“高龄津贴”制度探析与我国普惠型福利模式的选择

邓大松,吴振华

(武汉大学社会保障研究中心,湖北武汉 430072)

老人社会福利的产生从根本上说是社会变迁和社会发展的结果,其中最重要的社会变迁包括:人口老龄化、工业化、家庭结构和功能的变化。而最根本的变迁乃是传统社会到现代社会的转型。虽然传统的农业社会也存在着有限的个别老人福利设施和福利服务,但老人社会福利作为一种正式的制度安排,则是工业社会的产物。这种正式的制度安排的标志是:社会福利不单纯是民间的互助活动,而是由政府直接干预并承担相应的责任;社会福利的内容不再是满足社会成员因生存而需要的单纯的物质保障,而是为了提升老年人的精神生活和促进个人全面发展;社会福利不再是局部的、有限的慈善行为,而是一项面向全体社会成员的社会政策等。

高龄津贴,是一种兼有社会救助和社会福利性质的社会保障措施。截止到2009年,中国80岁以上的高龄老人已达到1899万,并正在以每年100万以上的速度增长[1]。为了解决这部分老年人养老服务的资金保障问题,推动老年人社会福利由补缺型向适度普惠型发展,中国民政部提出:有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度。

一、 国内外老年津贴的实施现状

综观世界各国,除了缴费型的养老保险计划外,非缴费型的养老保障计划构成了国家社会福利体系的一部分。这种养老金保障计划以各种形式存在,如国民年金制度、国民基本养老金、老年福利制度和老年津贴制度等。本文将这种由国家财政负担,具有非缴费型和福利性质的养老金统称为老年津贴。

1. 国外老年津贴

世界上发达国家的老年津贴大多有着悠久的历史。建立老年津贴制度的国家在模式选择上大部分实行普遍保障型,充分体现了国家在保障老年人基本生活的责任上更多地关注平等,比较公平地分配福利。实行收入测试、严格控制领取条件的国家更多地是为了有效地对收入低于一定水平的贫困老人进行社会救助,或避免边际效应递减而造成资源浪费。老年津贴制度的建立和迅速发展,不但实现了西方发达国家全民养老,而且由最初对贫困老年人的社会救助发展到保障老年人基本生活、不断提高老年人福利水平[2]。

1669年,法国政府颁布了世界上第一部《年金法典》,规定了对不能从事工作的老年海员发给一定的年金。尽管这一制度仅适用于海员,但作为一次小规模探索,毕竟是制度化的有针对性的老年津贴的开端。

真正意义上由国家为老年群体提供非缴费型养老金计划的第一个国家是丹麦。1891年丹麦政府颁布《老年援助法》,引入了由地方政府管理的收入测试计划,其适用对象为60岁以上的贫困老年人。到1897年,60岁以上的老年群体几乎有四分之一得到非缴费型的老年津贴给付,较好地解决了当时的老年贫困问题。以后经过三次立法调整,到目前丹麦已建立了完善的老年津贴制度。

1908年8月1日,英国议会正式批准老年补助金法。老年补助金法规定实行普遍原则和免费原则,任何英国人只要符合条件,就可以领取养老金。老年补助金法的颁布,标志着非缴费型的老年津贴制度在英国开始建立。

1905年,瑞典在议会中成立了养老问题委员会,开始着手办理社会养老立法事宜。1913年,议会通过了《国民普遍年金保险法》,开始实施针对老年人及失去劳动能力者的普遍老年津贴制度。1914年成立养老金局,负责筹措和管理养老金。1935年议会通过《国民年金保险法》,老年津贴标准依照各地生活水平不断提高。

考察国外老年津贴的发放,有以下几个特点:

(1) 历史悠久,制度建立比较完善。从《年金法典》起源的老年津贴制度在法国已经有三百余年的历史,丹麦、英国政府已实施了百余年,瑞典的老年津贴制度也有了近百年的历史,且都有专业部门依法管理。

(2) 内容丰富。世界发达国家的老龄津贴从最初的物质供给,已逐渐发展成为广泛而全面的老年福利与救济。例如,英国的老年津贴制度安排包括高龄补助、补充养老金、老年服务、住房补贴、圣诞节补贴、交通优惠等。

(3) 在社会保障体系中普遍存在。不论是政府的财政转移支付收入提供资金来源,还是将津贴制度整合进缴费型的社会养老保险计划中,或是设立专项税收保证制度的运行,老年津贴制度在世界养老保障制度的安排中都占有重要的位置,为保障老年人的基本生活或提高他们的福利水平发挥着重要作用。

2. 国内老年津贴

在香港,政府实施公共福利金计划,为严重残疾或年龄在65岁以上的香港居民每月提供现金津贴,以应付因严重残疾或年老而引致的特别需要。香港的普通老年津贴为年龄在65～69岁之间而收入及资产没有超过规定的限额的居民提供[注]资产限额为:单身人士不超过171000港元,夫妇不超过258000港元;每月收入限额为:单身人士不超过6360港元,夫妇不超过9940港元。,高额老年津贴为年龄在70岁或以上的人提供,自2009年起,每人每月金额为1000港元[3]。

香港的公共福利金计划严格限制了领取条件,只有成为香港居民最少7年及在申请日前连续居港最少1年才可以领取津贴;非法留港人士不符合这一要求。此外,如果申请人有领取该计划下的其他津贴或综合社会保障援助,则也将被排除在领取范围之外,这是为了避免津贴被一部分人重复占有[4]。

在台湾,政府为65岁以上的中低收入老人提供生活津贴,依收入分为3000、4000、7000元(新台币)三种,由“内政部”主管。2006年共有14.08万人领取了津贴,共计87亿元新台币。同时,在“国民”年金制度的实施中,现年65岁及以上的被保险人,可每个月领取2000元(新台币)的老年津贴,而不必缴任何费用[5]。

我国内地的31个省区市都建立了范围和程度不同的高龄老人津贴制度,宁夏于2009年成为全国第一个建立省级统筹发放高龄老人津贴制度的省区。

我国老年津贴坚持适度普惠型的原则。“普惠主义的原则”体现在绝大多数省市两级都将属于本地常住户口作为老年人享受老年津贴的资格条件,不分城乡。

而“适度”体现在绝大多数省市两级都将享受老年津贴的老年人年龄范围限定在最低80岁,个别省市放宽至80岁以下。而有的地区只针对特定对象发放老年津贴,比如农村人口和城市无固定收入的人口。如山西省朔州市只对农村老年人;浙江省绍兴市只对无社会养老保险的老年居民;贵州省贵阳市只对生活半自理、不能自理的特困老人;黑龙江省双鸭山市只对无固定收入老年人。根据当地经济社会发展情况,大部分地区津贴标准在每人每月100～200元之间。年龄越高,津贴标准越高。对100周岁以上的老年人补贴标准最高的是天津市西青区,每人每月1000元。

二、 社会福利模式的划分

1958年,威伦斯基(Wilensky) 和勒博(Lebeaux)在其出版的《工业社会与社会福利》一书中首次提出了著名的社会福利两分法,即“补缺型”社会福利和“制度型”社会福利。“补缺型”社会福利也称为剩余型福利,它重视家庭和市场的作用,强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇,即只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时,国家和政府才会承担相应的责任,为社会无法自助者提供暂时性和救济性的救助。补缺型社会福利能够起到支持和防止意外的作用,政府扮演的角色是边缘性的[6]。

与此相对,“制度型”社会福利则重视国家和政府的作用,为全体公民提供福利,是一种制度化的常态性社会制度。它认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任,主张依靠国家和政府通过一整套完善的法规制度体系,提供个人所需的社会福利,保障对象扩展到了社会的全体公民。

与此同时,英国学者蒂特马斯(Titmuss)也提出类似的划分标准,强调“普惠型”社会福利是一种面向全民的社会政策,旨在提升全民的福利水平。

从发展阶段来看,受不同理论流派的指引,不同时期西方的社会福利实践模式也各有特点:

1. 家庭保障

第一个阶段是19世纪末以前,由于西方社会福利基本观念是自助观念,这就使得这个时期西方社会福利制度实践比较强调个人自助的重要地位和作用。家庭保障成为这一时期社会保障的重要内容,社会慈善机构提供的各种救助成为家庭保障的重要补充,只有在家庭保障与社会慈善救助无法满足需要时,政府才会通过济贫法制度等官方社会福利制度提供救助。

2. 国家保障

第二个阶段是19世纪末到20世纪70年代初,由于西方社会占主导地位的福利观念是国家福利观念,就使得这一时期的西方社会福利制度实践十分强调国家福利的重要地位和作用,以国家为主体的各种福利制度成为这一时期西方国家社会福利制度的核心内容。国家不仅建立起完善的社会保险制度,而且建立起有效的社会救助制度,同时还建立起充分的社会福利服务制度。

3. 社会保障

第三个阶段是20世纪70年代中期以后,在自助、互助和国家保障的社会福利观念的影响下,西方社会福利制度实践开始出现明显的变化,这就是追求社会福利制度中国家责任、社会责任与个人责任的协调和平衡,建立真正意义的社会保障。实现这一目标的途径是进行大规模、深层次的社会福利制度改革。于是,20世纪70年代中期以后,西方各国都开始走上社会福利制度改革的道路。这些改革措施旨在为民众提供合理的社会福利的同时,消除福利病的困扰,实现社会福利、社会经济与社会道德的全面和谐发展。

三、我国老年社会福利模式的选择

1. 我国老年福利模式受传统文化的影响

老年社会福利模式不可避免地受到文化背景的影响,在中华民族的传统文化中,对现代社会老年福利制度的形成和发展产生影响的福利观念主要有三种:

(1) “敬老养老”的“孝文化”

“孝”文化确立了家庭在目前老年社会福利体系中的核心地位。中华民族素有“敬老养老”的优良传统,孝敬、关爱、奉养老人的观念成为建立家庭的坚实基础,并在社会中奉行不渝。“孝”文化成为中华民族的基本伦理准则,并受到政府的推崇,家庭也成为养老的核心。另一方面,《中华人民共和国宪法》第49条明确规定:“父母有扶养教育未成年子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务”;《中华人民共和国老年人权益保障法》第10条则规定:“老年人养老主要依靠家庭,家庭成员应当关心和照料老年人”。从上述法律条文的规定可以看出,目前由政府承担养老责任的仅仅是无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人与抚养人或赡养人与抚养人没有赡养、抚养能力的“三无”老人。

(2) “自强、自立、自尊”的生活信念

《易经》中一句“天行健,君子以自强不息”成为很多中国人为人处世的信条。“自强、自立、自尊”的传统救助观使公民对政府在老年社会福利方面的责任普遍不持太高的期望,也使得补缺型的福利模式在社会中并未过多地受到来自社会的否定。在中华民族的传统社会文化中,人们的求助行为是谨慎的,也是比较消极的。中国自古就有“贫者不食嗟来之食”、“道不外求”的警示格言。从一定意义上讲,这种传统的救助观念是农业社会自给自足的生产与生活方式的产物。随着社会条件的变迁,尽管越来越多的民众意识到社会因素是造成贫穷的主因,但是绝大多数市民仍将解决贫困问题的责任归咎于自身,往往倾向于通过自己的力量去解决问题,认为应该依靠自身的努力和奋斗摆脱困境,而不是依赖政府或社会。在这样的观念影响下,市民对政府社会福利的期待通常不会太高[7]。

(3) 守望相助的互助文化传统

中华民族的传统文化提倡人与人之间的互助精神,促进了社会对老年福利责任的分担,从而减轻了政府的福利责任。与人们消极的求助行为相比,人们的助人行为往往是积极主动的,再加上对雷锋、白求恩等一系列先进事例的宣传,使得“全心全意为人民服务”、“助人为乐”、“团结友爱、互帮互助”等道德行为占据了主流意识形态领域。久而久之,人与人之间的互助也就成为一种普遍的、自觉的行为。政府大力倡导奉献精神,使得社会各界形成了“定点扶困”、“牵手工程”、“关爱工程”、“温暖工程”等多种多样的互助形式,让越来越多的老年人享受到了来自社会或社团组织的福利关爱,在一定程度上也分担了政府的社会福利责任。

2. 我国老年福利模式受具体国情的影响

中国的人口老龄化过程大致可分为三个阶段:第一阶段为1990—2000年,中国人口由成年型向老年型转变;第二阶段为2000—2020年,这时中国将变成典型的老年型人口的国家;第三阶段为2020—2050年,这一阶段将是中国人口老化的严重阶段。令人担忧的是,在中国人口总体老化的同时,老年人口内部也在不断老化,80岁以上老人占老龄人口的比重不断增大,将从2005年的10.2%上升到2050年的22.8%[1]。中国人口老龄化趋势见表1:

表1 2000—2050年中国人口老龄化趋势

资料来源: 根据中国人口信息研究中心《中国人口老龄化趋势》相关数据计算而成,详见http:∥www.cpirc.org.cn/tjsj/tjsj-cy-detail.asp?id=1421。

为了估算适度普惠型老年津贴在我国实施的可行性,本文对财政能力进行了估算,以中央政府和地方政府的财政实力共同负担每人每月150元为例,本研究分别测算了为80岁以上高龄老人提供津贴和为60岁以上老人提供津贴[注]为了计算简单,本测算没有扣除已经享有养老金、五保及老年福利院供养待遇的老人,也暂时没有考虑老年津贴的实施将减少社会救助的支出和其他养老保障制度的持续作用。。

结合人口预测至2050年的同期数据,我们将同期预测财政收入状况,在此我们借用ARIMA模型。ARIMA模型在经济预测过程中既考虑了经济现象在时间序列上的依存性,又考虑了随机波动的干扰性,对于经济运行短期趋势的预测准确率较高,是应用比较广泛的方法之一。

我们在1978—2009年GDP原始数据的基础上,采用ARIMA模型首先预测2010—2050年GDP数额,由于经济基数的增加,GDP的增长速度逐渐下降。然后通过1978—2009年财政收入和GDP的数据,建立财政收入与GDP的线性回归模型,并对模型参数进行调试,得出2010—2050年财政收入的预测值。财政收入的增长速度与GDP的增长速度基本一致。假设为80岁以上的高龄老人每人每月提供150元的高龄津贴,2010年政府财政补贴数额占财政收入的比重为0.58%,以后一直递减,至2050年该比重只有0.35%(见表2)。由此得出,在2010年国家以80岁为享受高龄津贴的年龄标准,当年财政总投入约为378亿元,绝对数额低于未来年份,但占财政收入的份额却高于未来年份,随着时间的推移,国家的财力不断增强,对高龄津贴制度上的财政投入占国家财政支出总额的比例将不断降低。国家每年投入不到1%的财政收入在中国建立普惠型的高龄津贴,将所有的国民纳入国家养老保障体系,其对社会稳定和发展的意义不言而喻。

表2 2009—2050年财政收入及财政对高龄津贴的支持能力预测(80岁以上)

同时,本文还测算了若以60岁为享受老年津贴的年龄标准,财政年补贴2010年将约为3114亿元,占到了财政收入比重的4.8%,负担较大。即使到了2050年,仍维持在财政收入的1.5%以上(见表3)。作为体现完全公共财政责任的非缴费型老年津贴制度必须是适度水平的,因为我国现阶段的经济发展水平还达不到较高水平的普惠型的福利,否则不但对财政形成难以承受的压力,而且将产生负激励。同样,老年津贴的水平也不能太低。

表3 2009—2050年财政收入及财政对老年津贴的支持能力预测(60岁以上)

另一方面,我国高龄津贴的适度性还体现在地区差异。目前各地区出台的相关政策文件绝大部分都是在省级层面上颁布,以政府文件或是地方法规规章的形式发布,因为各省区市的经济社会发展情况不尽统一。我国目前的国情决定了全国高龄津贴制度水平的高低层次不同,反映在实际的操作中,广东省深圳市为本地户口80岁老人提供津贴为每人每月200元,而西藏自治区拉萨市为本地户口80岁老人提供津贴为每人每年300元。

以上实证分析说明了我国的高龄津贴制度必须坚持适度普惠型的原则,兼有了制度型的常规性和补缺型的救济性。同时,应严格发放高龄津贴的资格条件,可以借鉴香港的财产审核制度。

四、完善适度普惠型的“高龄津贴”制度的相关思考

1. 明确政府的主体地位

为实现全民老有所养的国家既定目标,须要建立完善覆盖全民的养老保障体系。在缴费型的养老保险制度模式不能对非就业群体和无任何养老保障的老年人进行有效覆盖的情况下,政府应借鉴国外养老保障制度的建设经验,建立非缴费型的福利性养老保障计划,以实现养老保障制度的全民覆盖并保证老年人的基本生活。使所有国民的养老保障权益得到实现和保障,维持基本的生存正义,是政府义不容辞的责任,随着经济社会的发展,不断提高老年人的福利待遇将是未来的发展目标。同时,政府作为养老保险基金监管机构,承担着筹集、运营、给付的角色,应积极履行职能。在制度发展初期,高龄津贴担负着一部分社会救济的职能,旨在维持困难老年群体的基本生活,随着社会和经济的发展,高龄津贴将成为政府提高全民福利水平的一项有力措施。

2. 引导民众的正确认识

在目前的老年社会福利体系中,家庭与个人仍然承担着第一线的功能,个人责任和家庭责任有强化的倾向。老年人从社会救助对象变为公民社会福利权的当然享有者,民众对政府的福利期望应该有所提高,对老年社会福利的参与需求及参与程度应有所提升。

3. 鼓励企业积极承担社会责任

企业发展离不开社会,回报社会是企业应尽的责任。关爱社会弱势群体,关注社会慈善事业,为共建和谐社会,企业应积极承担社会责任。可以利用税收优惠政策等鼓励企业热心捐助老年公益事业、老年福利事业,同时拓展服务领域,办好“夕阳红”产业。

4. 完善社会福利机构和慈善事业

由于目前我国老年社会福利公共支出水平还较低,根据社会保障水平曲线发展理论,城市老年社会福利公共支出水平有较大的上涨空间,老年社会福利事业有着广阔的发展前景,在扩大养老保险覆盖率的同时,社会福利机构和慈善机构在其中能发挥更为重要的作用。社会服务机构应当在服务实施与政策咨询方面承担更多的责任。

高龄津贴,对于解决高龄老人基本生活问题,提高高龄老人的生活质量,起着重要作用。目前,应按照“低标准、广覆盖、保基本、多层次、可持续”的总体要求,创新高龄老人福利制度模式,健全养老保障服务体系,建立保障高龄老人基本生活需求的长效机制,推进适度普惠型老年福利模式发展,使广大高龄老人的基本生活得到保障,不断提高高龄老人的生活质量,构建和谐社会。

参考文献:

[1] 全国老龄办. 2009年度中国老龄事业发展统计公报[EB/OL].(2010-07-13)[2011-01-20]. http:∥www.cncaprc.gov.cn/info/9196.html.

[2] 凡凤林,邹莘,郭卫. 国外老年津贴制度的启示[J]. 中国社会保障, 2009(12):25-26.

[3] 香港特别行政区政府社会福利署. 社会保障[EB/OL].(2011-01-31)[2011-03-10].http:∥www.swd.gov.hk/sc/index/site-pubsvc/page-socsecu/sub-socialsecurity/#SSAla.

[4] 田北海. 香港与内地老年社会福利模式比较[M]. 北京:北京大学出版社, 2008.

[5] 向运华. 台港澳地区社会福利体系研究[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2010.

[6] 代恒猛. 从“补缺型”到适度“普惠型”——社会转型与我国社会福利的目标定位[J]. 当代世界与社会主义, 2009(2):166-169.

[7] 王思斌. 我国适度普惠型社会福利制度的建构[J]. 北京大学学报:哲学社会科学版, 2009,46(3):58-65.