社区矫正执行机构重设必要性及基本模式

但未丽

(首都师范大学政法学院，北京 100089)

社区矫正执行机构重设必要性及基本模式

但未丽

(首都师范大学政法学院，北京 100089)

社区矫正机构的设置，直接影响着社区矫正工作的效率。司法所作为司法行政机关的基层组织，从事社区矫正工作有其自身的优势，但是，就目前来看，司法所基础设施薄弱、工作力量不足、队伍素质相对较低，并不适合作为社区矫正的执行机构。为此，应在县级司法行政部门下设社区矫正执行机构，推行垂直管理模式，组建以矫正官为主要力量的社区矫正工作队伍。

社区矫正;矫正官;基本模式

一、司法所不适合兼任社区矫正执行机构

目前，我国的社区矫正执行机构是司法所。2003年7月社区矫正在全国试点，当时最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》如此表述:“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作……街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。”此后长达7年的试点工作乃至从2009年10月开始的全国社区矫正试行实践中，司法所一直作为社区矫正的执行机构开展此项工作。那么，司法所作为社区矫正的执行机构，到底是否适合?

不可否认，司法所作为社区矫正执行机构确有其优势，这主要因为:第一，司法所具有丰富的社区工作经验。作为最基层的扎根于社区的司法行政机关，司法所的工作范围主要在社区，工作的具体内容就是与社区居民打交道，其承担的人民调解、法律服务、法律宣传、司法信访、安置帮教等八项工作任务，每一项都与社区居民和社区生活息息相关。司法所承担矫正工作，能够充分发挥专门机关与地方政府两个方面的优势，便于利用长期积累的基层工作经验，充分利用协调社区资源和发动社区群众。第二，司法所具有丰富的刑满释放人员帮教经验。社区矫正与安置帮教工作，虽然分别针对正在服刑的人员和刑满释放人员，但在帮教理念、帮教方法、帮教内容、帮教目的上是一致的，后者的经验完全可以为前者所用。由于司法所长期从事刑释解教人员的安置帮教工作，在这方面积累了一定的帮教技巧，这对于开展社区矫正工作是很有利的。第三，社区矫正是加强司法所建设的契机。长期以来，司法所的建设未受到相应重视，很显然，借助全国开展社区矫正东风，司法所作为社区矫正的主导力量，必然进一步拓展和加强职能，改变其逐渐被边缘化的尴尬地位。

上述分析可见，司法所承担社区矫正工作有群众基础、经验基础。但是，同样不可否认，司法所作为社区矫正执行机构，确实存在诸多局限:

其一，司法所目前条件不符合社区矫正执行机构的基本要求，主要表现为司法所基础设施薄弱、工作力量不足、队伍素质相对较低。国家从2000年起就在加强基层司法所建设，2003年的全国政法工作会议也专门布置了“两所一庭”建设任务，从2004年起，国家发改委又启动中西部地区司法所建设规划，有的省市抓住这个机会大力进行司法所的“收编”和建设工作，落实办公场所，落实人员配备。但从全国来看，大部分省市的司法所到目前还有很多未能单独立户列编，甚至在一些大中城市，司法所的建所情况也很不乐观。笔者2010年6月到成都调研了解到，目前成都市共有司法所316个，其中1人所就有179个，2人所50个，3人以上所(含3人)仅有15个，无直属编制的司法所72个。不仅大部分司法所只有1人，且大约1/4为非直属司法所(也叫挂牌司法所，即只有编制属司法行政机关，工资和人员都由辖区政府出)。其次，从队伍建设来看，基层司法所工作人员的业务能力和文化素质偏低，难以适应社区矫正工作的要求。甚至好些司法所没有专职工作人员，而是由街道办其他工作人员兼任。社区矫正试点工作开始后，有的地方人手不够，只能从编外聘请下岗工人或者退休干部参与部分工作。再次，在基础设施方面，部分地区或者设施陈旧落后，或者办公条件艰苦，有的地区连电脑、交通工具等基本的办公设备都不具备，很难保证能够有效完成社区矫正任务。凡此种种，都与刑罚执行要求存在较明显差距，使得社区矫正工作的质量和效率难以得到保障。由此来看，将社区矫正这一专业性、法律性很强的刑事执法活动交由司法所来承担，实在有些勉为其难。

其二，司法所管辖范围太小而不能满足矫正对象最基本的流动要求，甚至对小范围内迁居的矫正对象也无法实施连续的个别矫正方案。如果矫正对象由于就业、就学等原因在不同司法所辖区之间流动，进行暂时性或者永久性的迁居，以目前的管理模式，一般来说，迁出地司法所会将矫正对象的档案材料转交迁入地司法所。但这意味着迁出地司法所工作人员同该矫正对象已经建立的矫正关系就此中断，迁入地司法所的工作人员只能重新了解该新迁入的矫正对象情况以建立新的矫正关系，而该对象的矫正方案，也只能重新设计。此外，有的矫正对象并不在其户籍地居住，或者根本就没有固定居住地，如果以司法所为辖区来进行管理，矫正对象就很容易脱管、漏管，甚至完全失控。因此，为了相对减轻这个矛盾，有必要取消以居住地作为划分标准的“小属地”管理原则，而代之以居住区域作为划分标准的“大属地”管理原则。换言之，如果矫正对象不局限于居住地司法所的管理，而是再扩大一级范围，比如，是由县级司法部门管理，当矫正对象只在本县(县级市、区)内流动时，就不必再转交档案、更换矫正工作人员和重新设计矫正方案。

其三，以司法所为社区矫正的执行机构，很难保证矫正工作者队伍的稳定性和专业化。目前，如前所述，司法所的工作职责包括人民调解、法律宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访、综合服务窗口，还有政府随时交办的保持社会稳定等任务，再将社区矫正任务交给司法所，不过是在已有的八项工作中增加一项而已。司法所目前的现状是人手少担子重，一个人要承担好几方面的任务，由于工作太多，只能是哪项工作上面催得紧，就先完成哪项。至于社区矫正工作，即便最早试点社区矫正的北京市，也只能要求每个司法所尽量留出一个人专门或者侧重来做，但同在一个单位，社区矫正工作者被挪作他用或者身兼数职，或者由于其他工作需要进行工作岗位的随时调整更换，都是难免的。这样就会导致矫正工作者队伍无法保证稳定，难以实现专心、专业、专人专用。

其四，司法所作为社区矫正的执行机构，其各项工作任务之间存在性质冲突。如前所述，司法所原已承担着八项工作任务，这八项工作任务的性质主要属于法律服务范畴，而社区矫正虽然也有服务内容，但其本质是刑罚执行，是一项不折不扣的执法工作。如果将司法所作为社区矫正的执行机构，就意味着司法所所有工作人员都有了执法权，但实际上，司法所大部分工作人员从事的法律服务工作，与刑罚执行毫无关系。鉴于刑事执法的严肃性和专门性，应该也必须有一支专门的执法队伍，有一套独立完整的管理、培训和晋职体系。

综上所述，司法所作为社区矫正的执行机构有优势的一面，但也存在着很多目前难以克服的困难和局限。笔者认为，司法所并不适合成为社区矫正的执行机构。如果继续以司法所作为社区矫正执行机构，对矫正工作的长远发展，尤其对社区矫正的专业化建设，都会很不利。现在，我们需要重新审视司法所的职能和社区矫正执行机构的建设问题。从其他国家的司法实践来看，无论是社区矫正制度发展较早的美国或者欧洲国家，还是随后发展起来的亚洲和太平洋的一些国家和地区，尽管对于社区矫正以及矫正执行机关的称谓各不相同，但是负责执行社区矫正措施的都是一些专门机构。例如，美国的社区矫正中心、法国的考验监督委员会、意大利的社会服务中心等等。社区矫正与监禁矫正性质相同，只是执行场所不同。诚然，对司法行政部门来说，在监禁矫正和安置帮教基础上又新增此项重要任务，确实是职能拓展和大力发展的良机，而基层司法所的基础设施及人员配备，也确为多年未解决的老大难问题，加强建设也是形势所必需。但从目前来看，最重要和最根本的，笔者认为，是如何将社区矫正工作不折不扣地做好，因为作为刑罚执行工作，其不仅关系到在社区服刑的矫正对象本人能否改恶迁善，更关系到千家万户和千千万万人民群众的生命财产安全与社会秩序稳定，关系到刑罚的特殊预防和一般预防效果及刑罚的基本效益，关系到社区矫正这项制度的前途和命运。

二、重设社区矫正执行机构之基本模式

由专门的执行机构来从事矫正工作，其最直接的益处，便是可以对矫正对象进行跟踪管理。当矫正对象在本县(县级市、区)范围内迁居流动时，对其实施矫正的工作人员不必因此更换，事先设计的个性化矫正方案，也不必因为矫正对象居住地变化而有所变化，便于保持实施个案矫正的连续性，此其一。其二，有利于加强社区矫正工作的专业化建设。由于这支队伍的工作人员及工作内容都相对稳定，非常有利于矫正经验、矫正知识的积累与更新;同时，也便于统一安排一定区域范围内社区矫正工作的业务指导和专业培训，并统一发布、讲解、掌握社区矫正工作中的评估标准和奖惩标准，以保持执法活动的一致性。此外，社区矫正工作在我国还处在试行探索阶段，并且今后很长一段时期也是如此，由一支专职队伍来从事此项工作，有利于及时发现工作中的问题和困难，并进行因地制宜的改革与创新，有利于广泛适用新的技术和方法。其三，有利于统一调配工作人员和社会资源。因为这种做法可以在一定区域范围将社区矫正工作者统一组织起来开展工作，有利于根据工作对象的数量统一分配矫正工作者，不至于造成僧多粥少或者僧少粥多的不均衡局面;还有利于打破街道、乡镇界限，优势整合，充分利用一定范围的文化、教育、救助、过渡安置等方面的社会资源，使其不再局限于某个司法所，经统筹调配后辐射到全县(县级市、区)境内，最大限度地发挥对社区矫正的支持作用。其四，有利于减少对社区矫正的负面影响。在该做法下，在本县范围内可以根据工作需要任意进行专业人员的调动和调整，避免个别乡镇地方保护倾向的影响;通过专业人员的交流换岗，也可在一定程度上减少执法腐败和复杂的人际关系对矫正工作的不良影响。

笔者设想，在县(县级市、区)司法行政部门下成立该专门执行机构，并由矫正官为主要力量的专职社区矫正工作人员组成，职责即全面负责本县(县级市、区)范围内社区矫正工作的具体执行。县(县级市、区)司法行政部门下执行机构的名称可以称为“社区矫正执行大队”(但在市级、省级可以设相应管理部门，分别称为“社区矫正执行支队”和“社区矫正执行总队”)，该大队所属的每名矫正官都由县(县级市、区)级司法部门的社区矫正管理机构在全县(县级市、区)范围内统一管理、统一调配、统一培训使用，其工作范围和工作对象的安排以工作量及具体的矫正项目要求为准，不受司法所之间的管辖区域限制。

为什么这个机构要设在县级，而不是地级或者省级的司法行政部门呢?首先，社区矫正执行机构设在省一级不合适。我国也有学者主张:“社区矫正工作者宜采取由省、直辖市刑事执法管理部门直接派出，如省、市的刑事执行局在区或县派出社区矫正工作站，工作站向下属的街道或乡镇派出社区矫正工作者，根据工作量的多少决定派出人员司法部门的数量。”〔1〕这种模式有其优势，但这种垂直到底的管理体制之最大不足，就是省市以下的社区矫正无法依托当地党委政府开展工作，很难获得地方支持，从而在利用社会资源方面存在不可克服的缺陷;此外就是全省范围太大，地区与地区之间执法环境和执法条件相去甚远。其次，在地市一级司法行政部门设立社区矫正的执行机构也不合适。原因还是地(地级市、州)一级的地理范围比较大，不利于统一调配工作人员，也不利于因地制宜地采取某些工作措施，特别是对于专职工作者，在过于广大范围内的调配很难操作，到最后，统一调配就势必沦落成了一句空话。最后，不管是从矫正工作本身的专业化要求出发，还是从矫正工作者的职业化建设出发，由县级司法行政部门统一建立一支专职工作队伍，既有可行性，又有必要性，而且范围不大不小，能保持一定的灵活性。综上，笔者认为，在县(县级市、区)级推行这种垂直管理模式，既能得到地方党政和社会力量支持，又有利于加强社区矫正的专业化建设，是符合我国国情也是符合矫正工作要求的。

三、社区矫正执行机构必须拥有专职工作队伍

鉴于矫正工作的专业性、法律性和政策性都比较强，社区矫正执行机构必须拥有自己的专职工作队伍，才能顺利完成高难度高要求的矫正工作。具体地说，就是要建立一支具有专业知识、又精通各项政策且训练有素的社区矫正官队伍，这支队伍有执法主体资格，其法律地位和身份相当于监狱的狱警，只不过其工作场所是在社区而非监狱。这就是笔者想极力倡导的社区矫正官制度，即以有执法主体资格的国家工作人员作为社区矫正的核心工作力量，领导、指导其他社会工作者进行矫正工作的制度。

从国外的情况来看，在大多数国家中，并没有以“社区矫正”命名的、统一的社区矫正执行人员，有的国家和地区执行社区矫正的专业人员主要是缓刑官，有的国家和地区执行社区矫正的专业人员主要是假释官，还有一些国家和地区，社区矫正则由缓刑官和假释放官共同执行。〔2〕笔者认为，鉴于我国社区矫正兼具刑罚执行和社会工作两种属性①关于社区矫正的属性，已另文论述。，完整的矫正工作者队伍应由两部分组成:一部分是专职的社区矫正官，相当于国外的缓刑官或假释官;另一部分是致力于社区矫正的社会工作力量，包括专职的矫正社工和兼职的社会志愿者。前者，即社区矫正官，是具公务员身份、有社区刑罚执行权的专职社区矫正工作者，这部分人员属于社区矫正的专业工作力量，在社区矫正工作中起主导作用;后者，即专职的矫正社工和兼职的社会志愿者，属于社区矫正工作的社会辅助力量，在社区矫正官的指导下开展工作，是社区矫正引进社会力量的具体形式，在矫正工作中起辅助作用，两支队伍分别作为社区矫正的中坚力量和外围支持，正好体现了我国“专门工作与群众路线相结合”的一贯政策，任何一方都不可或缺。

首批的社区矫正官配备，可以先从司法所从事社区矫正工作的人员中择优录用，或者从有经验的在职警察、监狱警察、劳教警察中调配，以作为社区矫正工作的基础力量。如果有的地区这部分人员数量不足，可以采取公开招考的形式加以补充。对于在试点期间就起用专职矫正社工从事矫正工作的城市，可以鼓励矫正社工积极报考，对从事矫正工作达到一定期限并取得相关专业资格的社工予以优先录取。至于矫正官的数量，笔者认为可按50∶1的比例来配备，即每50个矫正对象配1位矫正官，需要说明的是，这个比例设定参考的是上海市专职矫正社工与矫正对象的比例②虽然矫正官与矫正社会工作者在法律地位上有所不同，但经笔者实地考察发现，上海市试点期间专职矫正社会工作者的工作量和工作范围，已经与一个矫正官应该承担的工作很接近了，笔者也正是这个意义上建议矫正社会工作者参加矫正官招考时优先录取。，因为据笔者了解，上海矫正社工的具体工作范围已与一名矫正官应该承担的工作职责相差不大，不过这个比例已是一个极限，即便人手再紧张，都不宜再超过此标准。此外，建议为每位矫正官选配3到4名矫正社工，然后再招募一些当地的社会志愿者，尽可能使每位矫正对象周围至少有1名志愿者，这样一来，矫正官、矫正社工、矫正志愿者就组成了一个有机的矫正组织，矫正官的工作不但可以有效分散出去，而且得到更为细致的贯彻。

四、社区矫正执行机构之工作机制

1.科学划分矫正区域，建立社区矫正的派出机构。社区矫正执行机构是以县(县级市、区)为区域单位建立的，而一个县(县级市、区)所辖的行政区域面积往往是比较大的，因此很有必要将全县(县级市、区)划分成不同的矫正区域，并建立相应的社区矫正派出机构。划分矫正区域的主要依据应以工作对象的数量为主，以矫正工作者的知识领域、特长和矫正对象的个人情况为辅，并参酌现有的街道、乡镇辖区范围等综合因素决定。而这个派出机构的名称，有学者将其称为“社区矫正工作站”或者“社区矫正管理所”。至于如何划分矫正区域，有学者建议，“在人口比较集中的大中城市，各区可依实际情况，设一至两个社区矫正的管理所，把司法局富余人员经培训后，充实到管理所内。而人口分散的广大农村地区，一个县可按地理方位，分散设置两至三个社区矫正管理所”〔3〕，笔者认为该建议值得考虑，但不赞成该学者随后提出的在派出机构内还“设立办公室、矫正管理科、考核科、教育科等”等，因为这样一来，这个本来旨在具体从事实务的执行机构又成为一个机关化的管理机构了，既浪费人力财力又对矫正工作无益。笔者认为，这个派出机构作用的准确定位，应是各片区矫正工作者的办公地点和相关矫正项目如戒毒、戒酒等的实施场所及对矫正对象的临时救助基地，所以，为名副其实，这个派出机构的名称叫做“社区矫正工作站”比较好。

2.统一对全县(县级市、区)范围的矫正工作实行“集约化”管理。这种“集约化”管理主要应落实在三方面:一是对社会资源的管理，即统一设立专门部门统计、掌握、调配全辖区的社会资源，这些社会资源包括愿意提供服务的社会团体、个人志愿者、愿意接收矫正对象就业的企事业单位、愿意对矫正对象提供长期或者临时帮助的个人或者组织等等，此外，这个部门还要负责接受和管理社会的捐款捐物，以供矫正工作之需。二是对矫正对象档案信息的管理，即设置专门的档案管理部门，集中管理和保存矫正对象的档案材料，并在每月月底召开一次全体矫正工作人员大会，及时交流信息、传达文件并补充矫正对象最新的档案材料。三是对“三无人员”的管理，即对户口在本县(县级市、区)，但无固定住所、无亲属、无经济来源的矫正对象进行特别管理。笔者建议在具体派出机构附近建立类似国外“中途之家”的临时救助基地，让“三无人员”在这里暂时容身一到三个月，在此期间，解决他们的吃住问题，对其进行必要的监督教育，要求他们从事一定量的劳动，并为其提供就业信息，鼓励其自谋职业、自食其力。

3.统一建立全县(县级市、区)范围的社区矫正辅助工作队伍。按目前试点地区的工作量来看，一个矫正官可能平均要负责50个左右的矫正对象的管理和教育，如果只靠矫正官一个人，是无论如何也完不成的。所以，矫正官开展工作更多地要靠发动社会力量，其中最主要的方式就是公开招募具有社会工作专业知识的矫正社工、动员和组织更多的矫正志愿者参与到矫正工作中来。由于矫正社工和矫正志愿者分布的不均，在考虑地域关系的同时，有时也需要统一调配，资源共享，因此需要统一建立全县范围的社会辅助力量，以便规范管理、调度和使用，这与建立统一的矫正官队伍同样重要。

4.在社区矫正直属执行机构建立值班制度。作为一项长期性日常性的重要工作，为及时获得信息和处理相关事件，建立值班制度是很有必要的，所以，社区矫正执行机构应由较有工作经验的矫正官轮流值班，起码能保证有五人同时在班，值班人员的工作任务大致有五项:一是负责对紧急突发事件的处理;二是接受关于下落不明的脱管、失控人员行踪的线索举报;三是接受对矫正工作者违法行为的群众举报;四是接受矫正对象的各种法律咨询、就业咨询和心理咨询;五是接受与社区矫正有关的其他事项的咨询或者处理。

综上所述，笔者关于社区矫正执行机构的基本观点是，司法所不适合继续承担社区矫正工作，应在每个县级司法行政部门建立社区矫正的执行机构，即社区矫正执行大队，全面承担全县(县级市、区)范围的社区矫正执行工作。此外，应在司法部和省、地、县级司法部门分别建立社区矫正的管理机构，管理机构的人员编制不必太多，尤其是省级和地级要绝对精简;管理机构的任务是进行业务指导、部门协调和组织必要的培训，因此，进入管理机构的人员一定要是社区矫正工作的内行，又要具有较强的协调能力。

〔1〕刘强.我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利〔J〕.法学，2005，(9).

〔2〕郭建安，郑霞泽.社区矫正通论〔M〕.北京:法律出版社，2004.105.

〔3〕张峰.论社区矫正机制的模式选择〔J〕.河南司法警官职业学院学报，2006，(1).

Necessity and Fundamental Mode of Reestablishent of the Commenity Correction Implementing Agency

DAN Wei－li
(Institute of Political Science and Law，Capital Normal University，Beijing 100089)

The establishment of community correction organization，has immediate influence on efficiency of the community correction work.As the basic－level organization of the judicature administrative organ，the local judicial station has its own superiority in the community work，at present，however，the infrastructure of the local judicial station is weak，the work is lack of strength，the troop quality is at relatively low status，it does not suit the implementing agency.Therefore，we should rectify the implementing agency at the county level，carrying out line management pattern，and sets up community correction officials staff as the main strength.

community correction;correction official;fundamental mode

DF792.6

A

1672－2663(2011)01－0034－04

2010－11－07

但未丽(1970－)，女，汉族，四川仁寿人，首都师范大学政法学院讲师、法学博士、社会学博士后，主要从事刑法学、犯罪与矫正、法社会学研究。

(责任编辑连春亮)