行政问责制中亟待反思的几个关键问题

李国梁

(中国人民大学 公共管理学院,北京 100872)

行政问责制中亟待反思的几个关键问题

李国梁

(中国人民大学 公共管理学院,北京 100872)

分析总结了我国行政问责制度建设中的一些问题:问责主体的实质性“缺位”,问责内容的异化,问责类型的交互替代或混淆,问责标准缺乏客观、公正性,问责官员复出机制缺失。并针对这些问题提出了相应的解决措施。

行政问责;问责主体;问责标准;复出机制

2009年5月22日中共中央政治局会议审议并通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责暂行规定》),标志着行政问责体系建设逐步走向规范化和制度化。但是,在行政问责实践中,还是暴露出几个关键的问题亟待深刻反思和总结。解决了这些问题,才能从根本上完善问责体系,使问责制度化、常态化,进而提高社会公众的政治信任度,推动社会主义政治文明建设。

一、问责主体实质性“缺位”

问责主体的实质性“缺位”,主要表现为同体问责主体的“惰化”,异体问责的“疲软”。同体问责,确实可带来问责过程的高效率和执行力。但在同体问责中,具体问责主体、权限、责任追究机制等,缺乏细化、可操作性的规范,导致问责“惰化”。宪法赋予人大、公众、媒体、民主党派、群众社团等主体的监督权,却又因缺乏可操作的监督渠道,使得异体问责虚幻化。

同体问责是行政系统内部的自律,依靠公务员的内在修养、责任感和使命感等自我约束;异体问责表现为他律,是行政系统正常运行的制度理性要求。因此,从权力制约的效果来看,异体问责更利于实现问责效果,应当在行政问责体系中居主导地位。但就当前我国政治民主发展的实践来看,同体问责仍将是主导。为此,首先要明确同体问责主体的责任,强化问责的内驱力,突显出同体问责中的主体角色及责任;以科学的职位分析为基础,明确界定政府系统内部各部门、各层级、各职位的权力和责任。其次要强化异体问责的地位和作用,通过人大代表专职化改革,提升各级人代会的监督权的行使效力;完善可操作性的监督权的渠道建设,发挥异体问责应有的辅助功能。

二、问责内容“异化”

2003年至今,各级地方政府陆续出台的各种问责法规中规定的问责范围和情形表明,问责内容被“异化”,表现为:问责焦点化,问责目的错位。

1.问责焦点化

《问责暂行规定》规定的七种问责情形,便是问责内容焦点化的集中表现:①因决策严重失误、监督不力、滥用职权、违法行政造成重大损失或者恶劣影响的,因违法行政行为或不作为引发严重群体事件的等这些重大事件才予以问责;②问责只涉及发生在产生重大影响的安全事故领域且造成恶劣影响的事件,以及网络、媒体、公众高度关注且造成严重不良社会影响的事件方面;③问责内容只注重对造成严重不良影响或损失的行为结果问责,轻视对行政执行过程的问责,更忽视对行政决策、政策的解释和说明,忽视对决策过程等决策行为、决策过程的问责;④问责内容的新闻效应倾向行政问责的“炒作”,导致问责“作秀”。

2.问责目的错位

问责的首要目的是预防,以政府发展战略为导向,通过完整的责任体系和运行机制的建构,引导和激发行政官员作出正确、高效、公平、公正的行政行为,预防问题的产生,使行政官员有“战战兢兢,如履薄冰”之感。其次,通过健全的责任体系和责任究查制度去解决已发生的问题,以挽回损失,纠正过错,维护行政相对人的合法权益,做到“治病救人”。最后才是责任的追究,对相应责任人处以相应方式和程度的惩戒,达到“惩前毖后”。但在问责实践中,因问责内容焦点化,易产生“问大事,不问小事;问结果,不问过程;问执行,不问决策”的现象,使问责制失去其最根本的预防、警示作用,更易造成其异化为政治责难或找替罪羊。

要规范问责内容,首先要明确问责目的。行政问责不是求全责备,而是要在正确问责目的指引下合理界定问责的具体范围和内容,这样才能保证问责的客观、公平性。因此,问责范围不应当仅局限于“损失重大”“社会影响恶劣”的极少数事件,而应当将行政问责制还原为一种常态化管理制度,只要出现问题,就应当有官员为此承担责任,差别只在于责任大小、惩处方式和程度的不同而已。

三、问责类型的交互替代或混淆

行政问责类型,包括社会道德责任,政治民主责任,行政责任和法律责任四种类型。社会道德责任,即行政官员受到社会公德、职业道德规范和约束,是行政官员道德品质和职业素养的体现,这也是规范行政权力的最低限,在实践上主要表现为行政官员的自律和道德上的谴责,并无实质约束性的行为责任。政治民主责任,即行政官员向选举自己的选民负责或者人大代表承担政治责任,体现为“权为民所用,利为民所谋”。《问责暂行规定》中规定的问责方式:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等,实质上就是承担政治民主责任。行政责任,属于同体问责,是对行政官员因违反行政纪律、行政法或行政法规的行政行为或不作为,而给予不同等级的行政处分,以示惩戒,如:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。法律责任,即要求行政官员在法律法规框架范围内行使行政权力,违反法定义务或有其他的违法乱纪行为,应当受到法律制裁。这四种类型的责任,在实践中常常相互交叉,但它们在基本目的、责任对象、责任范围和问责方式等方面却有明显的差别[1],在问责时应当有区别、分层次进行,决不能相互混淆、替代。如果在实施问责过程中混淆或交互替代责任类型,必然会造成行政问责制执行的障碍,使问责流于形式。

当前,在行政问责实践中,因我国当前政治制度和法制建设还存在不完善方面和环节,导致责任类型划分不明确,责任边界模糊;又因“刑不上大夫”的封建遗留观念,“集体决策,无人负责”领导体制的负面影响,以及极少数官员的徇私动机和相互庇护的弊端,导致政治民主责任与法律责任的混淆或替代、行政责任与法律责任的混淆或替代、社会道德责任与行政责任的混淆或替代的不良现象,导致“大事化小,小事化了”,避重就轻,逃避责任。

为此,首先应当加强公务员的道德立法,对官员道德问题实行“零容忍”[1],对政府官员的不道德行为进行法律约束,突显行政官员道德的先进性和强制性。其次,对不同层级的行政官员的政治责任范围、类型和层级进行界定,突出政治责任的优先性和规范性。最后,进一步完善党政分开的政治改革,明确党政职责分工和层级责任的界定[2],避免党纪处分替代行政处分,防止上级领导要下级公务员“背黑锅”;合理规范党委、政府与司法机关职责分工,保障司法审查的独立性,防止党纪处罚、行政处分与法律责任的混淆或替代,严守法律制裁的至高无上性。

四、问责标准缺乏客观、公正性

2009年河北省永年县委对12名在“干部作风建设年”动员会上打瞌睡的干部进行问责,免职7人,建议免职1人,全县通报1人,黄牌警告3人[3]。这种问责情形足以表明地方政府注重干部作风建设的力度和决心。但是,从行政问责的本质以及问责的常态化、规范化的建设目的来看,却是在搞“风暴式”问责。这种问责缺乏统一、客观、公正、合理的问责依据和标准,唯长官意志,忽视问题本身的因果关系,责罚失当,既损害了公务员的合法权益,打击了公务员的工作积极性和主动性,又违背了依法行政的理念,导致行政问责的随意性和情绪化倾向。因此,要明确界定统一、客观、公正、合理的问责标准,并符合以下五个要件:①问责首要目的是预防,其次是纠错,最后才是惩罚。②主观过错。问责官员在被问责的情形中具有严重的主观过错。这种“过错”包括主观故意和主观过失。主观故意,是指行政官员因滥用职权、实施违法行政行为或者不作为而直接导致问责事故(事件)、事态或损失的产生。主观过失,是指行政官员因工作失职或处置不当,且基于疏忽大意或者过于自信的心理而导致危害结果的发生。③因果关系。问责官员的主观过错应当是问责情形的直接原因。主观故意,不论客观环境、条件如何,均符合因果关系要件。但是,对主观过失,则要考虑问责情形的具体主客观情况来判定是否符合因果关系要件。④问责立法。只有对问责制进行立法,才能提升其效力,才能保证问责标准的统一性和稳定性。⑤人民利益。官员是人民的公仆,要做到对人民基本权利的尊重和维护。群众利益无小事,违背或侵犯人民的利益,就应当被问责。

五、问责官员复出机制的缺失

从问责官员“东山再起”的复出事件中,可概括为三种复出形式:①“闪电复出”,即因公共管理实践的需要或者为了发挥问责官员特殊才干,在短期内重新任用问责官员担任与原行政级别相当的领导岗位,或明降暗升,承担更重要岗位的工作任务。这种复出是“特殊人才,特殊任用”,多体现在承担政治民主责任后的复出,但这种复出的社会质疑最多。②“低调复出”,即过了法定的问责期间后,重新任用问责官员,行政级别低于原职务,主要是辅助性或副职领导岗位,或者在半官方组织中担任副职领导职位,这种复出比较低调,加上岗位调换、行政职务的降低已具有一定的惩罚性,因此社会公众关注、争议的较少。③“神秘复出”,是一种暗箱操作的结果,复出程序不公开、唯长官意志,违反干部任用管理制度。这种复出最终引发社会公众的信任危机,问责制名存实亡。

由于我国行政问责制度还不健全,缺乏系统性,制度刚性不强,导致问责官员复出缺乏规范性[4],引发公众广泛质疑,但这种质疑和争议,并不是彻底否定官员问责制,而是要赋予行政问责制应有的约束力,更是在重申执政为民的理念。为此,复出机制必须遵循“有理、有利、有别、有节”的原则。“有理”,就是复出要有明确、清晰的理由,有公开、公平、公正、合法、透明的复出条件。“有利”,就是在重新任用问责官员时要以人民利益为重,充分尊重和保障社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权,实施问责官员复出的听证制度、公示制度,使问责官员的重新任用得到群众认可。“有别”,就是区别对待,根据不同的责任类型、责任大小,复出理由、条件及群众的认可程度来判断,对问责官员进行“选择性复出”。这样可避免“一棒子”全盘否定,更好地保护一些问责官员的工作积极性;又有利于防止“度假式问责”而失信于民。“有节”,就是要讲程序、有节制。复出程序必须公平、公正、透明,不搞暗箱操作,不唯长官意志;严格遵照《党政领导干部选拔任用条例》《问责暂行规定》,以及《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》的规定进行复出程序设计,包括复出的提名、考察、听证、讨论决定、公示程序。有节制,是指问责官员的复出机会有限,并对被问责官员实行试用期和绩效考核制[5],根据试用情况判定其能否复出。

[1] 邓志锋,汪伟全.官员问责制度化的路径选择[J].理论导刊,2009(11):18-20.

[2] 刘静.行政问责制的制约因素分析及完善对策[J].领导科学,2010(20):27-28.

[3] 杨守勇,朱峰.河北永年12名“瞌睡干部”受处理[EB/OL].(2009-02-24).http:∥news.qq.com/a/20090224/001387.htm.

[4] 张喜红.完善我国行政问责制的几点思考[J].中国行政管理,2009(10):44-47.

[5] 郭星云.发挥组织人事部门在问责官员复出中的作用[J].领导科学,2010(20):25-26.

Urgently Self-examination of SeveralKey Problems in Executive Accountability System

L I Guoliang

(School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Some problems in construction of national executive accountability system are analyzed and summed-up:substantially absence of subject of investigating,dissimilation of accountability content,mutual substitution or confusion of accountability types,the lack of objective and fair standards,the lack of reinstated rules.Some relevant measures for problems are put forward.

executive accountability;subject of accountability;standard of accountability;reinstated mechanism

D 630.9

A

1008-9225(2011)04-0045-03

2011-03-14

李国梁(1977-),男,广西桂林人,中国人民大学博士研究生,广西大学讲师。

【责任编辑:刘晓鸥】