浅议城市建设用地节约集约利用——以南宁市区为例

■ 黄玉莉/陈江宁/苏志军

（广西壮族自治区国土资源规划院，南宁 530022）

《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）将节约集约用地确定为“我国必须长期坚持的一条根本方针”，意味着城市的发展必须摒弃“摊大饼”式的盲目扩张，而要走新型的城市化之路、节约集约用地之路。南宁市作为北部湾经济区的中心城市，中国—东盟自由贸易区的桥头堡，面临着千载难逢的重大发展机遇。随着建设步伐的不断加快，城市建设用地供需矛盾日益凸显。本研究通过摸清南宁市区建设用地集约利用程度、工业用地集约利用和存量土地现状，找出存在的问题，提出促进南宁市区建设用地集约利用的政策和建议。

1 建设用地节约集约利用程度评价

市区建设用地集约利用评价的思路是：参考《城市土地集约利用潜力评价规程》（试行）并结合南宁市实际情况，建立南宁市区建设用地集约利用评价指标体系，计算指标现状值、确定指标权重和理想值，根据指标得分情况对南宁市区建设用地集约利用情况进行定性和定量评价。

评价指标体系包括23个具体指标，涵盖经济效益、社会效益、环境效益、动态目标等四个方面，指标权重的确定采用因素成对比较法，理想值的确定参考国家及地方标准、同类城市平均值和相关规划目标，指标标准化采用理想值比例推算法，各要素、子目标、目标分值的计算运用加权求和法。通过计算，南宁市区建设用地集约利用得分为71.94分，总体水平有待提高。

表1 南宁市区建设用地评价指标体系

2 建设用地节约集约利用存在的问题

2.1 城市规模扩张迅速，投入产出效益不高

城市的规模应与当地的人口规模、资源环境容量等因素相适应，城市扩张速度远低于人口增长速度时，就会引发资源供应紧张、环境严重污染等问题；城市扩张速度大大高于人口增长速度时，又容易导致土地浪费。城市用地规模增长弹性系数是衡量城市用地扩张是否合理的重要指标，国际公认的合理标准为1.12。2005-2009年，南宁市城市用地规模增长弹性系数平均为2.37，城市规模扩张速度高于人口增长速度，超过了合理限度。表明南宁市区处于外延拓展阶段，土地利用较为粗放，土地需求与供应矛盾较为突出，耕地保护和征地拆迁工作面临着巨大的压力。

近年来，南宁市区建成区土地投入产出率呈现逐年增长的趋势，但与周边省会城市相比，南宁市区建成区土地的投入产出效益仍相对较低。2009年，南宁市区建成区地均固定资产投资为351.78万元/公顷，低于昆明（406.54万元/公顷）、成都（703.95万元/公顷）、长沙（704.62万元/公顷）等城市；建成区地均生产总值为668.02万元/公顷，略高于昆明（644.58万元/公顷），但与成都（911.49万元/公顷）、长沙（1234.98万元/公顷）等城市相比，仍有较大差距。

2.2 划拨土地成本核算缺乏统一规定，容易造成划拨土地低效利用

南宁市自实施划拨供地方式以来，划拨土地在该市经济社会建设中发挥了极其重要的作用，但随着市场经济体制的完善与土地有偿使用制度的发展，现行划拨土地成本核算管理的弊端逐渐显露。由于划拨土地成本核算缺乏规范统一的规定，划拨土地成本确定的随意性较大，难以反映划拨土地所在区域的公共和基础设施投入成本，土地取得成本低、用地单位缺乏集约用地动力，一定程度上造成了市区土地的粗放、低效利用和闲置，只有充分发挥市场机制作用，才能有效地促进节约集约用地。

2.3 工业用地分布零散，园区土地集约利用水平不高

2009年，南宁市区范围内共有各类工业园区8个，其中国家级园区2个，分别为南宁高新技术产业工业园区、南宁经济技术工业园区；自治区级园区3个，分别为南宁仙葫经济开发区、广西良庆经济工业园区、南宁江南工业园区；其他类工业园区3个，分别为广西明阳工业区、三塘工业集中区、伶俐工业集中区。工业园区布局较为分散，除邕宁区外，其余5个城区均有分布。8个工业园区的工业用地面积约占南宁市区工业用地的40%，其他工业用地零星分布在各个城区，部分工业用地与居住用地混合交错，市区工业用地集中度低，难以发挥集聚效应。

南宁市区工业园区土地集约利用水平较低，在园区土地供求关系紧张的同时，还存在着粗放利用和浪费土地的现象。主要表现在：一是园区部分工业企业用地存在着多征少用，征而不用或优地劣用的情况，导致部分工业项目土地利用效率低和土地资源的浪费。二是部分工业园区建设项目的投资强度、建筑系数、容积率较低。三是土地产出效益偏低。2006年，天津经济技术开发区、长沙经济技术开区工业产值分别达到88亿元/平方公里、35亿元/平方公里，而2009年南宁市区工业园区均低于10亿元/平方公里，园区产出效益与东部和中部先进开发区仍有较大差距。此外，只有部分园区开展或规划标准厂房建设，工业标准厂房的建设尚处于起步阶段。

2.4 部分园区定位不明确，用地结构欠合理

部分工业园区在招商引资之初，由于缺乏先进的指导思想和统一科学的规划，将一些与工业无关的项目如房地产开发项目等也引入工业园区，虽然在一定程度上拉动了园区经济的发展，但同时也浪费了有限的工业发展空间。

工业园区作为一定区域的工业生产集聚区，其工矿仓储用地应在用地结构中居于主导地位，但从南宁市区国家级、自治区级工业园区土地利用结构看，部分园区的工业用地不占主导地位，用地结构不尽合理。工业用地在已建成城镇建设用地中居首位的仅有南宁经开区、良庆经开区，南宁高新区公共用地所占比重最大，仙葫经开区公共用地占绝对份额，江南工业园住宅用地比例较高。从园区个体看，部分园区工业用地率偏低，除良庆经开区工业用地率较高外，其余工业园区工业用地率均低于35%，仙葫经开区仅为1.38%。

2.5 存量建设用地总量大，土地利用效率有待提高

2008年，南宁市区存量建设用地6921.46公顷，占南宁市区建设用地面积的24.56%。南宁市存量用地较多的主要原因：一是由于征地工作体制不顺、失地农民补偿安置纠纷等原因，导致征地拆迁进度缓慢；二是批次用地获批后，项目尚未落实或因城市规划调整、选址有特殊要求等原因需另行选址；三是土地开发主体财力有限，无法及时缴纳相关费用或进行后期开发；四是部分房地产开发商为赚取土地升值利润而囤积土地。

表2 南宁市区国家级、自治区级工业园区用地结构状况表 单位：公顷、%

3 政策建议

3.1 制定各类建设用地控制指标和管理规范，促进城市土地集约利用

为解决南宁市区土地利用较为粗放的问题，为国土资源管理部门审核各类建设项目用地规模提供依据，进一步推进市区土地集约利用，建议参考国家和广西现行的建设用地控制指标，结合南宁市土地利用实际，严格土地使用标准，健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准，研究制定南宁市机关团体和事业单位用地、教育用地、工业项目建设用地等控制指标和管理规范。通过严格规范各类建设用地的管理，控制用地规模，缓解南宁市市区建设用地供需矛盾，提高南宁市区集约节约用地水平。

3.2 加强土地划拨成本管理，推进土地市场化配置

为深化土地有偿使用制度改革，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地，建议尽快制定南宁市划拨土地成本核算管理规定，确定南宁市区各区片划拨土地价格。严格限定以划拨方式供地，除符合国家《划拨用地目录》外，一律以有偿方式供地。严格规范划拨土地的转让、出租、抵押以及改变用途的行为，进一步完善划拨土地后续利用和管理。同时，逐步扩大土地有偿使用范围，严格控制协议出让范围，提高土地招拍挂出让的比重。

3.3 科学制定园区规划，引导工业用地合理布局

在符合南宁市经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划的基础上，从加快南宁市工业发展的角度出发，充分考虑各园区的区位特点、周边产业结构、环境保护要求，高起点、高标准地制定园区规划，明确园区功能定位和主导产业，避免产业雷同，逐步提升产业层次。

以国家级、自治区级工业园区为核心，按照地域邻近、主导产业一致的原则，整合其他工业园区，引导零星工业用地向园区集中。建议将三塘工业集中区纳入南宁高新区，将伶俐工业集中区纳入仙葫经济工业园区。快速环道以内除工业园区外不再新增工业用地，现有零星工业用地通过“土地置换”逐步搬迁至工业园区。工业园区内除保留必要的行政办公和生活服务设施外，有条件的园区应将其他与工业发展无关的项目迁出，使有限的土地资源更集中地服务于工业发展。

加强园区规划实施力度和监管，严格按规划的用地类型和用地结构供地，控制行政设施及生活服务用地量，提高工业用地所占的比重，杜绝增加与工业园区功能定位无关的用地。

3.4 盘活存量建设用地，强化用地批后实施和监管

南宁市区存量建设用地数量较多、成因复杂，采取灵活措施盘活存量建设用地、提高土地利用效率，是缓解目前南宁市区用地紧张局面的有效途径。一是推行征地拆迁包干制度，完善被征地农民就业培训和社会保障体系，加快征地拆迁工作进度；二是对符合条件的批次建设用地实施区位调整；三是进一步明确闲置土地认定标准，避免实施处置时产生分歧，理顺和规范土地储备的利益分配机制，促使土地使用者配合闲置土地处置工作。

与此同时，要进一步加强南宁市工业用地批后监管，严格规范改变工业用地用途等土地使用条件的情形，提高节约集约用地水平，保障南宁市工业发展用地。

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