的削弱，尤其是不占区位优势的欠发达地区企业更是雪上加霜。

其二，通过共同承担社会责任的合作，增加供需网节点企业之间的理解，为欠发达地区企业创造更多合作机会。如果仅仅依靠一个企业承担社会责任，则社会责任效果几乎难以显现，并且主动承担社会责任的企业也难以被其他企业理解，更不谈合作了；相反，如果众多企业都承担社会责任，则社会责任效果明显，并且这些主动承担社会责任企业之间更加容易被理解，企业之间的合作必然最多，且合作内容更加丰富，尤其对有了更多合作机会欠发达地区企业，提供了空前的发展机会。

2.宏观效应。微观经济主体（企业）迎合国家或地方关于逆向物流各项管制政策要求能使得欠发达地区自然资源得到合理利用、良好的社会环境得以形成和环境友好型经济得以发展，主要体现在如下三方面：

其一，通过共同承担社会责任，改善欠发达地区自然环境。当今发达地区存在自然资源过度开发而导致自然资源价格的攀升，于是很多发达地区企业把眼光投向欠发达地区，欲开发欠发达地区的自然资源，以期满足对自然资源消耗的需求同时，获得自然资源的区位利益。这样必然给欠发达地区自然资源开发带来潜在的忧患，并可能破坏优美的自然环境。如果欠发达地区企业与发达地区企业共同承担社会责任，共同规划自然资源的开发和利用，则必然不会破坏欠发达地区自然环境。

其二，通过共同承担社会责任，改善欠发达地区社会环境。当自然资源价格低于回收资源处理成本时，企业必然选择购买自然资源方案。此时，人类社会生活消费后的废弃物回收和工业废弃品再利用就出现无人问津的局面。由此，必然导致人类社会良好生活环境的破坏。如果企业主动承担社会责任，则人类良好的社会生活环境将继续保持。尤其是欠发达地区，如果自然资源不合理开采，再加上恶劣的生活环境，则社会进步更加缓慢。

其三，通过共同承担社会责任，改善欠发达地区经济环境。如果企业共同承担了社会责任，那么不仅自然资源利用将会建立在合理规划基础上，而且更多的消费废弃物和工业废弃品得到更好回收与利用，使得经济发展建立在环境友好型基础上。尤其是自然资源丰富的欠发达地区，有着得天独厚优势，如果合理规划自然资源的开发与利用，必将使得欠发达地区在经济增长的同时保持良好的自然环境。

五、结论

近年来，人们对环境保护的呼声越来越高，逆向物流也越来越受到重视，但逆向物流立法问题在我国才刚刚开始受到重视，管制政策的研究才刚起步。本文对逆向物流管制政策的研究只是一个初步的探索，在许多方面还有待深入。本文研究的承担社会责任供需网组织逆向物流管制政策，对欠发达地区政府和企业具有重大的现实意义，随着欠发达地区经济的发展，该政策在实施过程将呈现政策外部效益和优势互补趋势。

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