广州市越秀区城乡一体化难点问题研究*

赵春荣 卢智浩 黎浩元

（中共广州市委党校越秀分校，广东 广州510115）

广州市越秀区城乡一体化难点问题研究*

赵春荣 卢智浩 黎浩元

（中共广州市委党校越秀分校，广东 广州510115）

城乡一体化发展是越秀区建设国家中心城市核心区的重大问题，其难点及其原因包括土地权益与供应的二元体制与城乡一体化要求相冲突；建筑外观和周围环境差，改造的经济成本高昂；转制社区管理体制局限，集体经济组织职能未理顺；公共服务水平低且与中心街区不均衡，社会保障体系遗留问题多；经济社会文化发展方式滞后，思想认知差异较大等方面。解决问题的对策是选择转制社区都市化作为城乡一体化发展的最优路径；构建利益共赢的“城中村”改造博弈机制；做好集体土地国有化的转制安排和落实改造规划；完善城乡一体化的社区治理结构；改革公共财政投入机制，推进基本公共服务均等化；促进社会层面对城乡一体化的思想认同。

区域发展；城乡一体化；越秀区

为全面贯彻落实党和国家关于城乡经济社会一体化发展的重大部署，实现《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和《广州市委市政府关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》的目标，全面推进“三旧改造”，建设国家中心城市核心区，中共广州市委党校越秀分校课题组研究了越秀区城乡一体化发展和转制社区都市化需要解决的问题，重点分析了杨箕、登峰、瑶台等“城中村”改造案例，为加快广州市和越秀区的城乡一体化步伐提供决策参考。

一、越秀区城乡一体化基本情况

（一）转制社区的概况

越秀区辖内有6个转制社区（指根据2002年广州市委工作部署，由农村区域和村委会“撤村改居”转变为中心城区街道和城市社区居委会，但仍未实现完全的城市管理，已经被城市社区特别是商业开发区包围的“城中村”区域），位于“中心区板块”的有农林、杨箕、寺右3个，位于“新城区板块”的有登峰、西坑、瑶台3个。后者还存在转制社区经济组织行使部分社会公共治理的职能，具有“城乡过渡带”的特征。转制社区面积共约6.3平方公里，部分地块具有深度开发的价值，是越秀区具有重要发展潜力的地区。转制社区辖内有户籍总人口约5.76万人，农转居人员约1.25万人。现有转制集体经济组织5个，实行经济联社一级核算的有4个，两级核算的有1个，下属经济社11个，杨箕村集体经济组织并没有移交全区管理。转制社区产业结构全部是第三产业，大部分产业水平层次低，发展后劲不足，发展方向不符合国家中心城市核心产业功能。转制社区经济发展水平明显落后于周边地区，其中，流花街、登峰街和矿泉街三个街区的经济密度低于全区平均水平。

（二）“城中村”改造的情况

2005年广州市行政区划调整以来，越秀区紧抓“中调”机遇，着力推进“城中村”改造工作。越秀区接管原属天河区的西坑村后，创新“三个一点”的出资方式，成功改造了西坑村、清水塘、云泉后街的供水管网和排水排污系统，解决了402栋、3331户居民的用水难问题。目前，越秀区结合建设国家中心城市核心区，制订实施了《加快转制社区都市化进程实施方案》、《关于推进“城中村”整治改造的实施意见》等文件，全力推进“城中村”改造。杨箕村、登峰村、西坑村、瑶台村均已列入《广州市52条全面改造“城中村”名单》，越秀区规划部门专门对矿泉街“城中村”编制了《矿泉地区改造规划》，分别对瑶台村、沙涌南村、王圣堂村三条自然村进行了“城中村”改造规划设计，对杨箕和寺右“城中村”改造规划中涉及的拆迁补偿、拆建比等问题提出了具体规划意见。杨箕村根据“政府主导、以村为主、社会力量参与”原则，试点自主拆迁改造，2010年7月底全部拆迁1300多栋房屋,面积34.7万平方米，12月出让土地。

二、越秀区城乡一体化的难点及其原因分析

在都市化过程中，越秀区的转制社区在失去土地的同时，分享了城市化和改革开放的成果，却也成为了全区经济社会发展中矛盾最突出、最复杂的地区。有效地解决“城中村”的问题，不仅政府重视、社会关注，转制社区群众更热切期望通过改造彻底解决土地改革、“城中村”转制、公司运营、股份分红、医疗养老等历史遗留问题。越秀区基本公共服务已经延伸到转制社区，但清除规划建设、经济发展、社会发展等方面的城乡二元结构遗留问题的任务仍十分繁重，是对城乡一体化发展的重大挑战。

（一）土地权益与供应的二元体制与城乡一体化要求相冲突

在越秀区城市化过程中，转制社区性质与土地所有权之间的不适应非常明显。中心街区与转制社区在空间形态上已基本融为一体，但农转居人员仍旧固守世代相传的那片土地，形成相对封闭的小社会，文化氛围和生活习惯与周边城市格格不入。这种结构性矛盾产生了将社区性质和土地性质统一起来改造的强烈需求。“城中村”已经转制，但土地制度仍然是农村集体所有性质的二元结构，按用途分为四类：一是宅基地，即转制社区原住民的居住用地；二是进入社会化生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地；三是公共用地，如学校、道路和公共设施等占用的集体用地；四是农耕用地，虽然目前不再用作农耕，但其用途仍是农用地，未经法定程序就不能改变其用途。首先，转制社区的集体土地受产权限制无法通过正常途径实现流转。城中村原住民的身份已转变为社区居民，其后代也全部融入城市社区，土地却仍为集体所有，原来村集体资产的继承以及流转缺乏法律依据。虽然法律严格规定转制社区的建设用地不得流转，但这些用地已经通过私下的、间接的、非正常途径进入市场和实现流转是不争的事实。法律法规滞后于转制社区土地利用现实，束缚了转制社区的城市化进程。其次，受土地产权限制，集体公用设施难以纳入城区统一管理。转制社区划入越秀区管理后，其公用配套设施本应纳入辖区统一管理，然而，由于土地二元所有制的限制，市级每年安排的城市建设资金并没有将这些区域的设施维护与建设纳入统一计划，区只能通过有限的变通方法对城中村的部分基础设施进行改造。再次，土地征用成本高，改造难度大。集体土地要改变其属性，只有通过土地征用的方式。全区转制社区的集体所有土地尽管没有通过征用开发程序，但是早就用于开发建设，部分用作第三产业，部分用作公建配套设施建设，转制社区如果要改变其集体所有的性质，仍按“招、拍、挂”的程序来实现，只会增加改造成本。转制社区均处于城市中心，其地价比郊区农村要高得多，必然要付出更高的改造成本。最后，由于村民原宅基地证使用年限的约定和国有土地权证使用年限到期后的续期指引的未完善，大部分农转居人员不愿办理复建用地转性工作。如果不提供大幅度地价减免优惠，改造主体没有积极性；如果提供优惠，则影响城市土地收益，容易造成土地供应失控。

（二）建筑外观和周围环境差，改造的经济成本高昂

“城中村”市政规划滞后，基础设施欠账较多，生存空间拥挤，阻碍了城市结构完善和土地使用效益提升，建设和改造任务十分艰巨，越秀区都市化发展速度的加快加剧了这种反差。农转居人员利用征地补偿金建造高密度的、用于出租的“握手楼”，私房总造价高，年出租收入高，拆迁改造需要补偿安置的资金和公共配套资金巨大。仅杨箕村开通7条消防通道就要1.4亿元。全区“城中村”违法建设具有普遍性，难以强制拆除的“村民”无证建筑占11.51%，集体无证建筑占2.09%。如果承认其合法性必将加大改造补偿成本并引发新的抢建；如果不承认其合法性，又无法进行拆迁补偿，“两违建筑”补偿弹性问题大、矛盾多，增加了“城中村”改造的难度和风险。农转居人员对改造补偿标准及回迁标准期望高，业主对拆迁要价过高，且不愿接受货币补偿，只接受住房补偿。改造期间居民的临迁安置面临巨大压力，如瑶台村房屋多为6、7层，建筑密度大，人口密度高，村内没有可调配建设用地新建安置房，只能通过先拆后建的方式实施改造。又如杨箕村村民要求村提供临迁安置房源及按60元/每平方米来支付临迁费，巨大改造成本和风险往往令开发商望而却步。“城中村”改造主要通过出让土地筹集资金。单靠地块内平衡必然给周边地区的交通、配套设施和城市管理带来较大压力，改造存在一定的难度。登峰、西坑两村是全区人口最为密集的转制社区之一，又处于广州市白云山风景区周边高度的控制范围内，在广州市的主体功能区规划中属于禁止开发区域，受规划容积率控制限制，可建总量不足现有建筑总量50%，改造后的容积率受限，改造成本与难度都很大。如果不提高容积率，开发商无利可图则无积极性。即使维持现状的开发强度，仍难以达到改善城市环境的目的。如果提高容积率，不但牺牲城市环境，市政公用配套的压力也太大。

（三）转制社区管理体制局限，集体经济组织职能未理顺

转制社区作为相对独立管理的运行系统，并不希望自身权利被替代，也不希望增加制度转换的成本，而是希望继续通过边缘地带的特殊性获取城市扩张带来的收益，维持地域治理的权威，通过出租屋和其他经营用地需求增加带来丰厚的经济收入，既享受政府对公共基础设施的投入福利，又避免因为纳入城市管理体系而增加成本，减轻对现有建筑物的管理投入及其他资源利用的限制等等制度成本。这是转制社区政社不分、政企不分的根源，也是转制社区经济组织未能从根本上完成向现代企业制度过渡的原因。转制社区治理问题集中在治理结构，具体表现是：社区“两委一站”建设与管理，各治理主体之间的关系未理顺，集体经济管理、农转居人员委员会及现居民委员会民主自治管理与街道党政管理的体制滞后于中心街区；由生产大队转制为转制公司中的委托代理制度与监督制度的不完善、法律关系不清；转制公司转制为股份公司中政企分开与社会事务分离机制不完全；街道和社区居委会未能完全融入转制社区，对转制公司、转居居民和社区居民提供的引导不足、协调不够、组织不到位；转制社区党组织对自身地位、作用及肩负的责任认识不清，党组织领导班子自身建设薄弱，党员队伍素质有待提高，形成了以转制集体经济组织为管理层和执行者，政企不分且政社不分的“类国有企业单位制式”的核状经济社会管理系统。

（四）公共服务水平低且与中心街区不均衡，社会保障体系遗留问题多

转制社区的基本公共服务和社会保障水平比中心区街道水平低，市政设施落后，“城中村”居民的生活质量难以获得持续提高，存在严峻的治安问题和严重的消防隐患，城乡二元化的管理模式无法实施有效的居民自治，城市管理任务难以有效落实。2005年广州市行政区划调整后，越秀区新增的“城中村”一直是“两抢”、“两盗”和黄、赌、毒等违法犯罪活动的高发区，成为国家、省、市、区综治工作的重点。部分已经达到或超过退休年龄的农转居人员的养老保障问题无法得到解决。农转居人员基本养老保险的缴费基数相对较低，待遇标准偏低，享受水平与中心街区存在不平衡，参保积极性不高。农转居人员纳入城镇医保体系的制度不够合理。农林村纳入农转居养老保险体系时，是按本体系最高缴费基数参保，该上限也达到城镇职工养老保险体系的下限，实际也是具备参加城镇职工养老保险的经济能力和水平，却因为养老保险体系未能并轨，把相当部分未达到退休年龄的农转居人员拒之于广州市城镇职工医疗保险体系的门外。农转居人员实行分类纳入城镇医疗保险体系，还影响村集体经济组织群体间享受医疗保障的公平性。至2009年1月，农林村才能按照新政策为123名已达到退休年龄的农转居人员一次性缴纳过渡性医疗保险费，纳入城镇职工基本医疗保险体系，并为111名已达到退休年龄的农转居人员按月缴纳过渡性医疗保险金。

（五）经济社会文化发展方式滞后，思想认知差异较大

农转居人员收入来自集体股份分配占个人总收入的50%—60%，筹资建房出租收取的租金、劳务经商收入占40%—50%，依赖集体分红及出租屋收益的程度大。2009年，越秀区经济联社股民人均年收入约2.2万元。但是，集体物业平均租金远低于周边区域，“租赁经济”生存方式已经对“城中村”后续发展带来重大隐忧。农转居人员的文化素质普遍低于中心街区市民，与现代市民的素质要求相差甚远。全区农转居人员中大专学历245人，只占农转居总人口数的3.25%，本科学历91人，只占农转居总人口数的1.21%，有的“城中村”甚至不能从自己下一代中选出合格的干部和经营者。农转居人员缺少受教育培训的机会，知识技能低下，社会竞争能力有限，就业门路少。全区农转居人员在本公司就业的有718人，占农转居总人员数的9.52%，外出就业人员1651人，占农转居总人员数的21.89%，多数在劳动密集性企业、服务性行业从事低端的简单劳动，就业问题较为严峻。他们认为出来社会工作工资低，高不成低不就，辛苦不能坚持，即便是征地时安排了就业机会，也很容易下岗，成为“客观剩余劳动力”。他们安于现状，过“食利寄生”的生活，就业意愿低，甘愿做“主观剩余劳动力”，他们存在“不学文化照样挣钱”的偏见，“读书无用论”蔓延，家长忽视子女教育，提高自身文化素质的观念淡薄。农转居人员未能主动接纳城市文明和加强自身修养，物质丰富、精神空虚，不给孩子们以健康的品行教育的情况普遍存在。德国文化哲学家斯宾格勒说:将一个城市和一座乡村区别开来的不是它的范围和尺度，而是它与生俱来的城市精神。“城中村”是以血缘、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、风俗习惯、乡规民约等深层社会关系网络构建的乡土社会生活共同体，具有血脉传承和对村落旧址的历史归属感，有深刻的文化根源，具有“空间固着性”。虽然农转居人员身份已经是城市居民，已经改变了土地所有者与经营者的身份，但在思想意识上还没能转变自己的“农民”身份，“小农”意识根深蒂固，未完全认同从乡民到转制居民最终到真正市民的身份转变。此外，越秀区政府比较缺乏城乡一体化发展的经验，对城市化和社区发展理念有一定偏差，偏重城市发展，对农村发展不够重视；偏重经济层面，对社会层面不够重视，对基本公共服务均等化的理念了解不深。政府知道“城中村”问题的复杂性，如果处理不好会存在政治风险。但由于受制于政策、财政和制度局限，行动上往往回避利益矛盾，某些部门对城乡一体化和“城中村”改造缺乏积极性和主动性，潜意识中沿用行政村模式来管理转制公司，转制公司的实际控制人及农转居人员也希望按照农村模式管理或处理各种关系。

综上分析，城乡一体化的难点问题是长期积淀形成的，问题纠缠深，历史原因复杂，“硬约束”因素多，既因为政府治理“城中村”的历史不长，现行政策制度对城乡一体化的支持力度不够，有很多问题需要磨合，各方面的博弈需要一定的时间探索选择；也因为农转居人员以及转制社区治理工作，需要一定的时间学习和适应，才能达到与中心街区同步和协调。要在短时间内一揽子解决难点问题，明显思想准备不足，资源不足，推进难度大。

三、推进越秀区城乡一体化的思路与对策

城乡一体化发展是生产力发展达到较高水平的必然要求，是一个渐进的过程，不能把城乡一体化发展简单地理解为马上实现城乡一样化。越秀区首先应当树立城乡一体化科学发展的观念,核心是发展方式的转变，政府要自觉转变角色，成为城乡一体化发展的引导者、推动者、制度设计者，而不是具体项目的建设者。其次是城乡一体化必须紧密结合贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，依照建设为广州市国家中心城市的发展要求，与城市更新和建设越秀核心产业功能提升区有机结合起来。再次是越秀区城乡一体化较难找到一个整齐划一、多方认可的发展方案和制度安排，必须采取“一村一策”思路，因地制宜、分类指导。

（一）选择转制社区都市化作为城乡一体化发展的最优路径

越秀区没有以建设社会主义新农村来实现城乡一体化发展的目标任务，只有清除城乡二元体制遗留的、落后的历史痕迹的目标任务，越秀区城乡一体化发展目标路向的选择不同于其他同时拥有城乡行政区域和管理体制的地区。“城中村”的存在有现实合理性，也有历史局限性和阶段性：由地域优势和政策优势造成的低廉级差地租，为大量的外地打工者和传统服务业提供低成本的生存空间，以物业租赁为主导的集体经济和家庭经济成为城中村的主要经济支柱，就成为城中村发展的路径依赖，集体经济组织和村民不愿意改变现状。但这种特殊条件下的经济发展，累积了日益严重的社会问题。要避免路径依赖的不良影响，政府就必须在适当时机进行路径再选择，否则，既定路径的累积性因素会使新的路径选择变得越来越困难。“城中村”的演化路径（见图1）是社会管理制度的自然演化过程，又是理性选择过程。关键是选准符合广州市经济社会发展方向，具有主导城市化趋势，体现核心区优势文化的道路。实现城乡一体化发展有两条路径选择：一是建设社会主义新农村，使农村达到城市标准，二是改造“城中村”，使转制社区达到都市化。前者不适合越秀区，因为转制社区已经超越了一般的城乡一体化时空阶段，也不是普通意义的城市化，而是纳入了建设国家中心城市核心区的历史进程，为强调这一特殊性而使用“都市化”的表述。转制社区都市化是区政府的治理目标，即推进转制社区这个系统完全融入国家中心城市核心区的系统。

图1 制度变迁的路径依赖理论框架下的城乡一体化发展模型

“城中村”改造属于“三旧”改造工作的范畴，是在城市发展到一定阶段后，在促进土地高效利用的要求下，针对旧村居的改造。它包括在“城中村、园中村、空心村”等地域建设农转居人员公寓、改造旧物业、整治村容村貌等空间改造任务。越秀区内“村”早已不存在，使用“城中村”这个概念只是约定俗成和直观表达，“城中村”改造的准确内涵应该是转制社区系统更新。通过“城中村”改造这一“中间变量”实现城乡一体化发展，优点一是“城中村”改造前提下的转制社区更新纳入到建设国家中心城市核心区的部署，结合到建设越秀核心产业功能提升区之中，促使“城中村”的经济社会生态符合科学发展方式和社区文化的转变。二是“城中村”改造有利于解决城市核心内人口、房屋和交通高密度，“城中村”外观与中心城区极度不和谐的问题，有效地节约土地资源、公平发展、增进社会福利，达到和谐发展，体现了“两型社会”的要求。以“城中村”改造为突破口的城乡一体化发展路径具有比较竞争优势，即“城中村”的退出和新社区的替代这种经济社会发展方式具有比较竞争优势。这种优势源于全区深厚文化底蕴所体现的差异化区域竞争优势。杨箕村以“城中村”改造为突破口，进行社区更新，引入体现科学发展要求的新业态，实现“双转移”，是加快经济发展方式转变的成功范例，突出体现了“城中村”改造的积极意义。

转制社区都市化作为越秀区城乡一体化发展的择优路径之一，需要稳步推进，大胆实践，完成“四转变”：即“城中村”居民向现代市民转变、“城中村”外观形态向国家中心城市核心区的都市形态转变、“城中村”过渡型社区管理向城市中心型社区管理转变、转制社区土地集体所有制度向城市土地国有制度转变。城乡一体化发展、转制社区都市化和“城中村”改造三者之间的关系既是系统层次和逻辑递进的关系，也是目标任务与实现方法的关系。“城中村”改造既是促进经济发展方式转变和扩内需保增长的重要抓手，推进节约集约用地、破解土地供需矛盾的有效途径，深度整合资源，改造优化存量、提升增量的有力推手，更是统筹区域发展、加快社会民生建设的重大举措，是城乡一体化发展和转制社区都市化，最终消灭“转制社区”形态必经的环节。

（二）构建利益共赢的“城中村”改造博弈机制

“城中村”改造实质是社会环境的再改造和社会利益的再调整，农转居人员对城乡一体化的认同，归根到底是利益选择，深入分析多方利益格局和博弈机制有利于探索正确的“城中村”改造方式方法。开发商、被拆迁户和政府是主要利益主体，围绕土地产权归属和既得利益的补偿展开博弈。开发商为实现其资本增值利益，会以产业特点“绑架”政府，促使政府提供和延续有利于他们利益扩张的制度安排，降低拆迁开发成本。“城中村”居民只有在认为能够保障未来生活且能够得到足够的利益补偿的时候，才会接受和支持改造，但是他们由于信息不对称和地位不平等，易受到政府的“权”和开发商的“利”的双重约束，当其利益诉求得不到满足时，容易引发社会问题形成不稳定因素。这时，政府的理念成为决定性的，即是否以民为本，通过拆迁改造有效配置城市土地资源，实现公共利益和社会福利最大化，让居民更加充分享受城市发展的成果，还是仅为政绩和收入。由政府主导构建“城中村”改造利益主体共赢的博弈机制包含四个方面。一是减少越位、合理定位，坚持政府主导下的市场优化。减少越位，是政府变强制管理为参与管理，变全权管理为选择管理。合理定位应当作为政府在城中村改造中始终遵守的行政原则。如拆迁补偿时，由政府出面组织专门的专家组成评估机构，对城中村的价值进行合理评估、做出补偿预算和提供补偿办法，在具体操作中引入村民的参与机制，以就业补偿和社会保障补偿来代替经济补偿，或是变被动接受改造者为主动项目参与者。政府要给开发商以适当的政策优惠和让利空间，在实现城市更新规划前提下，保证开发商的市场运作空间，以增强市场活力。二是培育平等的博弈主体，确保各方博弈力量的平衡。被拆迁者往往处于维权的劣势，在力量悬殊的情况下很难实现各方博弈的共赢。要发挥非政府的社会团体作用，从制度上来平衡博弈各方的力量。三是建立信息公开机制，解决博弈信息不对称问题。政府要建立顺畅的信息渠道，通告被拆迁人房屋所在地的基准地价、房屋的建筑成本、拆迁人的具体拆迁计划、步骤和对被拆迁人的补偿数额等相关信息，便于拆迁人和被拆迁人在掌握对方信息的前提下做出理性选择。政府应引入公众参与机制，保证公开、民主，让被拆迁人充分掌握拆迁进程和拆迁人的动态，增加被拆迁户的信息优势，增加市场的透明度。四是建立畅通的利益表达和诉求机制，兼顾各方利益。在“城中村”改造中，弱势群体往往缺乏利益表达的基本权利和有效的表达手段，出现过激和群体性冲突行为。政府需要为利益的表达和博弈制定规则，保障拆迁中的利益博弈能够健康有序地进行。

（三）做好集体土地国有化的转制安排和落实改造规划

要从根本上解决“城中村”的深层次矛盾，只有通过土地所有制的整体性转变才能实现，集体土地国有化转制是城市化发展到一定阶段的必然要求。集体土地国有化转制具有比较优势，在目前集体房地产和国有房地产价差明显的情况下，土地国有化是一次飞跃性的增值。转制后的集体房地产实现了自由交易流转，土地和房屋的市场价值有了第二次飞跃性的增值。要使转制社区集体土地能够合法地在市场上流通，显化土地价值，使转制社区集体经济组织通过盘活土地资产获得改造资金，使政府能够统一有效地利用土地。目前，越秀区已经具备了集体土地国有化转制的可行性。第一步是政府将列入转制社区集体土地一次性转为国有土地。第二步是按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定，核发国有土地使用证和权属分类房地产证，在缴纳相应的税费后，允许其进入房地产交易市场流通。

“城中村”改造是一项庞大的工程，必须统筹协调，分步实施，优化改造方案，高效实施改造工程。争取在3—5年内杨箕、登峰、西坑、瑶台等村完成全面改造，农林村按局部拆建、综合整治的思路完成改造。一是规划先行，有序推进“城中村”改造。要把“城中村”改造纳入国家中心城市核心区发展规划，重新调整区位、功能规划和产业布局，逐步提高“城中村”的都市化水平。要综合考虑路网结构、公共建筑与住宅布局群体组合和绿地系统、空间环境等因素的内在联系，使“城中村”改造与城区品质提高、产业转型升级、基础设施布局相结合。在北部区域整体发展，建设“越秀核心产业功能提升区”的基础上统筹考虑4个转制社区的发展需求。杨箕村采取正确的模式改造和准确的产业引导，发展为连接环市东中央商务区、天河北中央商务区、珠江新城中央商务区这一黄金三角区域的重心。二是强化领导组织和部门联动，切实保障“城中村”改造。要成立“城中村”环境整治领导小组，负责对“城中村”建设整治工作提出总体思路和指导性政策，研究制定工作计划，指导建设整治工作。要强化“城中村”集体经济组织管理办公室，研究制定“城中村”集体经济组织有关规范性文件，指导集体经济组织工作。各职能部门间要形成联动，步调一致，制定各自落实的、又紧密配合的方案措施，根据各阶段任务，编制任务分工表，将具体的改造整治任务分解到有关单位和部门，并明确责任人和完成时间。

（四）完善城乡一体化的社区治理结构

实现城乡一体化，理顺“城中村”二元管理体制，建立和完善转制社区治理结构，强化政府的社会管理和公共服务职能，使“城中村”地区的社区管理水平尽快达到中心城区的标准。

1、进一步明确转制社区管理架构的各方权责，创新转制社区都市化的管理格局。城市社区管理是城乡一体化的重要基础，区、街道、转制社区三级机构要齐抓共管，切实加强转制社区管理工作。街道要加强依法依规对辖内地区性、社会性和群众性工作履行组织领导、综合协调、监督检查职能，充分发挥在社区工作中的主导作用，指导帮助转制社区集体经济组织建立起规范的管理制度，督促其按照现行法律法规进行运作。社区居委会与集体经济组织要相互支持，加强沟通和合作，形成社区建设合力，结合转制社区经济事务由股民议决的机制，健全完善居民自治制度，强化社区居委会建设。社区居委会逐步接管转制公司的社会管理职能，移植中心街区的社区管理工作标准，提高治理水平，建立健全社区建设与治理的长效机制。

2、深化转制社区集体经济组织体制改革。转制社区集体经济组织要主动接受街道办事处的指导和监督，积极完善组织架构和管理机制，依法独立自主经营。要按照“政企分开、政社分开”的方向，探索出资购买服务的方式，逐步将转制社区集体经济组织承担的社会管理事务剥离，交由所在社区居委会或街道负责，实现转制社区集体经济组织“去社区化”。要完善转制公司的现代企业治理结构，建立起“产权明晰、权责明确、自主经营、管理科学”制度，强化经营责任、注重管理创新，完善股东（股东代表）大会、董事会、监事会的设置、运作和管理制度，改革公司奖惩制度、重大决策管理制度、股东代表选举制度、信息公开制度、股份分红制度等，逐步由政府代管过渡到股东和监事会依照制度和程序进行监管。打破原有集体经济组织的封闭式产权模式，淡化人头股，减少分配上的社会福利性质，妥善处理好集体股、股权卖买、转让和继承等问题，允许股东内部协议转让股权，引导股权由分散逐步走向集中，合理继承和流转。

3、深化党建机制的改革创新，加强城乡一体化的政治领导与组织保障。要强化街道党工委的领导核心作用，完善社区党组织，构建城乡一体化的基层党组织。要加强转制经济组织党的建设工作，转制经济组织党组织要积极参与重大事项的决策，充分发挥政治核心作用，发挥战斗堡垒作用，不断提高党组织的创造力、凝聚力和战斗力，为推进转制社区都市化提供坚强有力的组织保障，保证转制经济组织党建工作的制度化、规范化运作。要强化对转制社区党员的培训、教育、管理和服务，认真落实“三级教育培训”制度，组织好党员的集体学习，不断提高党员的思想政治素质，充分发挥党员的先锋模范作用。要突出抓好转制经济组织党的领导班子建设，按照德才兼备，以德为先的原则，积极引进人才，育人和选才相结合，选好城乡一体化带头人，积极推行党组织班子成员与董事会、监事会成员交叉任职，选好配强转制社区经济组织党组织领导班子，完善任用初始提名和民主推荐办法，建立健全干部培养选拔链。要健全转制经济组织的党风廉政建设制度，全面推行党务、事务、财务“三公开”，规范权力运行，强化群众监督。

（五）改革公共财政投入机制，推进基本公共服务均等化

适应转制社区居民对基本公共服务均等化的迫切要求，贯彻落实《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》，充分利用中心街区公共服务资源高度集聚的优势，着力构建覆盖全部转制社区、功能完善、分布合理的宜居公共服务体系。虽然中心街区与转制社区的基本公共服务水平仍有差别，不可能一样化，但制度和机制应当靠拢并统一，实现一体化运作。深入贯彻落实“惠民48条”和“补充25条”意见，有序推进“十项民生工程”，大力推进基本公共服务均等化，国家中心城市核心区优质公共服务品牌要覆盖到转制社区，使转制社区居民与中心街区居民在基本公共服务领域都能享有同样的权利。一要建立统一的财政投入体制，增加公共财政投入。要对辖区的基本公共服务实行统一的财政支付，实现转制社区和农转居人员能够公平地享有与承担中心街区居民同等的权利与责任。二要结合“城中村”改造，加强市政配套和公共建设基础设施建设。尤其要加快建设义务教育、基本生活保障、公共医疗卫生设施、养老院等社会设施，实现转制社区与中心街区的公共服务基础设施接轨。三要加快建立转制社区居民的社会保障体系，将转制社区居民、外来务工人员、服务业从业人员纳入社会保障体系的工作，推动社会保险由政策全覆盖向对象全覆盖转变。农转居人员的养老保险体系尽快与中心街居民统一缴费标准，统一发放标准，尽快达到同等的享受水平。探索多主体参与的投入机制，建设适应转制社区特点的公共卫生服务体系、基本医疗服务体系和医疗社会保障体系，为转制社区群众提供安全、有效、方便、价廉的社区医疗卫生服务。四要加强转制社区基础教育建设，促进教育公平。以实现广东省推进教育现代化先进区为目标，着眼转制社区内外教育资源的整合利用，完善适应转制社区特点的教育布局，推进转制社区内原村办小学的规范化改造，完成教育综改二期工程，建立健全转制社区的学区体系和义务教育均衡发展模式，统筹兼顾解决农转居人员子女和外来务工人员子女入学问题。

（六）促进社会层面对城乡一体化的思想认同

农转居人员的城市意识直接影响着城乡一体化发展的进度与效果，建立良好的城市意识需要正确引导，提供实质帮助，这是城乡一体化建设中的本质性问题。一要加强对党员干部的城乡一体化发展观念的教育。中共广州市委党校越秀分校应加强对党员干部城乡一体化思想认同的专题教育，通过课内专题讲座与课外社区调研相结合，让广大党员干部了解社区居民对于城乡一体化的实际要求，以增强他们对城乡一体化的思想认同。二要有计划、有系统地开展社区教育培训和舆论宣传。社区学院应加大培训力度、广度、深度，分阶段逐步开设公民道德、法律法规、城市管理、健康生活等方面知识的普及性专题教育，增强他们的市民意识、城市意识和环境意识，引导转制社区居民树立先进的思想观念和道德规范，提升思想道德水平，提倡科学健康的生活方式，推动移风易俗，促进乡风文明，使他们尽快融入现代都市文明。宣传部门应充分利用新闻媒体、互联网、报纸和社区文化站，大力宣传城中村改造的重大意义、指导原则、优惠政策和实施办法，突出宣传城中村改造的各项惠民政策，取得群众的理解和支持，在全社会营造关心支持、积极响应“城中村”改造的良好氛围。三要积极开展职业指导教育和职业技能培训。转制社区所在街道的社区教育分院和劳动技能培训组织要认真实施农转居人员的文化技能教育工程，提高职业技能、就业能力和文化素养，创新就业指导机制和人口管理体制，实施免费就业培训，加大创业鼓励力度，加快建设以创业带动就业的工作体系。实现“城中村”人口和劳动力有序融入都市中心区社会，提高人口城市化速率，实现农转居人员身份的城市化和社会认同。四要加强转制社区内公益文化和体育休闲设施的建设。开展文明健康的群众文体活动，引导转制社区居民逐步打破血缘、地缘狭隘眼界，充分感受城市文明，培育城市精神，增强对城市社区的认同感与归属感，培育城乡一体化的氛围。

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].广州日报，2008—10—20.

[2]中共广东省委、广东省人民政府关于贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的决定[N].广州日报，2009—4—13.

[3]中共广州市委广州市人民政府关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见[N].广州日报，2009—2—20.

[4]王永平、陈治桃.构建社会生活共同体——新时期城市社区建设研究[M].广州：广东人民出版社，2008.11.

[5]曹国栋、朱元、庄汉山.转制社区干部培训实用读本[M].广州：广州出版社，2006.7.

责任编辑：杨姝琴

F061.5

A

1003—8744（2011）02—0014—09

*本文系广州市越秀区立项软科学重点研究课题《越秀区城乡一体化难点问题研究》（项目号：2009－KT－002）的最终研究成果。

2011—1—21

赵春荣（1966—），男，中共广州市委党校越秀分校常务副校长、教授，主要研究方向为城市管理，任课题负责人；卢智浩（1957—），男，中共广州市委党校越秀分校副校长，主要研究方向为公共管理；黎浩元（1955—），男，中共广州市委党校越秀分校教研科科长、高级讲师，主要研究方向为经济管理。其他课题组成员：何敏聪、张耀军分别为中共广州市委党校越秀分校讲师、教师。