网络治理的体系、困境和中国化分析

王连伟

（华侨大学公共管理学院，福建泉州 362021）

网络治理的体系、困境和中国化分析

王连伟

（华侨大学公共管理学院，福建泉州 362021）

随着全球化下政府治理范式的转换，公众要求政府回应社会的呼声日益高涨，特别是在多元利益主体和价值主体要求提供公共服务的条件下，如何提供“更好、更快、更廉价”的服务成为社会主义国家公共服务价值的新要求。当代西方国家社会治理的一大特点就是将私营部门、第三部门、公民社会等众多的公共行动主体引入社会治理中，充分发挥各自的积极作用，具体的做法就是重构“国家—公民—社会”的关系，展开网络治理。然而网络治理也存在着许多显著的缺陷，加强对网络治理困境的反思和超越，无疑成为理论和实践日益突出的课题，运用规范性理论对上述问题展开分析，以期探索解决问题的初步方案。

网络化治理；体系；困境；中国化

20世纪70年代，石油危机的爆发引发了资本主义社会经济危机、经济滞胀、失业人口增多，一时间政府的合法性地位受到了挑战，各种公民社会组织也如雨后春笋般成长起来。一场质疑官僚制合法性、有效性和回应公民需求的政府改革在欧美大陆和南太平洋各个国家展开，并迅速席卷全球。各国纷纷调整国家与社会、政府与市场的关系，力求寻找政府—市场—社会的最佳结合点，“更少的统治，更多的治理（Less government，More governance）”成为一些国家改革和发展的口号。进入90年代后，全球化、民主化和分权化改革，使社会利益更加分散，关系更加复杂，政府公共管理面临着更加巨大的挑战，政府命运也与社会各个方面联系更加紧密，正如罗格斯·帕奎特所言“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”［1］在这种背景下，治理理论应运而生。

一、理论的缘起

关于合作网络的起源，不同学科纷纷将其与本学科靠拢，理论界对此也展开了激烈的争论，不同学者也有不同的看法，莫衷一是。詹姆斯·罗西瑙在《没有政府的治理》中把“治理”界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式的授权，却能有效地发挥作用。［2］韦勒认为治理需要我们思考如何变革现有“单中心”的政策框架，建构“多中心”、多角色互动与合作的政策过程。［3］综合社会科学的主要学科，我们可以从以下几个方面来理解网络治理理论。

（一）范式论：作为一种不同于传统的治理范式

“范式”一词源于语言学，来源于希腊语，托马斯·库恩最早将其引入科技哲学，由此引发了使用范式的热潮，他在《科学革命的结构》中将范式定义为：在科学实际活动中被公认的范例——包括定律、理论、应用以及仪器设备统统在内的范例，为某一科学研究传统的出现提供了模型。［4］纵观中外历史，人类社会的治理方式无非有两种基本范式：市场导向性和政府导向性，社会治理的权力自始至终在市场和国家之间交替接掌。然而到了20世纪70年代，资本主义世界出现了经济滞胀，失业人口增多，以公共选择学派为代表的新自由主义经济学提出了政府失灵理论以及公民社会和第三部门的崛起及其影响力的不断增加，使社会治理格局发生了重大变化，即从传统的“政府—市场”的二元结构向“政府—市场—公民社会”的三元结构转变，公共权力结构也日益分散化。这样，旨在研究“政府—市场—公民社会”三者良性互动的网络治理理论便应运而生。

（二）政治学视角：公民社会的崛起——争夺公共事务的话语权

话语理论源远流长，早在古希腊时代就倡导城邦事务由公民大会集体表决，充分尊重公民的意见。尤尔根·哈贝马斯认为：“话语民主理论提供了一种非中心的社会概念，这种社会和政治公共领域一起分化出来，成为一个感知、识别和处理一切社会问题的场域。”［5］话语理论最初源于政治学，后由一些公共行政学者引入到公共管理领域，像法默尔、福克斯和米勒成就引人注目。正如著名学者安东尼·吉登斯所言“对话民主指的是这样一种情况：哪里有发达的交往自主权，这种交往构成对话，并通过对话形成政策和行为。”［6］20世纪90年代以来，随着全球化结社革命和第三波民主浪潮的到来，公民社会日益壮大，要求参与公共事务的治理的呼声日益高涨，政府如何与公民社会一起分享公共权力，通力合作，共同管理社会公共事务，成为摆在各国政府面前的一道难题，多中心的合作网络就在这种背景下形成了。

（三）经济学视角：对三大部门“失灵”的反思和纠正

经济学自产生以来，就围绕着政府和市场争论不休。两次经济危机证实了无论市场还是政府都存在缺陷，会出现失灵，第三部门作为填补二者之间空白的力量而出现。正如市场不能解决外部性问题和政府不能回应公众一样，第三部门也同样存在着自身难以克服的缺陷，正如莱万特·萨拉蒙所说，对于第三部门的认识存在三种“神话”，即“德行完美的神话”、“志愿主义的神话”和“完美无瑕的概念主义神话”［7］。既然社会三大部门都存在着自身无法克服的缺陷，那么如何把三者整合在一块变成了理论家和政治家的使命。美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯合著的《网络化治理—公共部门的新形态》提出的“网络化治理”，从另一个角度构建政府和供应商、政府和公众、供应商和公众的关系，开辟了公共治理的新视角。［8］网络化治理作为一种新型的公共治理方式就这样应理论和实践的需要产生了。

（四）社会学视角：社会的“碎片化”和利益的整合

贝尔在《后工业社会的来临》一书中呼吁人类要警惕后工业社会带来的一些社会问题。现代化本身就是一个分化的过程，社会分化带来的是利益的“碎片化”与多元化，如何整合不同人群的利益成为摆在各个国家和政府面前的一道难题。当前，社会阶层、社会整体利益分化和多元化尤为明显，其基本趋势是从过去的巨型、整体群体，分化为多元利益群体。［9］著名社会学家达伦多夫也认为，群体之间的各种利益差异越是相互叠加在一起，比如贫富的差异叠加上种族的差异，群体之间的冲突就会越强烈，反之则会越减缓。［10］合作网络由于其将社会的各个阶层和群体囊括在内，他们的诉求可以通过在公共事务论坛中对话和协商有效地表达出来，消除了社会的张力引发的社会不稳定，社会的多元利益有效整合为整体利益，这样，社会有了坚实的社群基础，社会得以沿着既定的轨道良性地运行下去。

综上所述，笔者认为，网络治理作为一种新型的后现代的治理模式，强调的是各公共主体通力合作。在平等的协商对话中，民意直接地进入政府的议程中，政府的政策更具现实性和权威性，各方互相信任，共同管理社会事务，致力于社会主义现代化建设。

二、网络治理的逻辑体系

合作网络的生成有其历史必然性，其内在也存在着自己独特的逻辑体系，要想真正理解合作网络的内涵和结构，以便把握其运作规律，必须对其进行深入的分析研究。下面就从场域、运作主体和合作基础及运行机制几个核心层面进行分析。

（一）场域分析

传统社会治理模式中，政府作为公共权力唯一的合法拥有者，占据着公共活动的中心位置，垄断着所有公共事务，公民和社会组织被排除在公共领域，他们的诉求和利益也得不到及时的回应。随着经济全球化、全球性的分权化和民主主义浪潮的到来，各国政府所面临的公共管理的环境更加复杂化，传统的官僚制体无法适应新形势的要求。与此同时，全球性的公民结社革命随之到来，公民和社会组织纷纷参与到与自身利益密切相关的社会治理中去，力求在公共事务的处理中，拥有一定的话语权，在这种背景下，多中心的网络治理理论应运而生。在合作网络之中，公共事务管理已成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等众多参与者组成的公共行动体系。在公共事务论坛中，各种公共行动主体通过对话协商，交流信息，表达意愿，谈判目标，共享资源，减少利益冲突，努力实现合作，在改善互动关系中，达成一个各方都比较满意的政策方案。通过这样，减少社会的不公平和利益分歧，最大限度地实现社会利益的最大化，维护社会的稳定。

（二）运作主体

在民主政治环境下，公共管理者最终应对公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础上的。作为多中心治理机制的“合作网络”主要包括以下几种运作主体：第一，政府：权能重塑的公共服务向度。公共性的价值、引导性的职能和以注意义务为特质的这三个公共服务维度则成为服务型政府全能再造的核心。第二，社团定位：国家中间层政治。自治和合作理论中，公民社团作为一个行为主体，需要获得更加明确的自我身份定位和认同，治理角色的恰当定位是治理共同体合意运作的基本条件。第三，成为积极的公民：认真对待共和。［11］在合作治理的框架下重构行政与公民的关系，是一个总体性的政府再造过程，其内容远远超过公民参与的范围。公民公共主义视角下，民主行政发展的主旨并不是基于政治法律权利的公民参与，而是公共责任和公共精神的培育。

（三）合作基础和运作机制

“合作治理必须建立在一种全新的信任关系基础上，这种信任关系首先是理性的，其次是实质性信任，这就是合作型信任。”［12］信任对于合作的价值在于:不信任就不会选择合作行为，信任是合作的必要条件。各公共治理的活动主体之间只有建立起真正的合作型信任，网络化治理模式才得以建立和保持长久的生命力。公民共同体的公民身份要求所有人拥有平等的权利，承担平等的义务。这样一个共同体的联结纽带是互惠与合作的横向联系，而不是权威与依附的垂直关系。正如罗伯特·帕特南所说：“政治生活越接近互惠原则基础上的政治平等的理想状态，政治生活越采取自治的形态，就可以说这个共同体越有公共精神。”［13］与传统公共管理单一等级制下的协调方式不同，在公共治理的视野下，多元化的公共管理主体及其相互间的权力依赖和合作伙伴关系以及其中的协商、谈判和交易机制，最终必然会推动公共管理朝着一种自主自治的网络化方向发展。在这种网络化的公共管理模式传统中，参与公共治理的各方主体为了获得他人的支持和帮助而必须放弃自己的部分权利。［14］因而，各方主体要想在利益上面达成一致的话，就必须通过对话协商、相互妥协，就各方获得和失去的权利和利益达成一致。如果没有这一运行机制，很难想象合作网络能够高效运行。

整个系统中，需要两组阈值的确定，分别是用来确定长时间闭眼的一组阈值以及判断打哈欠的阈值。两组阈值的确定具有统一性，所以就拿其中确定打哈欠的阈值来说。

三、网络治理的困境

网络化治理作为一种新兴的社会治理理论，在克服政府和市场失灵、解决社会的一些公共问题、管理社会事务方面发挥了显著的作用。然而，任何事物都具有两面性，合作网络也存在着自身难以克服的缺陷，这在一些方面可以体现出来。

（一）政府的空心化

有如研究治理理论的权威学者斯托克所说；“治理意味着一系列来自政府但不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出了挑战，政府不再是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”［15］政府大量活动和职能的日益萎缩，以及公民社会和第三部门日益深入到公共活动领域的核心地带，传统政府的一些职能通过向上转给超国家实体（国际组织）和向下转给国内的一些公民社会组织，加之他们在许多领域比政府更有效率和更能回应民众需求，使得政府处于日益被边缘化的尴尬境地，政府的权威下降。正如罗伯特·登哈特所说，政府不应该单独地控制决策，相反它应该设定日程、强化参与、为讨论提供便利，通过谈判解决冲突，并和“代理人”协商解决公共问题。［16］通过与其他公共行动主体分权，政府逐渐将其吸纳到公共活动中心，政府逐渐退出核心地带，呈现一种“去中心化”的趋势。有如詹姆斯·罗西瑙所言，我们现在正处于一个“以边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织（NGO）在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为特征和标志”［17］的时代。

（二）合法性危机

在亚里士多德看来，合法性是指政治体系客观上获得社会成员基于内心自愿的认同、支持与服从。威廉·奥卡姆认为，合法性就是指合乎道德的公平与正义观。哈贝马斯认为，合法性是形式民主的制度与程序的安排。［18］他认为合法性危机是一种直接的认同危机，政府的执政能力受到公众的质疑，政府的公信力下降。我们主要从两方面来分析政府的合法性危机:一是民众还持有传统的观点，认为公共物品只能由政府提供，政府和第三部门、社会组织、志愿组织共同提供公共物品是不合法的，这样就降低了合作网络的公众公信力；二是许多公共物品由第三部门和社会组织提供，并且他们在有些时候比政府更有效率，尤其是回应公众需求方面，这使公众更加认同社会组织和私营部门，而对政府部门提出质疑，减少了对政府的认同和支持。合法性危机的出现在一定程度上降低了网络治理的效能，也加剧了政府和社会的紧张。

（三）权责难以界定

网络治理有着鲜明的优势，通过合作网络，政府部门一方面可以维持最小的机构规模，另一方面又可以极大地扩大自身的管理职能。然而，不难发现，网络治理自身的缺陷也同样明显，突出的表现在权责难以界定，协调行动困难。由于网络治理是建立在政府部门与私人部门、第三部门、公民社会等为数众多的公共行动主体分享公共权力、共同承担公共事务管理的责任的基础上，各个行动主体由于自身利益、信仰、目标等存在着分歧，这就带来了集体责任的模糊和界定的困难，从而使公共行动各方主体争功诿过、互相扯皮有了可乘之机。这表现在：私人部门认为其属于社区公民，应该对社区负责；第三部门对于公共事务有着强烈的参与热情，但由于其自身又存在着鲜明的缺陷，这就导致了政府权威的下降和责任的难以界定。

（四）集体行动的困境

早在2000多年前，亚里士多德就发现了公共事物治理的困难，他在《政治学》一书中指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀自己的所有，而忽视公共的事物。对公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少相关的事物。”［19］奥尔森也认为，“除非一个集团中人数很少，或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的集团的利益。”［20］网络治理由于涉及到纵横交错的众多公共行动中心体系，加之各个行动主体都有自己的利益和需求，此外，合作网络由于没有严格的权责体系和强制措施，个体搭便车和逃避责任等机会主义可能会出现，这在一定程度上造成了网络治理集体行动难以协调，这就削弱了网络治理的有效性。

以上这些网络治理的困境虽然发生在处于后工业社会的西方社会之中，对于尚处于社会主义现代化建设时期的中国不无借鉴意义，必须结合现实国情，沉着应对，有取有舍，构筑起中国自己的网络治理体系，推动社会治理前进。

四、构筑“中国化”的现代网络治理体系

中国现在正处于体制转轨、经济转型的重要时机，合理的借鉴和利用合作网络，对于加强社会主义和谐社会意义重大，如何构筑起适合当前国情的合作网络治理体系，笔者认为应该从以下几个方面着手。

（一）转变传统的政府治理思路，全力打造参与型政府

治理作为一种以公共利益为目标的社会合作过程，在这一过程中，政府的作用举足轻重。因此，政府的治理理念对于整个社会的进展影响重大。传统社会的治理思路认为政府是社会唯一的权威中心，政府垄断着大部分社会公共权力，公民社会发育不完全，拥有很少话语权。公民很难真正参与到公共事务中，即使有些可以参与到公共事务中，参与的质量也不会很高。这在当时的历史背景下还具有一定的适应性。然而，随着全球化、分权化、民主化的深入，社会事务日益复杂，这对政府的治理提出了巨大的挑战，传统的政府的治理理念亟待转换。彼得斯在其《政府未来的治理模式》中提出了“参与型政府”的概念，他认为参与型政府“致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。”［21］参与型政府是指政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理公共事务。浙江温岭市从2005年开始率先探索“参与式预算”，就是扩大群众参与度，多种社会力量与政府形成社会管理合力的一项管理创新。此外，北京的“阳光中途之家”作为一个中介组织，将其职能定位于发动志愿者等社会力量来帮助服刑人员回归社会，取得了显著成效。［22］这些社会管理体制创新的实例表明政府要想应对未来的社会管理压力，就要转变传统的单向度的管理理念，放低姿态，加强同其他公共行动主体的沟通和对话，在互利互惠的基础上加强合作。

（二）培育公民社会，逐步的有计划的向社会放权，引导公民自治［23］

公民社会是承接政府转移职能的最理想和最现实的单位，它可以在避免政府机构和人员扩张的前提下扩大政府的职能范围。由于受传统政治文化和近代外国入侵的影响，中国的早期资本主义没有发展起来，这样，中国的公民社会缺乏自身兴起的理想的土壤，再加上建国以来强调的国家至上的举国体制，民间社会组织没有发展缓慢，没有发挥出应有的作用。当前加强公民社会的建设，可从以下几个方面着手：一是对第三部门进行合理定位和扶持，不再是承接政府机构裁员和退休人员的场所，而是帮助政府治理社会的理想的伙伴，这就要求政府在登记注册、资金扶持、司法救济等方面给予他们大力的帮助；二是转变政府职能，逐步向社会放权，这就要求政府进行合理角色定位，由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观调控，掌舵而不划桨，充当“裁判员”而不是“运动员”，将一些不必要的职能下放给私营企业或第三部门，例如政府花钱购买民工培训等；三是加强公民教育，增强公民自治能力，要加强公民的主人翁意识，提高他们的政治技术和表达技巧，引导他们积极参与社会公共事务。

（三）加强信息化平台建设，提供公民参与社会治理的公共舆论空间

21世纪是信息化的时代，社会充斥着形形色色的信息，这既包含政府自身的，又包含来自民间的，作为受众的人们很难区分它们的好坏和真伪。网络作为时代进步的象征，以其强大的渗透能力进入了千千万万的人们的视线，在某种程度上说，处理不好与网络关系的政府将难以为继，美国的信息高速公路和日本的科技立国政策从正面证明了这一点。当前政府要加强信息化建设，一方面，推进电子政府建设，扩大政府信息公开的范围，加快政府网站信息更新速度，多开展领导人网上办公、电视会议、现场直播领导人选举等，鼓励各级领导开微博、公开邮箱，鼓励民众借助以上媒介与政府领导开展直接对话，增强政府的透明度；另一方面，加强对网络社会的监管，引导社会形成健康的网络文化，打击一些网络暴民，引导公民有序地参与社会管理，支持一些新闻媒介和公民通过网络监督政府工作，对社会出现的问题发表意见和建议，为社会提供一个合理的宣泄机制。此外，还要加强社会应急机制建设，形成各种突发事件应急处理的数据库，提高各级政府应对突发事件的能力。

（四）培育独立、诚信、负责、互助为特征的社会价值文化

西方社会倡导的是天赋人权、自由、平等、独立、进取、责任、包容等价值，这也是网络治理为什么会在西方社会兴起的一个原因。中国传统社会提倡家国一体、三纲五常、血缘身份、平均主义、差序等级等一些明显的与时代不相吻合的落后文化，这也是中国网络治理为什么发展不起来的部分原因。当前要加强网络治理，就必须培育一些适合网络治理生存的社会文化土壤，其中就包含了独立、诚信、负责和互助。首先，必须加强公民独立意识的熏陶，这关系到网络治理的参与主体的积极性和实效性问题；其次，必须加强社会诚信体系建设，打造诚实守信的政府和公民社会，增强双方的相互信任和合作；第三，必须加强社会责任意识建设，打造负责的政府和公民社会、第三部门，重塑职业主义精神，要求政府依法负责的行政，引导公民和社会组织有序负责地参与到社会的管理中来；第四，着力培养公民的志愿主义精神，鼓励和引导公众互相帮助，形成人人互帮互助理想社会。这一些社会价值文化的建设，需要漫长的道路，切不可抱有一蹴而就的思想，需要来自政府、社团和公民的齐心协力和通力合作。

网络治理作为一个新生事物也已经经历了十几年的发展，其主要还是在西方国家兴盛起来。在中国，发展时间不长，它不是削弱政府的权威，而是帮助政府更好地治理社会。由于其自身发展尚不成熟，还存在着一些治理的困境和难题，再加之它又是一种舶来品，如何有效地与中国国情对接，在中国的土壤上扎根发芽，成为现实的一大课题。要想实现良好的社会治理，需要全社会一起行动起来，政府、市场、第三部门和公民社会联合起来，在相互信任的基础上交流信息、传递经验、通力合作。在此基础上，还要加强参与型政府的硬件和软件建设，推进电子政府建设，在全社会发起一场旨在培养公民和政府工作人员的独立、诚信、负责和互助为特征的社会价值文化运动，为各公共行动主体互动和合作搭建起有效的平台。

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Network Governance:Origin,System,Dilemma,and Sinicization

WANG Lian-wei
（College of Public Administration,Huaqiao University,Quanzhou,Fujian 362021）

With the transformation of the government governance mode in the globalized world,there has been an increased public demand for government response to social requests.Given the fact that the multi-interest and multi-value subjects want public service,it has become the new requirement of the public service value of the socialist countries to provide better,quicker,and cheaper services. One of the major characteristics of contemporary western social governance is to get involved all the public action subjects,including the private sector,the tertiary sector,and civil society so that each of them can play an active role of their own.Specifically,the statecitizen-society relationship is re-structured for network governance.However,network governance has many defects,and more efforts should be devoted to the reflection and transcendence of its dilemma,which is doubtless a topic of increasingly prominent theoretical and practical significance.The present paper intends to address the issue above from the perspective of Normative Theory in order to come up with tentative solutions.

network governance;elucidation;Sinicization

D 922

A

1001-4225（2011）04-0088-06

2010-12-28

王连伟（1986-），男，山东日照人，华侨大学公共管理学院研究生。

佟群英）