建设工程招投标中的问题与对策

□文/李海林

建设工程招投标中的问题与对策

□文/李海林

本文从我国招投标市场现状出发，结合笔者具体的工作实践，对我国招投标市场存在的问题进行剖析，并提出解决对策。

招投标；建设工程；问题；对策

一、建设工程招投标中存在的问题

1、招标单位存在的问题。个别招标单位的招标公告和文件内容附加了一些额外条件，甚至增加了违反《招标投标法》的某些规定，使招投标不能顺利、公正地进行。例如：（1）用招标书赚钱。招标单位发招标书，投标单位需要招标书就要付给招标单位数千元、甚至上万元所谓工本费，中标与否一概不退；（2）在招标文件中附加垫资费用与比例。这也是不少工程资金不到位就开工、最后留下半拉子工程的根源之一；（3）该招标不招标、或者规避公开招标或搞虚假招标，严重地损害了潜在投标人的合法权益。

2、投标单位存在的问题。一些投标单位在投标过程中，为了能够中标，在标书的制作和招投标过程中采取了一些非正常手段，甚至是违法违纪行为，主要问题如下：（1）投标本来是按招标文件要求，一般一、二本标书，足以全面概括，然而近几年有些标书愈做愈厚，只不过是在里面硬加一些不必要的说明及内容，反而冲淡了标书中重要的设计内容；（2）个别企业为了投标，工程开工前，就开始托熟人，拉关系，贿赂工程负责人、直至工程最高层领导。

3、招标单位和投标单位之间存在的问题。在招投标市场中，有时招标单位与投标单位为了达到互惠互利的目的，在招投标过程中会存在一些违规违纪问题，主要表现在以下几方面：（1）暗箱操作问题。招标人为了使特定的投标人尽可能中标，私下开启投标人的投标文件，将有关情况泄漏给特定投标人，或者协助特定投标人撤换标书，更改标价；在评审标书时，与评委、专家们串通，对特定投标人的标书实行特殊优待；许诺投标人在公开招标中压低标价来提高分值，中标后再给予额外补偿，以排斥其他投标人；向特定投标人泄漏标底等秘密信息；（2）招标人在要求投标人澄清其标书事项时，对特定投标人故意作引导性提问，而对其他投标人有意提问一些难以回答的问题，力争促成特定投标人中标；（3）招标人预先内定中标人。邀请几家投标单位进行内部商议，不参与市场竞标，私自选择中标人；（4）招标人在招标文件中要求使用某种技术，而该技术为特定投标人所专有，从而排斥其他投标人。

4、投标单位之间存在的问题。投标人挂靠其他单位，以取得高资质投标。所谓工程挂靠，是指不具备承接某项工程资质要求的单位或个人，以某个具备资质条件的企业名义去承接施工任务的行为。一方面许多经过合法注册的建筑企业及建筑装饰企业承接不到工程项目；另一方面那些连什么资质等级都没有的企业或个人，却可以凭着与招标单位的特殊关系而能经常参与投标并承接工程，这种现象严重破坏了正常的市场竞争规则。挂靠现象是建设领域里的罪恶之源，建设领域里的许多腐败行为与挂靠现象有直接关系，挂靠使得建设领域内的围标、串标、陪标等违法行为屡屡发生，挂靠现象使得建设领域内公开、公平、公证的招投标制度遭到严重质疑与挑战。在挂靠泛滥的工程投标活动中，表面上是有众多实力雄厚的企业在参与竞争，而实质上却是包工头之间凭借人际关系的恶斗。投标人中标后非法转包、违法分包。转包是指承包人将所承包工程完全转手给他人承包的行为。由于转包危害很多，例如容易造成投机行为，由于层层剥皮，致使真正投入到工程上的资金不足，容易发生建筑工程质量与安全事故等等，因此转包一直是我国法律明令禁止的行为。根据上述法条，可以看出非法转包有以下两种表现形式：第一种是承包人将全部建设工程全部转包给一个人；第二种是承包人将全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给多人。这两种表现形式只有形式的不同，并无实质的区别。因此，在审判实践中，只要承包人承接工程后存在对所接工程不派出项目管理班子、不进行质量、安全、进度管理、不依照合同约定承包义务的行为，无论其直接将工程全部转包他人，还是以分包名义将工程肢解后分别转包他人，也无论是否经发包人同意或认可，这种行为都将被认定为转包行为。根据《建筑法》第29条的规定，分包行为本身是法律所允许的，只是必须在一定条件下进行分包，如违背了这些条件则构成违法分包。违法分包的具体表现是：（1）总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位；（2）建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，承包单位将其承包的部分工程交由其他单位完成；（3）施工总承包单位将建设工程的主体结构的工程分包给其他单位；（4）分包单位将其承包的工程再行分包。

5、轻视资格预审，使其成为表面文章。投标人资格预审是招标采购的重要内容，一般包括：报名时的资格预审、评标时的资格审查和对中标人的资格复审。资格预审是决定招标人数量、质量、规模的关键环节。但很多招标人往往忽视资格预审，审查程序缺失而将责任推给评委的现象屡见不鲜。有时按招标人提供的供应商直接邀请、应组织现场考察评审的为了“避嫌”而简化；有时将资格预审与评标程序合并，将责任推给评委；更有的为了帮助供应商蒙混过关，放低资格预审门槛，甚至故意不审。

6、在邀请招标活动中，暗定一家，其他人“陪标”。《招标投标法》颁布后，议标被取消。但邀请招标又为某些招标者串通招标提供了可乘之机。如招标者已暗定一家承包者甲，但又不敢违反法律规定不招标，就采用邀请招标方式。邀请另外两家实力和水平都远不如甲的承包者，或者直接由甲安排两家承包者“陪标”，使甲在评标中不战而胜，脱颖而出，最终中标。既在表面上遵守了法律规定，又达到了自身的目的。这种行径不可谓不毒，往往使招标方防不胜防，频频中招，给招标方带来资金上的损失，同时也挤压了有实力的承包商的生存空间。

二、建设工程招投标制度的完善

1、加大教育力度。首先，要加大对建设单位、施工单位，特别是各级政府部门的宣传教育力度。增强贯彻落实相关法律法规的自觉性，减少行政干预，增加工作透明度，杜绝暗箱操作，净化建筑招投标市场环境；其次，要加强对招投标工作人员的法纪教育。注重利用反面典型教材开展警示教育活动，增强其廉洁自律的意识和依法行政的意识。要改善建设工程招投标市场环境，需要广大建设工作者的积极参与和支持。为了使广大建设工作者都能依法行事，就必须加强对招标人、招标代理人、投标人、评标专家及工程标底编制人的法制宣传和教育，使参与招投标的行为人都知道哪些行为是法律允许的、哪些是法律所禁止的，最终形成“有法可依，有法必依”的局面，确保招投标活动顺利进行。

2、完善配套法规制度。第一，有关职能部门应紧密结合工程招投标工作现状，就招标文件编制、投标人资格审查、标底以及合同的履行等招投标的具体操作规程做出明确规定；第二，要强化招标投标备案制度，落实招投标书面报告制度、招标结果公示制度、邀请招标批准等制度；第三，要制定严禁政府部门及其工作人员利用职权或职务影响干预工程招投标活动等。招标人与中标人在签订合同时，同时签订廉政合同，由当地检察院和建设局检查、监督，避免出现“阴阳合同”，防止经济犯罪和职务犯罪。加强对招投标工作的监督，既要依法对上述活动实施监督，又要加强对工程实施全过程的监督，依法严肃查处在招投标各环节弄虚作假行为，对中标工程严禁转包、违法分包、拖延工程款、违反合同等行为。对评标委员会的评标结果，实行公示制，公布时间一般不少于7天，接受社会各方面的监督，公示期满无异议后再签发中标通知书。

3、构建监督框架和实施全程督察。随着招投标各项法规的颁布施行以及依法行政的推进，市场管理的目标要求明确，当前应明确大监督思想，构建大监督网络，实施全过程实质性监督。一是应总结完善和推行一些好的招标评标做法；二是监督的重点在以往程序性监督基础上，突出招投标内容的合理性和合法性监督，应加强对招投标文件和规则的严格审查；三是监督的网络应由纪检监察机关组织协调，发挥各部门和社会群众监督协同配合的大格局。加强监察力度，包括对建设行政主管部门、建设单位、招标代理机构、施工单位的监察，自始至终监督招标全过程，不断加强执法力度，完善各项规章制度，进一步规范招投标的运作机制，尽可能地减少招投标工作中的漏洞。

4、加大查处力度。纪检监察机关作为反腐败的一个专门机构和重要部门，要针对工程建设领域容易滋生腐败的特点把工程招投标作为监察重点。一是要运用执法监察、财务审计、质量跟踪和鼓励群众监督举报等多种手段，查找管理和监督的薄弱环节，积极发现案件线索，加大对违纪违法案件的查处力度，严格责任追究。同时，通过查办案件推动工程建设招标投标制度的落实。净化招投标市场，健全规章制度是关键。在招投标监管环节中全面建立市场主体的信用档案，将市场主体的业绩、不良行为等登记在案，并定期向社会公布。对这些有不良行为的企业在进行招投标时要有所限制，以加大违法违规成本。二是建立市场准入和清出制度，通过加强对企业年检等手段，对达不到规定要求的以及有违法违规行为的企业和专业技术人员，坚决依法予以降级或清理出建筑市场。对于一些无视法律法规任意干预招投标活动的领导干部，也应加大执法力度，一经查出应严格依照规定严肃处理，决不姑息迁就，从而使领导干部和管理部门不敢插手和干预。招投标制度的实施是为了促进企业竞争、优化社会资源配置，防止建筑领域内的腐败，但由于种种原因，目前在我国工程招投标工作中还存在不少问题，作为建筑市场的参与者和管理者，我们既正视这些问题，又要积极主动去寻找解决这些问题的办法，以促进我国建筑市场有序健康发展。

5、制定统一有效的评标办法。目前，我国招投标有关法规规定的评标办法主要有综合评标法，经评审的最低标价法及法律法规允许的其他评标方法。无论综合评标法还是经评审的最低标价法都无一例外地包含了“低于成本价作废标处理”的规定，其本意在于遏制恶意压价竞标行为，但实际中缺乏可操作性，因为究竟工程项目的成本应该为多少，很难界定。为此，可着重从以下两方面进行改革：（1）在我国传统的概预算定额和国家建设部新颁布的《建设工程工程量清单计价规范》的基础上，应紧密结合建设领域最新技术动态，提倡有条件的施工企业编制本企业的内控人工、机械及材料消耗定额，结合市场价格可基本确定个别成本，工程造价咨询机构也可参照企业的方法编制较为准确的标底，例如可参照市场的比较法或收集企业的第一手资料等都可较为准确地测算各分部分项工程的成本；（2）本着“统一量，竞争费”的原则尽可能采用工程量清单招标，实行国际上通行的“最低投标价法”评标，这样既有利于我国加入世贸组织后与国际惯例接轨，更有利于防止国有资产流失和遏止腐败。发达国家的实践和我国一些民营企业的先例业绩已证明：最低价评标只要坚持最佳资源配置原则和公开、公平、公正的准则，工程质量是可以保证的。

6、建立“工程建设项目管理中心”。按照我国现行的管理体制，对招投标活动的行政监督管理是由多个部门负责的。这种多部门的管理格局，虽然有利于发挥有关部门在专业管理方面的长处，但也造成了多头管理难以避免的诸多矛盾和问题，使基层单位难以适从，也容易造成部门垄断的现象。因此，需要对招投标管理体制进行改革，建立适合我国国情的、精干高效的省、市、县三级“管理中心”，把所有建设工程招投标行为纳入这个中心来管理。在服务形式上，要有服务场所、固定地点、设施条件。在服务内容上，对工程的项目报建、招投标、合同审查、质量监督委托、开工报告实行全方位服务。在服务性质上，既是信息咨询，又是集中办公和监督管理。为承包双方提供“一条龙”服务，使工程建设招投标工作在公开、公平、公正的环境和条件下进行。

7、严格管理评标委员会成员。评委在工程招投标中承担着裁判员的角色，是保证招投标活动公平、公正的关键因素。在评标过程中，要用严格的评标纪律和职业道德对评委进行约束，对违反评标纪律和职业道德的评委，实行黑名单制，若屡次不改，则取消其评委资格。省级建设行政主管部门应加强对评委进行专业、法律方面的培训。总之，随着《中华人民共和国招标投标法》、国家七部委30号令《工程建设项目施工招标投标办法》和《评标委员会和评标方法暂行规定》等相关法律、法规的执行，我国的招投标制度基本完善，但是目前也有一些地区存在着违规违法行为，扰乱了招投标市场的正常运作，从而我们必须不断改善和完善招投标制度。事物总是不断地在发展，未来的招投标市场必将是公开、公平、公正的市场。

三、结语

通过以上对三个招、投标过程直接涉及的单位存在问题的分析表明，尽管我国在《招标投标法》、《建筑法》等法律、法规开始实施以来，政府部门以及各相关行业主管部门不断完善解决在招标、投标过程中出现的问题，使招标、投标过程不断趋于规范，但招、投标制度的完善是一个长期的过程，需要招、投标过程涉及的政府部门、行业协会、招标单位、招标代理机构以及各施工企业共同努力，才能建立一个真正公开、公平、公正的招、投标环境。

（作者单位：陕西省宝鸡市陈仓区房地产管理所）

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