中国城市社区自治的梗阻及其消解——以沈阳市7个社区为例

张 平,解 华

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

城市社区自治是指居民依照法律规定,在社区党组织的领导下,以社区居委会为依托,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的实践活动过程。自从民政部1998年在全国确定了26个国家级实验区进行社区自治建设以来,中国城市的社区自治如火如荼地开展起来。目前随着政府职能的加速转变,社区对政府的依存度逐渐下降,社区自我管理的能力逐渐增强。社区中许多公共事务已经逐渐剥离,并由社区自治组织来承接,政府与社区和社区自治组织的关系也逐渐由过去的领导、控制向指导、协调与合作的方向发展[1]。但是,中国的多数城市社区自治仍不完善,存在着诸多制约居民社区自治的梗阻,学界对此已经有所论述。例如,学者们普遍认为居民参与率不高且分布不均匀。有近八成的居民不参与社区事务和活动,参与的人中,多为老年人、儿童和低保群体。居民参与的程度不深、广度不够。居民参与社区活动多为执行性事务,如扫楼道、书画比赛等,而社区的选举、决策和监督等实质性的政治参与活动,居民是缺位的。居民参与的渠道不畅、形式被动。居民参与多为被动式的动员参与,参与的形式化严重[2-4]。如何消解这些梗阻,实现居民真正的自治,是一个亟待解决的问题。本文以沈阳市7个社区自治的案例调查为依据,深入剖析现阶段社区自治过程中凸显的新问题,以期为中国城市社区自治的健康发展提供可资参考的路径选择。

一、 城市社区自治梗阻的表现

1. 沈阳市7个社区基本概况

沈阳市沈河区在1998年被国家民政部列为全国社区建设实验区,区民政局围绕“明确社区定位”、“合理划分社区”和建立“新型社区组织体系”进行了一系列的探索和实践,形成了全国社区自治的沈阳模式。其突出特点是建立由决策层、执行层、议事层和领导层共同构成的新型社区组织体系[5]。十多年来,沈河区多次对各个街道及其下属的社区进行调整,目前沈河区社区数量为124个,本文样本来自于沈河区W街道,该街道7个社区的人口数量从8000人至20000人不等。其中,A社区和B社区由自然形成的大院构成,多为普通居民和失业工人;C社区由某科研院所的员工及其家属构成;D社区由某军区医院军人和工作人员及其家属构成;E、F、G社区主要由中高收入的商人、政府官员、白领等人群组成。研究方法主要为观察法和访谈法。通过深入各个社区,利用观察、访谈社区居委会干部和社区居民,总结城市社区自治梗阻的表现并分析其原因,提出相应的消解梗阻对策。

2. 城市社区自治的梗阻现状

(1) 社区居委会工作人员成分复杂,自治合力难以形成

根据访谈结果,目前W街道7个社区工作人员主要有七个来源,一是由沈河区民政局面向市内五区选聘的社区主任、副主任和专职干事,占社区工作人员的较大份额,这些人经统一的笔试面试,最后和社区内其他候选人一起经由社区居民投票选举产生;二是由区委组织部面向社会招选的政治素质较强、有一定党务工作经验的人员,直接任命为社区专职副书记,专门负责社区党建工作;三是由劳动部门面向社会招聘的社区公益岗位人员;四是由城管选派的专门负责绿化工作的人员;五是由区残联选派的残疾人专干;六是由区安监部门选派的安全生产监督员;七是由区统计局选派的经济普查工作人员,专司对街域内的经济普查工作和各类经济项目的定点跟踪服务。这些来源复杂、文化水平和政治素质参差不齐的人员组合到一起,很难准确领会社区自治精髓,并且工作精力分散到不同的领域,在引导居民自治的过程中难以形成合力。

(2) 基层党组织在社区自治中发挥作用不均衡

基层党组织直接参与社区精神文明建设工作的指导和实施。据调查,沈河区W街道党工委共有党员1700多人,其中非公企业党支部20个,共有党员130人,其余大部分党员都分布在街道各社区中,随着社会经济体制变迁,社区党员队伍结构越来越复杂。除退休党员仍占主体外,下岗职工、退役军人和待业的大中专毕业生党员、外来务工经商的党员以及在非公有制经济组织和社会组织中工作的党员也都落户到社区。虽然各个社区在规模和人口数量上差异不大,但各个社区在基层党组织规模上却差异显著,在领导社区自治过程中发挥的作用十分不均衡。例如,A社区党委共有6个党支部,党员250余人,该社区党委通过“两会三网”平台,即成立了“亲情协会”和“文体协会”,搭建了“民事服务网”、“绿色家园网”、“和睦安全网”(见图1),积极调动广大党员发挥先锋模范作用,带动较多群众参与社区自治,有效推进了社区民主自治进程。而E社区却仅有1个党支部,党员90余人,并且这部分人还具有较强的流动性,经常出国或外出经商,参与社区组织生活的频率较低,能主动带领群众参与社区自治的只有少数几个人。

图1 A社区“两会三网”组织架构图

(3) 自治组织的发育不健全

W街道7个社区的自治组织中,既有像A社区亲情协会这样异军突起的黑马,也有像F社区“同馨社”这样刚刚起步的“新生儿”。A社区的“两会三网”模式已经相对成熟,较好地实现了居民的“自我管理、自我服务、自我教育和自我监督”。而在E、F、G这样的高档社区里,居民自治组织还只是个雏形,主要依赖社区党委的发起和物业管理公司的配合,居民参与社区管理的范围仅仅局限在维护业主权利等相关事务上,对自我管理和自我教育还存在很多模糊认识,社区自治功能的发挥进入瓶颈阶段,居民自治组织的发展亟待引导和规范。

(4) 各社区间居民自治水平差距较大

在社区自治的载体上,各个社区都在执行“社区党组织”领导下“一个大会(社区成员代表大会)、两个机构(社区议事协商委员会、社区委员会)”的四级联动网络。但是各社区在“一个大会、两个机构”的选举和管理中,居民的参与程度差异显著。例如,在2008年社区换届选举的过程中,G社区就出现了贿选、居民冒名投票等现象,居民对选举和监督等事务并不热情。而像A、B这样的普通型社区,居民积极参与社区的选举、监督工作,自觉加入到社区的治安、卫生、文体等活动的管理中,由此形成高档社区中居民参与社区自治“冷场”和普通型社区中居民积极参与自治“火热”的鲜明对比局面。

(5) 社区自治资金紧张,分配“马太效应”严重

社区建设资金主要来源有三部分:区委、区政府下拨的党务经费和行政经费;社区自筹;驻街单位资助。其中社区建设经费的最主要来源是政府的财政拨款。各社区自筹和驻街单位的资助不多,政府财政拨款又有不确定性,总体上资金缺口较大。而资金一般会持续流向那些硬件基础较好,方便开展专项活动的社区,久而久之,社区建设资金分配上的“马太效应”便明显化。那些不常开展活动的社区、硬件设施欠缺的社区,自治经费比较匮乏。而社区活动较频繁、活动内容丰富多彩、硬件设施齐全的社区,吸引了越来越多的群众参与其中,政府的财政支持也越来越多。

二、 城市社区自治梗阻的成因

1. 政府行政性事务施加过度

由于行政性事务偏多,政府常常因此将这些事务下放到社区,增加了社区许多额外的工作负担,也导致社区成员增多,来源复杂。例如,经济工作本来是政府经济部门的职责,但现在分解到街道,而街道也将经济普查等一些工作分解到了社区,并安排专人进行经济普查工作,社区还得派人配合工作,无形中又给社区增加了诸多的工作份额。像这样的政府行政干预过多,社区工作人员常常处于被动应付状态,环境整治时都下小区去打扫卫生,人口普查时全入户去做问卷,敏感的政治时段又全都去负责社区重点人群的稳控工作,那些并无专业知识的社区工作者应对着如此繁杂的工作,很难再有精力带领居民进行自治,更难以聚合起来形成自治合力。

2. 党员地区分布不均衡

由于7个社区在人口组成、工作性质和收入水平上的差异,导致党员在地区分布上的巨大差异,从而使基层党组织在各社区自治中发挥的作用也存在明显差别。相对而言,政府公务人员和事业单位工作人员的党员比例较大,非公有制企业和下岗失业职工中的党员比例偏低。例如,E、G社区中的经商人员和年轻人占较大比例,党员数量少。作为社区居民自治骨干的党员分布较少,党组织体系也不够完善,致使基层党组织发挥的作用较其他社区有明显差距,也直接导致高档社区居民自治水平偏低。W街道各社区党员的分布见表1。

表1 W街道各社区党员分布情况表

3. 自治组织管理不规范

自治组织管理很多都停留在党员带头、群众自发的公益性质上,自治组织的身份不确定,职责不明晰,管理体系也不健全。尤其是自治组织缺乏必要的运转经费,在自治组织运行中对于经费的处理也无专业的规章制度制约,这些都直接导致社区自治组织的发育不健全。例如,B社区的博爱互助基金会,由于缺乏健全的资金筹措渠道和管理机制,救助金接续困难,组织运作艰难,自治作用发挥不明显。

4. 社区自治领导者能力参差不齐

社区自治领导者主要指社区居委会的主任。由于社区主任的产生都是经社区居民换届选举投票产生,而选民对一些外来的参选者工作能力和水平并不了解,仅凭第一印象投票,随意性过大。由此当选的社区主任在居民中的号召力不足。此外,由于部分社区主任之前并无社区任职的经历,欠缺必备的社区自治经验和素质,无法与居民形成管理合力,社区自治停滞不前。而高素质的社区主任在确保日常工作开展好的同时也能抓好社区特色工作。例如,A社区的主任,有效完善社区居民自治网络建设,使一些社区公共工作有效过渡给了社区居民自治组织,社区工作人员在减负的同时,有了更多的精力用于提升服务居民水平、拓展服务领域,有效提升了社区自治管理水平,也扩大了社区在居民中的认知度和公信度。这种不同社区主任管理能力的差异,直接导致群众参与自治的水平不均衡。

5. 居民社区归属感差异明显

W街道7个社区的居民收入水平高低不一,高档社区居民生活条件较好,人口密度较小,邻里之间的熟悉度较低,社区归属感弱,对于社区开展的各类活动并不关注,加之换届选举的社区主任多数并不在本社区居住,与居民并不熟悉,居民参与社区活动的积极性不高,对参与社区自治管理的认识也欠缺。而几个普通型社区中,居民多数是同单位职工家属聚居,由于多年毗邻而居,居民间的熟悉度高,对于社区的认识和理解深刻,参与社区自治的主观意愿也较强烈。不同程度的社区归属感致使社区自治的水平参差不齐。

6. 社区自治指导者和领导者评价体系不健全

社区自治指导者是指引导社区自治的基层民政部门和街道的领导干部。目前衡量一个街道社区自治程度的好坏,不是看社区常态工作的开展情况、社区居民参与度和整个社区自治管理体系的健全程度,而是看这个街道有没有叫得响的工程。一些社区居委会的领导者则积极迎合上级部门的这种导向,不惜花钱雇佣社会团体冒充社区居民参与某些活动,并冠以这样那样好听的名目。其结果是街道和民政部门满意了,就会有相应的专项经费下拨到社区,导致本已紧张的社区资金分配不合理,“马太效应”严重。

三、消解城市社区自治梗阻的建议

1. 转变政府职能,实现社区真正自治

(1) 正确定位自治组织

社区自治组织的性质应该是由社区居民作为管理主体,直接承担社区内社会性事务的自我管理、自我服务的基层组织。这种定位可使许多在精神建设层面以及关乎居民生活环境质量的事务由居民自治组织去牵头,去督促,充分强化作为社区自治主体的居民们的主人翁意识,弱化政府的强制命令模式,往往对推进社区自治水平有着事半功倍的效果。

(2) 建立与自治组织的互动合作机制

首先,政府作为社会发展的掌舵人,可以在精神文明建设和社会价值观导向上对社区自治组织给予适当的指导和帮助。其次,作为完全公益性质的社区居民自治组织也可以充分利用自己牢固的群众基础优势,大力倡导社区邻里之间的互谅互助互亲互爱,搭建丰富的活动平台,促进社区居民之间的感情交流和文化提升。再次,政府应该允许社区居民自治组织自由支配一定的经费资源,降低政府的投入成本,提升社区居民的主体意识[6]。最后,政府应当协助社区建立完善的群众监督机制,确保社区自治组织最大限度地服务于民。而政府行政干预必须减少,减少对社区行政事务的摊派,最大限度地“还权于民”。

(3) 健全行政援助机制

政府在放权的同时,不能放松履责意识,对于那些社区居民自治组织难以解决而又关乎民生的“难点”问题政府应建立健全完善的行政援助机制,以发挥对社区自治组织在居民服务工作中查缺补漏的“补位”作用。例如,建立专业技术人员援助制度,在居民自治组织人员专业性不足时给予适当指导和帮助。建立全街范围的慈善救助机构,统揽所有社区的困难群体情况,在社区自治组织财力有限、资源有限的前提下,施以援手,将社区公益力量社会化、扩大化。由街道和上级机关指定专门的政策指导员,对居民自治组织随时提供政策指导,在社区自治组织开展大型社会活动时协助发动社会力量参与,扩大社区自治组织的影响力和辐射面,确保社区居民自治组织的健康发展,管理和服务居民能力的不断提升。

2. 加强基层党建工作,扩大社区自治成果

(1) 健全基层党组织体系,扩大党组织的影响面

一是鼓励社区在居民楼里成立党小组,通过这些党小组,细化社区党组织,规范党的组织生活,增强党支部的吸引力和活力,把党组织延伸到千家万户。通过居民党员在居民中亮出身份,积极服务身边居民,扩大党组织在群众中的影响力和号召力,为社区党员发挥在居民自治中的引领作用提供舞台。二是加大在非公企业建立党组织的力度,使有条件的楼宇和企业应建尽建。灵活通过单独组建、联合组建、挂靠组建等形式为党员找到组织。在社区开展诸如节庆、慈善、文体等党群活动时将非公企业纳入进来,使党建工作在非公企业中的影响力日益扩大,为社区民主建设和居民自治提供更丰富的社会资源。

(2) 强化党员教育引导工作,培育党员骨干

要着力强化党员教育引导工作,通过让那些在社区自治中发挥骨干作用的老党员现身说法,与年轻党员交流服务居民群众、参与社区自治的心得体会,鼓励年轻党员积极参与到服务居民群众、参与社区自治的队伍中来。对于年轻党员在参与社区自治过程中所作出的努力给予鼓励和支持,适时引导他们在扩大社区自治成果上发挥更大的作用,充分利用先进的现代网络技术把社区群众自治中的成果展示出来,宣传出去,促进广大党员提高对社区自治的认知度。

3. 培育群众骨干,确保社区自治的可持续发展

一是把好民主选举关,让社区工作者的当选真正体现民意,忠于民意。使那些热心社区事业、具备社会动员能力和实际操作能力的人士真正走进社区,成为社区管理者。二是建好其他居民自治组织,有效承接社区公共管理部分的工作,通过社区和居民自治组织联合织网,覆盖社区从文化生活到人文关怀、从清洁环境到治安维护、从民事调解到帮扶救助等多项工作。对于那些在服务群众工作中起积极带头作用的居民要进行表彰,并扩大宣传,利用榜样的力量,带动更多的普通群众参与到自治活动中来,更好地实现居民的自我管理和自我教育。

4. 加强社区工作者队伍建设,提升社区工作者素质

(1) 引导社区自治指导者和领导者树立正确的政绩观

重视思想教育,引导广大社区工作指导者和领导者把工作重心由“对上负责”转变为“对下负责”,由过去的搞“面子工程”转移到为民办实事、为群众谋实惠上来。对于那些精于搞“面子工程”的社区,要做到“不给面子”,切不可广泛宣传,给社区留下可大行其事的“错觉”。对于那些踏实做事,真正把提升百姓生活质量,促进群众生活幸福放在首位的社区,要积极表彰,大力弘扬,引导广大社区自治指导者和领导者树立“踏实服务为民光荣,虚假活动利己可耻”的政绩观。

(2) 加强培训引导,提高领导队伍管理能力

组织社区带头人“走出去”向兄弟社区学习成功的社区自治经验。邀请优秀社区带头人现身说法传授经验,帮助那些初到社区管理工作岗位上的社区主任少走弯路,更利于培养其迅速进入工作状态,也能加强其驾驭社区工作的能力,为提升居民社区认同感、实行社区居民自治奠定扎实的基础。

(3) 健全社区领导干部考核制度

一是加强居民对社区所提供服务满意度的测评。采取随机进入小区对居民进行问卷调查的形式,按照服务项目分类进行考核,要定期检查与不定期抽查相结合,对社区的服务质量进行量化考核,综合评定。二是要把居民参与度作为衡量社区自治水平的主要指标。将居民在社区活动的参与率和居民对社区的认同感与归属感作为衡量社区自治水平的具体标准。与此同时,将社区对居民自治组织的指导和协作度纳入考核指标,并将考核结果与评功评奖直接挂钩,最大限度地调动社区领导干部带领群众开展自治的积极性。

5. 制定整体规划,实现社区自治资金分配相对均衡

(1) 加大政府对社区服务资金的投入

加大对社区服务资金的投入,加强对社区人群的人文关怀,变政府的“行政式”干预为“福利式”投入。例如,聘请专业的医护和心理辅导人员,针对人口老龄化趋势,建立和完善社区老人日间照料站管理制度;针对社区群众,开放社区图书室和社区活动室,满足社区居民的业余文化生活需求;针对承受社会压力较大的“高压”人群,建立心理疏导制度;针对不成熟社区的自治体系,建立长效的政策指导和资金支持制度。通过对这些项目的经费支持和政策倾斜,真正将资金投入到最需要、最合理的地方,较好地解决各社区资金缺口问题。

(2) 加大整合社区社会资源力度

很多社区资源是比较丰富的,有大型企事业单位驻扎,还有部队营区。在社区自治组织的发展过程中,在保证政府对社区建设经费补助的同时,其自身也要加强筹集资金的能力。要加强社区与驻街单位的共建活动,不断培育提高驻街单位的参与意识和责任意识,使驻街单位的资源和设施为居民所用,使社区自治组织的信息资源服务于驻街单位发展,实现驻街单位和社区自治组织的互利双赢,共同发展。

参考文献:

[1] 江海松. 关于城市社区自治的思考[J]. 重庆行政, 2004(1):4.

[2] 胡慧. 社区自治视角下的居民参与有效性探析[J]. 社会主义研究, 2006(4):82-85.

[3] 李建斌,李寒. 转型期我国城市社区自治的参与不足:困境与突破[J]. 江西社会科学, 2005(6):33-37.

[4] 张国祥. 社区自治与社会控制[J]. 社会主义研究, 2007(6):96-99.

[5] 汪大海,魏娜,郇建立. 社区管理[M]. 北京:中国人民大学出版社, 2009:291.

[6] 张劲松,秦梦. 论社区自治组织行政化倾向的治理[J]. 湖北社会科学, 2004(11):97.