当前社会转型时期高等教育体制改革的问题与策略

蔡灿新

(华南师范大学公共管理学院,广州 510000)

一、社会转型与高等教育体制改革的基本关系

社会转型是社会学研究中的一个重要概念,由于认识视角和理解方式的差异,人们对社会转型也存在着多种理解,甚至有些理解是差别很大的。在生物学中,“转型”是指生物物种间的变异。西方社会学家借用这个概念来描述社会结构具有进化意义的转换和性变,说明传统社会向现代社会的转换。关于社会转型的含义,目前有很多种界定。郭德宏把代表性的观点进行梳理,认为有十种定义之多,包括认为社会转型是指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展;社会转型是一种整体性发展,即包括经济增长在内的人民生活、科技教育、社会保障、医疗保健、社会秩序等在内的社会全面发展,其中经济社会结构的转型是社会发展的本质内容;社会转型应提升到哲学层面来思考,即认为社会转型是代表着历史发展趋势的实践主体自觉推进社会变革的历史创造性活动;社会转型就是文化转型等十种观点[1]。郭德宏的梳理基本反映了当前社会转型研究中的趋势和整体研究进展。结合当前研究,我们认为社会转型是一种特殊的结构性变动,既意味着经济结构的转换,也意味着其他社会结构层面的转换,因此是一种全面的社会整体变迁和发展。这种结构性变动不是浅层次的变动,而是深层次的变动,这种变动是结构性的变动,是一种触及到结构层面和价值观层面的变动。

二、当前社会转型时期高等教育体制改革面临的主要问题

(一)在办学体制层面,办学主体单一,办学效率低下11办学主体单一

我国高等教育办学体制存在的主要问题是没有很好地吸收其他主体参与到公办高等教育的办学中,目前政府依然是高等教育办学的主体,民办高等教育的发展不容乐观。

21办学机制僵化

从总体上看,高等教育办学机制仍然延续计划经济时代的做法,办学机制僵化、封闭,难以适应我国社会发展的新要求与新变化。在专业设置、课程安排、招生计划等方面主要是按照政府的指令性计划行事,对人才市场的需求重视不够。

31办学效率低下

办学机制的官僚化、高度计划性以及严重的形式主义,不仅导致高等院校的办学资源获取途径单一,办学资源严重缺乏,即只能依靠政府的教育投入,难以有效获取社会的教育资源。而且,更严重的问题是,在有限的教育资源运作中普遍存在着浪费严重、办学效率低下等问题。

(二)在内部结构层面,研究型、教学研究型、教学型大学三类大学的发展比例欠协调,有待统筹和规划

从我国现在高等教育出现的实际情况来看,在结构上突出的表现为两大问题,一是高水平的研究型大学的发展同我国社会、经济的发展状况不相称,有待进一步提高其规模和质量,尤其是知识经济的萌芽,高科技的发展,我国经济增长方式由粗放型向集约型转变,急需大量的高科技人才,尤其需要大量的具有研究能力和创新精神的高新技术人才。而在这方面,我国的高新技术人才的储量远远不能满足社会经济发展的需要;二是教学型大学发展不能正确地定位,不顾自己的实力,盲目地上硕士点和博士点,一味地想成为教学研究型大学、甚至研究型大学,这不仅影响应用型人才的培养,同时也妨碍了自己实力的提高。在某种程度上,还会劳民伤财,在申请学位点上投资不少,而收效却不大。另外,从我国的实际情况来看,还缺大量的高级技工人才,以广东省为例,广东省现有的4 000多万 (包括外来人口)城镇从业人员中,高级技工有 10万多人,仅占从业人员总数的0.25%,初、中级技工有 365万人,仅占从业人员总数的9.13%。而发达国家高级技工占 35%,中级工占 50%,初级工仅占15%。当前我国不仅需要数以几十万计的专门人才和一批拔尖人才,而且需要数以百万计高素质的劳动者。根据以上数据,我们认为,目前高级实用型人才匮乏,无法满足我国不断增长的经济发展对人才的需求[2]。

(三)在发展内涵方面,高校科技创新能力还有待进一步提高,产学研协调发展方面还处在低水平阶段

党的十六大报告明确提出了要推进国家创新体系建设,形成比较完善的国民教育体系、科技和文化创新体系。但从我国目前高校科技创新能力的实际情况来看,整体上表现出创新能力不容乐观:一方面,基础性研究不足,原创性研究缺乏,以 2002年为例,高校研发经费中投入基础研究的比例为21.3%,远低于应用研究的投入;另一方面科技成果转化率低、技术转让和专利出售薄弱。日本、美国科技成果转化率已达 80%,但我国“九五”期间科技成果转化率仅为 30%左右。我国高校科技成果转化及高新技术产业化远远不能满足国家经济社会发展的要求。我国高校每年通过鉴定的科技成果有 1万项左右,目前科技成果转化率仅为 10%～15%[3]。

(四)在宏观体系层面,尚未形成协调发展,沟通顺畅的整体发展体系

从高等教育与高中教育的关系来看,高等教育与高中教育应该是一种互动的关系,两者互相制约和互相影响。只有两者保持良性互动,才有助于两者的健康持续的发展。从我国的实际情况来看,目前高中教育数量和质量的滞后,严重影响了高等教育的可持续发展。从 1999年高校开始扩招,到 2004年,我国高等教育毛入学率已经超过了 19%,提前进入高等教育大众化阶段,但是,1998年至 2002年,高等教育的升学率上升了37.4个百分点,达83.5%,而初中升高中的升学率却仅仅增长了7.6个百分点,2002年为58.3%。这说明,普通高中落后于高等教育发展,这将严重影响高等教育的规模的扩大和质量的提高。

从高等教育与社区教育的关系来看,两者的互动和影响是社会发展的必然要求,在现代社会,高等教育的社会服务功能也是其价值和义务之一。而在我国,这方面的发展不尽人意,高等教育的辐射功能在社区教育的发展中还未发挥它应有的功能和价值。同时,社区的教育资源也没有被高等教育很好地利用和共享。

三、当前社会转型时期高等教育体制改革的发展策略

(一)坚持多元办学体制,逐步建立以公办高校为主,民办高校为辅,实现高等教育办学体制的多元化

首先,在办学体制方面,政府是办学的主体,这是由我国的社会主义性质所决定的。但是在运行机制方面,可以进行大胆的创新和改革。在保证公有高校为主体的条件下,可以试验多元办学的体制。比如公办的高等教育在保证国有教育资源不流失的前提下允许非国有资源进入办学,包括国内外的个人、私营企业或社会团体参与到办学中。同时积极鼓励和支持私人、企业、社会团体独立或合资办学。这样,政府的负担有所减轻,同时也激发了社会力量的办学积极性,高校也会因此有大的发展。

其次,大力推进民办高等教育的发展,把民办高等教育作为我国高等教育发展的总体战略来考虑,政府应在制度和政策等方面给予支持。根据我国的总体经济实力、财力和高等教育大发展的需要,今后在巩固、提高公办高等教育的同时,必须大胆进行办学体制的创新,特别要依据《民办教育促进法》,大力支持、鼓励民办高等教育的发展,这是更好更快发展我国高等教育的必由之路。多种经济所有制形式,必然会要求高等教育办学体制的多元化。当前,尤其要积极支持和鼓励民办高等教育的发展。发达国家在发展高等教育的历史过程中,大多是依靠大力发展民办高等教育而发展起来的。如美国和英国一向有民间办学的传统,私立大学非常发达,日本和韩国也同样是通过大力发展私立教育来发展高等教育,日本私立大学在校人数 1975年占到大学总人数的76.4%,1975年韩国私立高校学生人数占高校在校生总数的70.2%,1998年达71.4%[4]。而在我国,民办教育的发展才刚刚起步,以 2003年民办高等教育为例,全国共有民办普通高等学校 173所,在校生 81万人。学校数相当于公办学校的 1/10左右,在校生则只有 1/20左右[5]。可以说,我国民办高等教育的发展还有很大的空间。在发展民办教育方面,政府应在土地、税收、信贷等方面予以优惠和支持,并给予适当的激励性财政支持。

(二)建立多元投资体制,逐步形成政府投入、社会捐助、个人投资等相结合的多元投资渠道

制约高等教育的主要因素是投资体制问题,投资不足限制了我国高等教育的发展。首先,应该建立公共财政框架下的高等教育投资制度,确立重点投资的高校的来源和关系到高新技术创新的重点学科建设;其次,制定免税收等优惠政策激发社会力量捐资办学。如美国政府自 80年代以来就多次压缩教育预算,联邦、州、地方三级政府对高等院校的拨款和资助占高校经费来源的比例分别下降至12.3%、23.5%、2.7%,而该年学费和私人捐赠则占高校经费来源的61.5%[6];再次,鼓励高校通过科技产业化来筹措资金。

为充分调动社会资本投资于教育领域,投资机制应当大胆地创新和突破,尝试过程中如果出现某些问题,可以进行修改和更正,不尝试永远无法进步。在我国高等教育投资体制方面,利用高等教育的第三产业属性,借鉴发达国家的发展经验,可以在部分高校试验股份制投资体制。股份制是现代产业的一种资本组织形式,是社会化大生产的产物,在筹措资金方面具有许多难以替代的优势。正是因为教育属于第三产业、尤其是高等教育,其非义务教育属性和产业属性,可以在资本运作上采取股份制形式。虽然人们对高等教育产业化持有不同观点,甚至反对意见还很强烈。但事实上,教育在经济领域属于第三产业已是事实。1992年,中共中央、国务院在《关于为加快发展第三产业的决定》中明确指出:教育事业是对国民经济发展具有全局性、先导性的行业,属于第三产业。

(三)大力推进管理体制改革,形成均衡的政府和高校新型关系

进一步深化高校管理体制改革,明确高校法人地位,建立现代大学制度。高等教育管理体制改革,根本在于改革政府与高校之间的关系。对政府与高校之间的关系,目前有不同看法,有人认为高校是政府的延伸,应该完全服从政府的统治,并采取一套完整的政府管理模式。而高等教育是一个特殊的部门,它具有学术权力和知识追求的特殊目的,并不能与政治相等同,因此,相当一部分学者认为,高等教育应该属于介于政府和市场之间的第三部门,因为高等教育具有第三部门的属性,比如服务性、非营利性、自治性、专业性等[7]。在这种观点方面,邬大光认为把高等教育视为第三部门将顺应社会发展的趋势,克服人们对高等教育发展的误解,有助于给高等教育以正确的定位,也能够落实高等教育的法人地位,促使高等教育的跨越式发展[8]。从不同的角度分析,比如历史的角度、政治的角度、经济的角度、组织的角度、文化的角度、政策的角度等,高等教育将呈现出不同的特点和属性,鉴于这一点,简单地把高等教育归属于某一类,都可能是不恰当的。因此,我们认为,高等教育的外在属性并不是其根本,根本在于其内在独特性和自主性,根本在于其特有的发展传统和运行规律。在这一理论前提下,我们认为,首先必须承认高等教育的独特性和主体地位,这样才能够处理好政府与高校之间的关系。

当然,各国高校与政府关系如何处理涉及到多层面的因素,是一个复杂的问题。在《学术权力——七国高等教育管理体制比较》一书中,作者通过对联邦德国、意大利、法国、瑞典、英国、美国、日本等国家管理体制进行比较研究,认为“每个国家都必须以适合本国情况和背景的方式去采取措施,以解决所面临的问题”[9]。每个国家国情不同,采取的对策也不同。总体说来,是一个不断寻求政府和高校权力平衡的问题。从我国的实际情况来看,由于政府对高校的权力过分集中,当前的改革趋势应该是不断把权力下放,给予高校更多的自治权力。政府只是在宏观上对高校进行指导和调控,应该把属于高校的权力下放给学校。总之,在管理体制改革方面,政府必须简政放权,明确高校的法人地位,落实法人治理结构,把办学自主权真正地下放给学校。只有这样,才能充分发挥高校办学的自主性和积极性。

(四)进行结构调整,建立研究型大学、教学研究型大学、教学型大学的协调发展机制

11高等教育多样化发展是根本趋势

由于社会发展的多样化,高等教育系统的多样化也是必然的趋势。在《国际高等教育政策比较研究》一书中,编者对高等教育系统的复杂性进行了比较全面的分析,认为,“复杂的社会和分化的经济市场显示出种类繁多的需求,这些需求恐怕是单独一种类型的高等教育机构所不能满足的,所以需要多样化。”同时引用 Birnbaum的生物多样性的观点和Stadt man关于高等教育多样性的好处论证高等教育多样性的必要性。另外,也指出了多样性的表现,包括系统的多样性、工作计划的多样性和结构的多样性等[10]。

21应明确各类大学的功能和价值,以及它们协调发展的合适的比例

根据有关研究,部分发达国家研究型大学、教学研究型大学、教学型大学 (为研究方便,笔者把高职高专类院校纳入教学型大学)的比例分别为 8%、35%、57%左右[11]。南开大学高教所汤全起的研究指出,按照美国卡内基基金会 1994年对高等教育机构的分类标准,大体可以分为六个层次,第一层是研究型大学,有 125所,占高校总数的3.1%;第二层是授予博士学位的大学,有 115所,占总数的2.9%;第三层是一般大学,学科齐全,设有研究生部,提供广泛领域的本科课程直至硕士研究生教育,可授予硕士学位,这类学校有569所,占总数的14.2%;第四层次是普通四年制学院,只授予学士学位,这类学校有 772所,占总数的19.3%。第五层次是社区学院和二年制初级的学院,这类学校只能授予副学士学位 (或称作协士学位,我国没有这类学位),共有1 742所,占总数的 43%。第六层次是专业机构 (学科设置相对单一的专门性学院),这类学校提供从学士到博士学位教育,至少 50%的学位授予一个单一的专业领域。这类院校有 686所,占总数的17.1%。卡内基基金会后来对其高校分类标准再次进行了修订,按照该基金会 2000年版的分类标准,美国现有研究型大学 261所,称之为:广延型博士学位 /研究型大学 (151所),密集型博士学位 /研究型大学 (110所)。按这个比例划分可以看出,美国的科研型大学在6.4%左右,如果我们把有硕士授予权的归为教学研究型,那么,美国的教学研究型大学的比例在31.3%左右,其他的为教学型大学,大概占62.3%左右。

2004年,我国普通高校有 2003所,按以上研究成果,我国研究型大学应该大致控制在 100—150所左右,教学研究型大学控制在 600所左右,其余应该大力发展教学型大学。当然这个数据和比例也不是机械的,但总体来说,保持合适的比例关系和范围是必要的。

31加强政策引导和制度建设,宏观调控和引导三类大学的协调发展

三类大学的协调发展,可以通过政策引导和制度建设来加以调节和控制,比如在科研经费管理制度和划拨比例、教学评估的重点、办学经费的划拨等各个方面来协调和控制三类大学的合理的发展。建立三类大学的竞争机制,形成能上能下的格局,每五年对三类大学综合情况进行评估,把评估的结果作为划拨经费的依据。

(五)加强高校科技创新和产学研相结合的管理制度改革,形成较为健全的管理体制和较为灵活的、高效的运行机制

高校是培养人才、生产和传播新知识、新思想的重要基地,在科技创新体系中具有十分重要的地位。高校拥有丰富的青年人才资源和高水平的科技专家,人员更新流动快、学术思想活跃、学科门类齐全,适于进行自由探索式的、好奇心驱动的、多学科交叉的基础研究。高校通过多学科综合与合作,也适合开展具有目标导向的应用基础研究。那么,究竟怎样才能发挥高校科技开发的潜力呢?归纳起来,主要进行以下几个方面的改革。

11建立一个以知识为中心的科技管理体制

要提高高校科技创新的水平和能力,首先就应该建立一套激发广大教师和科研人员从事研究和开发的激励机制。应该鼓励广大教师不仅要搞好教学和基础研究,还要从事实用科技的研究、开发与转化工作,对高新技术成果开发人员或成果转化有贡献的人员,可根据其贡献大小在相应企业中获得一定股份,或按照国家和学校的规定予以重奖。将科技创新成果和科技产业经营管理业绩纳入评定专业技术职务的条件,对业绩突出的可不受学历、资历和岗位职数等条件的限制,破格评定相应的专业技术职务。

21推进成果转化的中介机制改革,完善成果转化实施的中介组织

中介服务组织是高校科技成果转化的重要环节,是沟通高校和市场的重要渠道,积极发展中介服务组织是高校科技创新和产学研相结合的有效措施。可以根据各类高校的特点,将发展高科技、实现产业化作为高校科技产业发展的主要方向。积极组建高校技术转移中心等中介机构,扶持包括投资融资、产权交易、专利代理、法律咨询、信息发布、人力资源培训等服务平台建设,运用市场机制实现这些过去由政府或学校行政操办的事情。筹建或合建高校大学科技园,孵化高校和社会的科技研发项目并逐步进入市场,促进高校科技产业的发展。

31推进产学研相结合的机制创新,建立多层次产学研相结合的体系

根据各个地区的实际情况和高校学科发展的情况,不同的地区和高校可以采取不同的科技创新和产学研结合的模式,只有这样,才可以建立起多层次、立体的高校科技创新和产学研相结合的体系。国内外高校科技创新和产学研相结合主要有以下几种模式:一是自办实体模式,这对于科研实力较强,同时资金较雄厚的高校比较合适;二是合办实体模式,一般是高校出科技成果,合作企业出资金,这种风险较小,转化过程快;三是兴办科技园,大学科技园是知识、技术和人才高度密集的特定区域,是以开拓高新技术产业为目标,引导高校科技成果走上与社会经济互动的重要形式,世界上以大学为依托的科学工业园已发展到近 2 000个,我国自 1998年起,现有 30多个科技园。各个地区和高校应该根据具体的实际情况选择科技创新和产学研相结合的发展思路和具体对策。

(六)加强高等教育和高中教育、社区教育协调发展的机制创新,形成高等教育和高中教育、社区教育协调发展的格局

11建立高等教育与高中教育协调发展的宏观预测机制

从高等教育与高中教育的互动关系和发展水平来看,当前的主要矛盾是高中教育的发展过于缓慢,跟不上高等教育快速发展的步伐,产生这种状况的原因有很多,其中一个重要原因是由于过去预测机制的不健全。针对这种情况,应该根据社会、人口、经济发展以及各类教育的发展趋势和发展规律,运用科学的预测方法,对高等教育与高中教育发展的动态性和长远趋势作科学的预测,并使之规范化和制度化,从而形成较为健全的宏观预测机制。

21健全高等教育与社区教育协调发展的资源共享机制

从当前高等教育与社区教育协调发展的现状来看,主要矛盾在于高等教育资源没有发挥其教育辐射功能和价值。因而,“十一五”期间,应该健全完善高等教育、高中教育和社区教育之间协调、协作和资源的共享机制,充分利用高等教育、高中教育的教育资源,发挥它们在社区教育中的作用和价值,比如利用高校或高中建立社区教育培训中心或社区学院,充分利用他们的师资和设备为社区培养技能型人才。同时,也要建立高等教育、高中教育与社区教育的衔接和沟通机制,鼓励社区中文化程度不高而又乐于进取的人到社区高中或高校进修学习。

31加强高等教育与社区教育沟通衔接的政策、法规的研究与制定工作,使它们之间的沟通和协调发展机制法制化

没有制度和法律的保障,高等教育在社区教育中的作用很难得到贯彻和实施。因此,当前应该加强高等教育与社区教育之间如何协作的立法和制度建设工作,比如制定创办社区学院的促进条例、出台高等学校促进社区教育发展的税收优惠政策等。

总之,当前整个社会处在从物质到观念转型的时期,在这一时期,高等教育应该在这一转型时期应该既要顺应时代的发展潮流,同时保持足够的批判性,在体制方面改革创新,以推动高等教育整体的发展。

[1]郭德宏.中国现代社会转型研究述评 [J].安徽史学,2003,(1).

[2]郑德涛同志在广东省骨干示范中等职业学校建设工作会议上的就讲话[EB/OL].广东省教育厅网,2004-02-02.

[3]薛澜,何晋秋,朱琴.高校科技:发挥优势寻求突破 [N].中国教育报,2005-01-07(4).

[4]熊志翔,等.高等教育制度创新论 [M].广州:广东高等教育出版社,2002.

[5]2003年全国教育事业发展统计公报 [EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info5515.htm.

[6]项贤明,葛岳静,李艳玲.大众化过程中高等教育结构的变[J].比较教育研究,2001,(2).

[7]陈振明.公共管理学 [M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[8]邬大光.第三部门视野中的高等教育 [J].高等教育研究,2002,(2).

[9][加 ]约翰·范德格拉夫,等.学术权力——七国高等教育管理体制比较 [J].王承绪,张维平,徐辉,郑继伟,张民选,译.杭州:浙江教育出版社,2001.

[10][荷兰 ]弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究 [J].王承绪,等,译.杭州:浙江教育出版社,2001.

[11]史朝.中国高等教育的定位及高等学校的发展特色[EB/OL].中国网,2004-09-14.