公众参与环境影响评价机制研究

马静

(郑州市惠济区人民法院，河南郑州 450000)

公众参与环境影响评价机制研究

马静

(郑州市惠济区人民法院，河南郑州 450000)

以“圆明园铺膜事件”为契机，在全国范围掀起的“环评风暴”，加深了公民对于环境影响评价的认识。对比欧美国家，我国公众参与环境影响评价机制存在明显的缺陷，研究者提出了相应的改进措施和建议。

环境影响评价;公共参与;对比分析;对策建议

一、我国公共参与环境影响评价机制现状

环境影响评价中的公众参与作为项目方或环境影响评价机构与公众之间的一种双向交流机制，目的是为了预防或减少项目对公众的危害，实现人与自然的和谐，是指有关单位、专家和公众通过一定的途径和方式，遵循一定的程序，参与与其环境权益有关的环境影响评价活动，使制定规划或者审批建设项目的决策活动符合广大公众的利益。〔1〕公众参与环境影响评价作为避免决策失误的有效工具，体现了一个国家环境意识、民主进程和政治文明的发展程度。

我国自引入环境影响评价制度开始关注公众参与在环境影响评价制度中的作用，在《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》中出现“环境影响报告书中，应当有建设项目所在地单位和居民的意见”的模糊规定。在1989年12月的《环境保护法》，明确规定将公众的意见列为环境影响评价报告书的必备内容。2003年9月1日实施的《环境影响评价法》，首次通过立法的形式确定了中国公民的环境权益，规定凡直接涉及公众环境权益的规划，要征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，为公众参与环境决策并依法维护自身合法环境权益奠定了更为明确的法律基础。2006年2月14日，国家环保总局正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，系统规定了公民参与环境影响评价的范围、程序、组织、形式等内容。

二、我国环境影响评价制度中公众参与存在的问题

1.环境影响评价制度中公众参与主体不明确

公众参与环境影响评价制度，从结构内容上看，应包含三个要素:一是“谁参与”;二是“参与什么”;三是“怎样参与”。环境影响评价中公众参与应围绕这三方面进行制度设计，首先就要明确其主体——公众的范围。但是我国《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》都未明确公众的范围。公众范围的模糊，留下了很大的自由裁量空间，也在很大程度上影响了公众参与环境影响评价的质量。

2.公众参与环境影响评价的范围狭窄

我国《环境影响评价法》只规定两种“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”才能让公众参与评价。《环境影响评价公众参与暂行办法》中明确规定“适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与”，具体分为三类:(1)对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目;(2)环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目; (3)环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。另外，按照相关法律规定规划也可以作为评价对象，其细分为综合利用规划(含土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划)和专项规划(含工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划)两大类。〔2〕

3.公众参与环境影响评价阶段的滞后和空白

《环境影响评价法》允许公众介入环境影响评价的阶段十分有限:(1)对于指导性规划的环境影响评价，根本不设专家审查和公众参与的内容; (2)对于专项规划的环境影响评价，只在报批规划草案前征求公众对于环境影响报告书的意见，而在编写报告书、专家审批等阶段排除了公众参与，实践中报告书因公众的意见而进行大幅更改的情况非常罕见;(3)对于建设项目的环境影响评价，建设单位也只是报批建设项目环境影响报告书前征求公众的意见，至于项目可行性研究、建设项目设计、环境影响后评估等阶段却没有公众的参与。

4.公众参与环境影响评价救济措施

我国《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定公众参与环境影响评价的形式主要有调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会五种形式。但实践中环境影响评价机构一般只采用问卷调查和征询当地公民的意见几种形式，而听证会、座谈会等其他形式要么是精英参与，要么是直接利益主体的参与，往往只是少数人发表意见的平台，由于利益的多样性，未必不能代表大多数人的意见。在问卷调查过程中，对于涉及的调查问卷，评价机构往往避重就轻，使一般公众难以真正认识到项目的环境危害性，如厦门的px项目事件过程中环境影响评价报告书的制定过程。利益主体在公示项目时公示的内容过于简单或专业化，在拟建项目对环境的危害、污染情况及潜在的环境影响等方面含糊其辞，公众则因本身专业知识的局限性，无法了解真正的调查结果。这些类似的行为在一定程度上侵犯了公民在环境影响评价制度实施过程中的参与权，但是由于我国的环境影响评价立法中并未规定对违反环境影响评价制度的公众参与权力的司法救济，使得公众参与环境影响评价最终流于形式。

三、美国、日本公众参与环境影响评价机制分析

1.环境影响评价中公众参与的阶段

公众参与整个环境影响评价报告的制定与实施的全过程是美国实行环境保护战略的显著特点，让公众最大程度上与机关实现信息沟通和交流，在两者之间实现良性的互动，共同决定立法建议或者建设项目的实施情况。美国的环境影响评价程序有两个阶段直接包含公众参与:第一阶段，行政机关认定其拟议的行为无重大环境影响，出具“无重大影响认定”文件，公众予以审查并具有最终的决定效力;第二阶段，即“报告书的评论和定稿”，其间公众先有90天对于报告书初稿的评论期，领头机关研究并做出反映后定稿，公众再次获得30天对于定稿的评论期，这是整个环境影响评价中最重要的阶段也是公众主导的阶段，行政机关则是合作性地接受意见和针对实质性意见做出不同类型的反映，或修改所有方案，或补充修改有关的分析等。〔3〕

在公众参与环境影响评价的时间问题，日本则主要体现在三个阶段:一是制定环境影响评价方法书时，要求征求市民的意见(阅览期为一个月，意见提出期为两周);二是环境影响评价实施单位编写环境影响评价“准备书”，对外公开一个月之后，两周之内市民可以提出意见;三是在项目需后续调查时，须向公众宣布调查结果。〔4〕

2.环境影响评价中公众参与的评价对象

美国公众参与环境影响评价范围广泛，1969年颁布的《国家环境政策法》中对公众参与和环境影响评价进行了规定，包括对环境质量有重大影响的立法活动、官方政策、正式计划、规划等。

日本公众参与环境影响评价的范围也十分广泛，日本1997年颁布的《环境影响评价法》第2条规定，下列13种项目应当进行环境影响评价: (1)道路;(2)河流;(3)铁路;(4)机场;(5)电厂; (6)废弃物处置点;(7)垃圾场和开垦土地;(8)土地重整项目;(9)新居住区开发项目;(10)工业用地开发项目;(11)新城镇基础设施开发项目;(12)批发中心综合开发项目;(13)特别组织开发的居住或工业土地。〔5〕此13种建设项目按建设规模大小分为一级项目和二级项目，这些项目都必须依照环境影响评价法规定程序进行环境评价。

3.公众参与环境影响评价的救济措施

日本公众参与环境影响评价中在救济措施方面，规定公众可参与环境诉讼。使公众得以在违反环境影响评价制度的行政行为可能对环境产生不良影响，并可能对他造成损害时，向法院起诉，而得到司法救济，这就在司法上保障了公众参与环境影响评价的活动。〔6〕

美国则规定:如果行政机构做出某个决定没有完全、确切地对各种环境因素影响评价加以考虑和权衡，那么法院有责任撤销决定;公众可在违反环境影响评价制度的行政行为可能对环境产生不良影响从而对他造成某种损害时，向法院起诉，得到司法救济，这也从司法上使公众参与得到国家强制力的保障。〔7〕

四、完善我国公众参与环境影响评价机制的具体对策和建议

1.明确公众参与环境影响评价机制中参与主体——“公众”的范围

我国《环境影响评价法》规定的公众参与的内容和《环境影响评价公众参与暂行办法》都未明确公众的范围，明确参与主体公众的范围既是对公众的限制，也是公众权利的明确。1991年联合国在芬兰缔结的《跨国界背景下环境影响评价公约》首次尝试了在国际环境法中对“公众”一词加以界定，它规定，“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人”。世界银行对公众参与中的“公众”定义包括以下几个方面:(1)直接受影响的人群:预期要获得收益的人、承担风险的团体、利益相关团体，他们大多位于项目范围或位于项目的影响范围内。(2)受影响团体的公共代表:国家和省政府的代表、地方官员、传统的当局人员、地方机构、私有行业代表。(3)其他感兴趣的团体:环境影响评价中公众参与包括听取项目所在地区人民代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会代表的建议和意见，受影响地区公众的意见。作为具有公共性的环境，一般公众都是直接或者间接的利害关系主体，如果都是公众参与的主体，则显得过于泛滥，而毫无效率可言，因此笔者认为我国的环境影响评价的公众参与主体，应由两类比较重要的主体组成:一是直接受建设项目和规划影响的所在地居民;二是区域内间接受规划和建设项目影响的群体。我国在探索环境影响评价公众参与机制时要确保这两类群体的公众参与权。

2.拓宽公众参与环境影响评价的范围

我国《环境影响评价公众参与暂行办法》规定公众参与环境影响评价的对象有两类:“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”。而对于环境造成不良影响或者间接涉及公民环境权益的规划和没有造成重大的影响的一般项目则没有公众参与的规定，同时对于涉及公民权益的战略规划项目没有环境影响评价的相关规定，更遑论环境影响评价的公众参与。而在国外发达国家，为了更好地接受公众的监督，他们甚至把立法活动、官方政策也列入公众参与的对象范围内，这是也是环境影响评价源头治理思想的一种重要体现。法律法规的制定以及政策的出台，对环境有着重大的影响，甚至有可能是制定环境影响评价制度的依据，而环境的复杂性和全民性决定了需要全体公众的参与和监督。如果做出有损于环境的决策，对环境可能会造成不可挽回的损失，因此有必要讲对环境有重大影响的立法活动和政策作为公众参与环境影响评价的对象，集思广益，以更好地保护环境。

3.明确公众参与环境影响评价的方式和阶段

我国《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然规定公众参与环境影响评价的形式，但是却未具体写明公众如何参与环境影响评价，例如论证会、听证会该如何运作等。首先，在程序上，必须明确公众参与的时机，公众参与在各个阶段均应有所体现，包括拟专项规划或建设项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查及环境影响报告书的审批等阶段。其次，在形式上，应规定征求意见的形式限于听证会和专家论证会两种，并明确可能直接对公众环境权益产生重大影响的规划和建设项目应采取听证会形式。召开听证会的，主持者应公告具体听证程序和听证会举行的时间、地点，参加者报名程序等。召开专家论证会的，应确保至少有一定比例的专家须由受影响者选定，以保证论证会的公平与客观。论证会召开过程中应当允许公众进会场旁听，并可以通过有关途径来反映自己关于此类问题的不同见解。

4.明确公众参与环境影响评价的权利救济制度

“无救济则无权利。”作为环境影响评价制度的参与主体——公众的参与权如果受到侵犯，却无任何机制保障实施，那它的价值就无法实现，其制度的设计就毫无意义。美国、日本等国对公众参与环境影响评价的权利得不到实现时，都规定了相应的救济措施，保障了公众参与权的有效性和完整性。鉴于此，笔者认为，在我国公民参与环境影响评价过程中，不仅要明确参与方式，更要给予参与权以程序上的保障和司法上的救济，在公众参与环境影响评价时的权利得不到实现时，可以向相关部门寻求行政上的保障和司法上的救济。而对于恶意侵害公民环境影响评价参与权的单位和个人则给予相应的财产罚和身份罚，追究相应的民事、行政和刑事责任，如在建设单位不考虑公众意见时应当承担何种法律责任、建设单位不组织公众参与环境影响评价的法律后果以及其他妨碍公众参与环境影响评价的制裁措施。从而使《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境影响评价法》规定的参与方式不至于流于形式，确实发挥在环境影响评价过程中公民的作用，实现公民和相关主体的良性互动，达到环境效益、社会效益和经济效益的协调发展。

〔1〕全国人大环境与资源保护委员会法案室.环境影响评价法释义〔M〕.北京:中国法制出版社，2003.25.

〔2〕国家环保总局.环境影响评价公众参与暂行办法(环法〔2006〕28号)〔S〕.2006.

〔3〕王曦.美国环境法概论〔M〕.武汉:武汉大学出版社，1992.225.

〔4〕大野木升司.简介日本的环境影响评价制度〔C〕.http://www.bjelf.com/onews.asp?id=493.

〔5〕耿延斌.浅谈日本的环境影响评价制度〔Z〕.http://www.lrn.cn/policy/lawresearch/200702/t20070209_32069.htm.

〔6〕陈冰照.日本环境影响评价中的公众参与及其借鉴〔J〕.化学工程与装备，2009，09，(9).

〔7〕肖剑鸣.比较环境法〔M〕.北京:中国检察出版社，2001.476.

On Public Participation in the Environment Effect Appraisal Mechanism

MA Jing
(People’s Court of Zhengzhou Huiji District，Zhengzhou，Henan 450000)

Taking“the Old Summer Palace membrane event”as the turning point，“the environment comment storm”was raised the nationwidely，which deepens the citizen’s conciousness environment effect praisal.Contrasted with the european and american countries，the public participation of the environmental effect appraisal mechanism in our country has obvious flaw，I proposes the corresponding measures and suggestion.

environment effect appraisal;public participation;contract and analysis;countermeasures and suggestion

DF51

A

1672－2663(2011)01－0072－04

2010－11－22

马静(1983－)，女，河南南阳人，郑州大学法律硕士，郑州市惠济区人民法院审判员。

(责任编辑王 勇)