对我国社区矫正组织管理模式的思考

武玉红

(上海政法学院，上海 201701)

对我国社区矫正组织管理模式的思考

武玉红

(上海政法学院，上海 201701)

2003年由“两院两部”联合颁布的《关于开展社区矫正工作试点的通知》中所确立的社区矫正组织管理模式是:由“司法行政机关牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。经过7年多的运作表明，这一模式不是最佳选择，需要进一步探讨。

社区矫正;管理模式

由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布的《关于开展社区矫正工作试点的通知》(以下简称《通知》)确立的组织管理模式是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。《通知》事实上确认了公安机关是“执法主体”，司法行政机关是“工作主体”。〔1〕并希望通过一段时间的试点，逐步过渡到完全由司法行政机关(具体通过司法所)承担对社区矫正的管理。

一、社区矫正组织管理模式的冲突与弊端

(一)法律与《通知》规定的冲突

我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定的非监禁刑(社区矫正)执行的组织管理的归属是公安机关，与“两院两部”联合下发的《通知》以及《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定存在着对立与冲突。

对于社区矫正对象中的管制、假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利的执行主体，我国《刑法》、《刑事诉讼法》都做出了明确规定，且规定一致。我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定:管制、剥夺政治权利罪犯的执行主体是公安机关，对于假释的罪犯，由公安机关予以监督。《刑事诉讼法》还规定，对暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行。但《刑法》与《刑事诉讼法》在缓刑考察机关的规定上略有区别。我国《刑法》第76条规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。而《刑事诉讼法》第217条规定，“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”。两个刑事法律规定的区别性体现在:一个是“直接管理”，所在单位或者基层组织予以配合，另一个是“间接管理”，所在单位或者基层组织予以考察。但两者管理主体的最终归属仍然是公安机关。我国《刑法》、《刑事诉讼法》虽然对管理的主体作了明确的规定，但对管理的内容规定是粗疏的，使得这种管理流于形式。

《通知》对管理主体的规定是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作”，“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施;对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理”。显然，《通知》规定的组织管理模式是司法行政机关为主导，公安机关由过去唯一的管理主体转为“配合”的辅助地位。由司法部颁布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》则规定:“省(自治区、直辖市)、市(地、州)和县(市、区)司法行政机关应当设立社区矫正工作领导小组办公室，作为同级社区矫正工作领导小组的办事机构，负责指导、监督有关法律、法规和规章的实施，协调相关部门解决社区矫正工作中的重大问题，检查、考核本地区社区矫正实施情况。乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正。”再次确认了街道、乡镇司法所具体管理的主体地位。

一项法律制度能否成功施行，有赖于其本身规范的确定性和统一性。就确定性而言，各部门的管理职责必须明确完整;就统一性而言，体现为法律部门之间、上下位法律之间的协调一致，以确定性和统一性保证制度的施行。

(二)“双主体”管理模式在实践中的弊端

目前试点中组织管理模式存在一些困难和问题，若不能及时有效地解决，会越来越成为社区矫正工作深入开展的“瓶颈”。这些困难与问题主要体现在:

1.司法所工作人员力量不足。司法所是社区矫正的“工作主体”，目前不少地方还存在一人所、两人所。司法所除承担社区矫正工作外，还承担着人民调解、刑释解教人员安置帮教、普法宣传等职能，人手不足问题较为突出。同时，一些司法所管理体制不顺，不少工作人员是事业编制，他们不仅身兼数职，而且有的主要精力是从事基层党委、政府安排的其他工作，人员的流动性较大。这对于专业性、程序性、执法性较强的社区矫正而言，无疑有较大的影响。

2.影响职能部门间的协作配合。社区矫正工作需要政法部门间的协作配合，但实际工作中，职能部门间的协作配合还存在以下问题:

(1)公安派出所与司法所配合不力。基层工作人员普遍反映，当司法所提出请派出所对屡次不服监管教育甚至对抗的社区服刑人员实行训诫、警告、行政拘留等惩罚措施时，有的派出所不够重视，常以工作忙、人手少等理由消极应付，或认为社区服刑人员已经交给司法所监管，与自己没有关系了，不再履行职责。由于司法所没有执法权限，致使一些监管措施、惩罚制度很难发挥应有的作用，影响了刑罚执行的强制性与严肃性。

(2)法院、监狱和看守所对“双主体”的衔接易产生疏漏。通过调研发现，法院、监狱、公安看守所送达法律文书及相关材料时，存在法律文书不齐全、送达不及时、漏送达等问题，甚至没仔细核对罪犯的真实姓名、经常居住地等基本情况而出现错送达。一些法院对未羁押的罪犯判处管制、宣告缓刑或决定暂予监外执行时，一些监狱、公安看守所释放假释犯或暂予监外执行犯时，仅告知罪犯应按时到居住地的派出所报到，而没有明确告知还应到司法所报到及不按时报到的法律后果。有的看守所将法律文书只送达公安机关，不送达司法行政机关，导致司法行政机关很难掌握罪犯的情况，一旦出现法律文书送达不及时、漏送达等情况时，极易发生脱管、漏管现象。〔2〕另外，有的法院审判后没有采取适当方式通知罪犯执行地的县级司法行政机关做好接收准备工作，实践表明，“双主体”的管理模式带来了执法机关地位不明、职责不清、衔接不畅、效率不高等问题。并导致了多头指挥、多头检查、多头交办任务、多头要数据材料的现象，给试点单位带来工作中的杂乱和不便。这种多元管理格局会导致宝贵的行刑资源浪费，不利于对刑罚执行工作的归口管理和法律监督，容易发生脱节现象。

尽管“双主体”管理存在弊端，但是“双主体”的管理模式也有其合理性的一面。因为在试点阶段，尚不能体现司法所等独立承担执法的任务。就现实而言，由于司法所编制所限和力量不足，不得不借助外力来开展社区矫正工作。2004年1月，上海成立了新航社区服务总站(社团组织)，政府以购买服务的形式让社会工作者参与和协助司法行政机关做好社区服刑人员和刑释解教人员的教育转化、帮困解难、生活指导等辅助性工作，但实际上他们承担了社区矫正的大部分工作，诸如个别教育、集中教育、落实思想汇报、组织安排公益劳动和心理矫正等。但是社会工作者是以助人自助的理念开展工作，其本身没有也不应有执法管理的权限。①2006年10月，在北京举行的“社区矫正——2006北京国际论坛”上，美国斯克兰顿大学教授Harry R.Dammer介绍，在美国，社区矫正工作者大部分属于政府的公职人员。社区矫正也有社会工作者(social worker)和志愿者(volunteer)的参与，但社会工作者和志愿者并不是专门从事社区矫正的工作人员。另外，社会工作者和志愿者参与社区矫正往往是承担社区矫正中的部分不具有强制性的工作或辅助性的工作，如对社区服刑人员的帮教和提供服务，社会工作者和志愿者一般并不称之为社区矫正工作者。如果以社会工作者为主导开展社区矫正，势必将社区矫正引入重帮困解难，轻监管惩罚的路径。2007年上海市检察机关在监外执行专项检查活动中，发现脱管漏管的监外执行罪犯823人;2009年，又检查发现脱管漏管的监外执行罪犯256人。〔3〕虽然2009年比2007年有较大进步，但数字表明对社区矫正仍然有严格管理的必要性。

2009年，中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》，针对“一是因为交付执行环节部门间工作不衔接，造成漏管;二是一些地方对监外执行罪犯的管理措施落实不到位，造成脱管;三是交付执行、监管管理等环节的一些问题在法律和制度上规定缺失或规定不明确，导致实践中责任不清，执行工作不到位”的问题②见最高人民检察院答记者问，最高人民检察院网站(访问日期:2009年7月1日)。，特别强调和强化了公安机关在社区矫正管理中的职能。③2009年6月25日下发的《中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》中，关于“加强和规范监外执行罪犯的监督管理”的规定，通篇都是对公安机关的要求。该《意见》在一定程度上反映了在社区矫正试点中，司法所管理不力的问题。

那么，司法所管理不力，是否可以考虑仍然由公安机关来管理呢?一些学者认可这样的观点，理由是:公安机关具有长期监管非监禁刑的经验，公安机关负责社区矫正可以避免与现行法律法规的冲突;当前，社区警务已经成为世界各国警务改革的基本方向。其“打防结合、预防为主”的犯罪控制理念和“专群结合”的工作方针同社区矫正的追求不谋而合;公安机关管理更具法律的权威性。④参见刘东根:《公安机关与社区矫正——兼论社区矫正执行机构的构建》，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2006年第3期。参见2005中国刑法学年会论文集第一卷:刑罚制度改革(下册)，中国人民公安大学出版社2005年版，第752、768、776页。参见楚林智:《试论公安机关刑事执行权》，《云南公安高等专科学校学报》2001年第4期。

笔者认为不妥。公安机关行使侦查逮捕权，同时又行使社区刑罚执行权，不符合刑罚权力的合理分工和制衡的原则。现在，社会各种矛盾丛生，犯罪率持续攀升，维护社会治安秩序，预防、制止和侦查违法犯罪的任务不堪重负⑤《中华人民共和国警察法》第二章第六条对我国公安机关的重要职责作了明确的规定。，但我国《刑法》将非监禁刑罚执行权赋予了公安机关，因此，公安机关不得不在维护社会治安秩序和打击现行犯罪的长期疲惫中，抽出少量的精力行使职责，使得管理流于形式。而且，在公安机关内部也一直没有设立专门负责缓刑、假释、管制的工作机制，监管人员不固定、工作缺乏连续性、岗位责任不明确，不利于社区矫正的健康发展。但是司法所在社区矫正试点中作为“工作主体”又无执法权，但凡涉及社区服刑人员的迁居、外出、收监执行、突发事件等均要向公安机关通报，由公安机关做决定。造成社区服刑人员对司法所作为管理、监督机构缺乏认同感，而作为“执法主体”的公安机关，却不负责具体工作。其结果是造成了工作的复杂化，职责交叉，衔接不力。

二、组织管理模式的局限与重构

(一)现有组织管理模式的局限性

笔者认为:“两院两部”在《通知》中确立的“双主体”的组织管理模式存在着明显的局限性。主要表现为三点:

一是该模式属过渡性的模式，不适合长期使用。过去由公安机关派出所承担对社区服刑人员的管理，由于公安派出所工作繁忙，实际上疏忽了对此项工作的认真管理。从权力制约原则出发，基层公安部门也不适合承担对社区矫正的管理。但试点模式仍然明确公安机关作为执法主体，并让司法行政机关的司法所承担具体管理工作，而司法所本身有多项繁重的工作，本身并不具有执法的性质。因此，两家管理不利于提高工作效率，容易引起扯皮、推诿、衔接上的漏洞，责权不明，这种非专业化的机构和人员进行管理，不符合现代的专业化管理的基本要求。试点的决策者也可能考虑先由两家管理，经过一段时间的摸索，再转为一家管理。但实际上完全可以进行一步到位的试点。在确立了专门的管理机构和工作人员后进行试点，在试点开始时可能制度不够健全，管理不一定到位，可由公安机关积极配合，经过一段时间的改进和完善，逐步形成独立的执法管理模式。令人遗憾的是，在2009年我国社区矫正的试行推向全国，仍然沿用这种2003年试点时的过渡性模式，许多在试点初期所产生的问题没能妥善解决又将带到面上。

二是这一模式是基于“在现有法律框架下运作”的指导思想下确立的模式，与党中央提出的改革创新的理念不符。具体表现为，我国《刑法》规定了对社区服刑人员的管理主体是公安机关，因此，在“两院两部”的《通知》中，仍然保留公安机关作为执法主体，而司法行政机关是作为工作主体。似乎这样可避免与《刑法》的规定不一致。但问题在于随着我国社区矫正的试点和推进，需要对非监禁刑罚执行的“法律框架”进行突破和修正。

我国目前的“法律框架”存在着与“社区矫正”试点的理念存在不适应的问题。事实上，在“两院两部”的《通知》中让“司法行政部门参与社区矫正的管理”的规定已经突破了现行的法律框架。为了给这种突破有一个“不突破现行法律框架”的解释，于是出现了所谓的“公安机关是执行主体，司法所是“工作主体”的文字游戏。因为让街道、乡镇司法所承担社区矫正的日常管理工作，本身就是“执法”。

笔者认为，既然社区矫正是我国刑罚制度改革的试点，就应该允许对现行法律包括组织管理的框架有所突破，否则，怎能体现出刑罚制度的改革和创新?因此，社区矫正的组织管理模式不应在现有的、已经过时的法律框架下运作，而应根据我国的国情，实事求是地开展具有突破性的试点。

如何突破现行法律框架的限制?这里需要根据科学发展观的原则，按照科学的方法进行试点。具体说来，在全国确定试点模式前要进行充分的论证，并确定多种选择方案，目前“两院两部”确定的派出所和司法所作为社区矫正执行主体的模式可以作为一种选择，但这并不是唯一的选择;第二种模式是设立专门的社区矫正管理机关(不包括公安机关)，〔4〕经过几年的社区矫正试点实践，越来越多的学者和实际工作者认为后一种模式有利于进行专业化管理、职责明确，也有利于提高效率。既然如此，也迫切需要对此进行试点。

三是试点模式的确立忽视了地方的差异。社区矫正的特点是需要利用社区的资源对社区服刑人员进行监管和改造。我国东部沿海地区与中西部地区在资源方面存在着较大的差异，在经济发展和文化方面也存在着一定的差异。因此，在全国范围内设定一个单一的、过渡式的模式进行试点，难免会给一些地区造成削足适履的尴尬局面。因此，社区矫正试点应在确立基本原则的前提下，允许各地有一定的自主选择的余地。允许出现略有不同的适合本地特点的组织管理模式。在经过若干年的试点之后，试点的组织管理部门需要对试点模式进行评估和可行性论证，分析利弊，逐步形成适合国情的社区矫正组织管理模式，同时也允许有一定的地区差异。

令人遗憾的是，在这些局限性问题尚未解决的背景下，2009年两院两部又通过《关于在全国试行社区矫正工作的意见》的行政命令，将不成熟的社区矫正组织管理模式向全国推行。不难预见，我国第一批、第二批试点省、自治区、直辖市的组织管理体制中出现的问题和困难势必重复出现在新的试点省、自治区、直辖市。

(二)未来组织管理模式的重构

作为社区矫正组织管理模式，需要在试点实践的基础上进行优化选择。选择的前提是有利于对社区服刑人员的监管、矫治和帮扶，有利于他们成为自食其力的守法公民，有利于降低刑罚成本。通过研究和比较，笔者倾向于建立与现有模式不同的管理模式。即建立独立于公安机关和司法所的社区矫正组织管理模式。目前的管理模式无论是司法所还是派出所都属兼管性质，不利于社区矫正向专业化、职业化方向的发展(专业化是指该机构专司社区矫正的管理而不负责其他工作，职业化是指未来的矫正官拥有与政法部门公务员一样的选拔要求和职业身份)。具体说来，在司法行政机关内部建立专门的与司法所分离的社区矫正机构和专职的社区矫正官队伍。

在司法行政机关内部建立社区矫正机构的理由是:监禁刑和非监禁刑的执行都要遵循统一的刑事法律制度开展，这种目标价值的一致性要求刑罚执行活动要由性质相同或相似的国家职能机关在同一系统下负责执行，矫正机构与监狱管理机关同属司法行政系统，能够做到监禁刑与非监禁刑执行活动的顺利衔接，从而有利于整合相关资源和提高工作效率。虽然监禁刑与非监禁刑的执行有所不同，但行刑的目的和在手段上的运用有许多共同之处。如对服刑人的风险评估、需要评估，对服刑人的分级管理、分类改造，积极创造条件有利于服刑人员回归社会等。从发展的趋势来看，今后将会有大量的监狱押犯通过假释的形式提前出狱。这就意味着监狱工作将要更大限度地向社区延伸，社区矫正也需要更多地向监狱延伸，如社区矫正工作者需要做假释前的报告，在服刑人入狱后不久就要帮助其做假释的计划和准备。另外，在社区矫正中重新犯罪的服刑人员和违反监管规定情节严重的，其非监禁刑将被撤销而收监。总之，社区矫正机构设在司法行政机关，有利于监狱管理和社区矫正相互衔接，有机结合，以便资源共享、优势互补。

社区矫正机构与司法所分离出来的理由是:目前司法所任务繁重(已有人民调解、法律宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访、综合服务窗口，政府随时交办的保持社会稳定等非刑事执法任务)、工作人员素质与执法要求有距离、流动性大，难以保证队伍的稳定性和专业化。不太适合同时承担执法与非执法的任务。有观点认为，可以通过社区矫正立法或人大授权等形式赋予司法所执法地位及其工作人员刑罚执行的职能。这一观点也代表了试点省市司法行政机关的普遍要求。但问题在于:如果赋予司法所刑事执法机关的地位，那么，司法所的其他的非刑罚执行的多项任务由谁来承担?如果司法所同时承担刑罚执行和非刑罚执行的任务，始终面临着由服务者、教育者向管理者、监督者的频繁转换，势必造成管理任务在性质上的混淆，例如，作为刑事执法机关来从事大量的人民调解工作显然是不适当的，也无法在公众面前树立起统一的刑罚执行的角色。

在构建独立的矫正机构的同时，需要组建一支高素质的社区矫正官队伍。具体操作如下:

第一，选调、吸纳现在从事社区矫正的工作人员。从全国来看，社区矫正工作的实际管理者来自三个方面:一是监狱、劳教等政法系统的干警;二是司法所的干部;三是招聘的社会工作者和社区矫正工作人员。在目前专业人员缺乏的情况下，可通过考核，将以上三类人员中的优秀者纳入社区矫正官队伍中来。

第二，设立社区矫正官的准入标准。将社区矫正官纳入国家公务员系列。对进入该系列的人员除了要有相应的学历、专业外，还要有其他的资格要求。今后的社区矫正官需要有一定的学历和专业背景，如刑事执法、犯罪学、社会学、心理学、教育学、精神病学等，以较好完成监管、矫治和帮扶的任务。2001年修订的《法官法》、《检察官法》确定了法官、检察官与律师一起通过国家统一司法考试才能获得从业的基本资格，为建立社区矫正官制度的资格准入提供了思路。可对社区矫正官进行专门的认证资格考试，制定规范的准入标准，以提高矫正官队伍的整体素质。在目前社区矫正工作者急需的情况下，可以先从相关专业的毕业生中通过考试进行选拔，通过培训上岗。随着社区矫正工作的发展，逐步提高进入队伍的门槛。

第三，认真体现按劳分配原则。目前从社会招聘的司法社工及相关工作人员与司法所公务员和从政法部门抽调的干警的收入差距悬殊。由于同工不同酬，使得一些社区矫正工作人员的积极性难以调动，一旦有更高待遇的工作岗位随即跳槽，造成了矫正队伍的流动性大，影响了工作的效果。这些情况表明:要做好社区矫正工作，必须认真考虑和设定合理的工资标准。并注意将工作效果与学历结合起来考虑。如有的工作者学历不高，但经验丰富，工作投入，取得了显著成绩;也有人虽然有较高学历，但缺乏工作经验，成效并不明显。因此，在分配时不能顾此失彼，在确定其待遇时，至少应考虑以下因素:(1)承担的工作量。根据按劳分配的原则设定其待遇。(2)试点区域内不同地区之间的平衡。相同的工作性质和相同的工作强度应获得大体相同的待遇。

第四，恰当利用社会力量和志愿人员。犯罪的预防、治理是一项社会系统工程，仅仅依靠专门的社区矫正官是不够的，也难以完成监督改造的任务。因此，要充分利用社区资源，鼓励社会力量和志愿者的加入。

〔1〕郭建安，郑霞泽.社区矫正通论〔M〕.北京:法律出版社，2004.340.

〔2〕孔超.当前我省全面试行社区矫正工作存在的问题及对策〔J〕.人民调解，2010，(4):36.

〔3〕上海市高级人民检察院.监外执行(社区矫正)工作调查报告〔R〕.2010－04－28.

〔4〕韩玉胜，贾学胜.社区矫正制度若干问题研究〔J〕.中国监狱学刊，2004，(5):109－113.储槐植，汪永乐.论刑事执行主体的合理配置〔J〕.犯罪与改造研究，2000，(10).

On Community Correction Organization Management Pattern in Our Country

WU Yu－hong
(Shanghai Institute of Political Science and Law，Shanghai 201701)

The community correction organization management pattern established by union promulgation Notice about Development of Community Correction Work Experiment in 2003 by“two Court and two Department”is:“the judicial administrative organ coordinate the concerned unit and organization and the community basic－level organization to rectify the pilot work，do well in the inspection of community sentence personnel jointly with the public security organ，to organize the transformation，education and helps to the community sentence personnels.The street，the judicial station need to undertake the current management work”.More than 7 year operation indicates that this pattern is not the best choice，needs the further discussion.

community correction;management pattern

DF792.6

A

1672－2663(2011)01－0030－04

2010－11－07

武玉红(1958－)，女，河北东光人，上海政法学院教授，主要从事刑事执行法学研究。

(责任编辑连春亮)