我国公务员“亚腐败”及其治理

朱敬明

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州221116）

我国公务员“亚腐败”及其治理

朱敬明

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州221116）

公务员“亚腐败”是指公务员利用其手中的权力，在权力运行的灰色地带，为自己或他人谋取私利、浪费国家资财，但却没有明显违法又无需为其后果承担法律责任的行为。“亚腐败”削弱了党的执政能力，提高了行政成本，降低了政府行政效率，导致政府公信力的下降；因此要通过廉政文化的建设，通过增加制度供给，完善制度，加大监督，构建综合监督体系，加强反腐败制度的执行力，有效遏制“亚腐败”。

公务员；亚腐败；危害；治理

一、亚腐败的内涵与特点

随着我国反腐败斗争的日益深入，惩治腐败官员的力度也在不断加大，官场腐败现象得到了较为有效的遏制。然而，近年来官场上却出现了另外一种现象——“亚腐败”。“亚”，根据《汉典》解释为“次一等”之意，又解“低于”。①那么，何谓“亚腐败”呢？《辞海》中尚没有记载，但它并不是一个时兴的概念，在我国传统吏治中各种官场“潜规则”大多具有“亚腐败”的特征。国际监察专员学会主席艾尔伍德对此下了这么一个定义：它是这么一种现象，在权力的廉洁状态和腐败状态之间所形成的一种尚未达到触犯刑律的地步，但权力本身却又不那么干净的空间。[1]根据这个定义，可以这样理解，“亚腐败”在本质上仍是腐败，只是腐败的程度较轻，“尚未达到触犯刑律的地步”而已。在现实生活中，老百姓较多地关注着官员腐败，由于“亚腐败”是处于腐败与廉洁之间临界状态的一种现象，因而往往不被人们所重视。

胡鞍钢教授从经济领域提出了四种形式的 “亚腐败”，即“寻租性腐败”、“地下经济腐败”、“税收流失性腐败”和“公共投资与公共支出性腐败”[2]；有的学者则从工作作风和行为表现等方面列举了“亚腐败”的十大病状：办事效率低下的“懒散病”；无视百姓冷暖的“冷血病”；相互推卸责任的“摆手病”；遇事装聋作哑的“摇头病”；制造轰动效应的“脑热病”；索取小恩小惠的“贪心病”；用公款吃喝玩乐的“癫狂病”；是非曲直不分的“弱智病”；急于一夜成名的“急性病”；效仿明星作秀的“流行病”[3]。师荣耀认为，公共部门中的隐性腐败一般是指从事行政事务性管理的工作人员滥用事务性权力谋取个人利益的行为。其主体是从事事务性工作的低级别工作人员。[4]主要有两种表现形式：一是人为设置障碍,拉长办事过程，将简单的程序复杂化，以暗示来机关办事的组织或个人向其提供利益;二是得到对方提供的利益后,放弃原则，随意简化办事程序或泄露秘密,使来机关办事的组织或个人得到额外收益。

笔者认为，公务员“亚腐败”指的是公务员利用其手中的权力，在权力运行的灰色地带，为自己或他人谋取私利、浪费国家资财，但却没有明显违法违规又无需为其后果承担法律责任的行为。关于公务员“亚腐败”的主体，本文赞同师荣耀的观点：“亚腐败”的主体是从事事务性工作的低级别的公务员。它具有以下几个特点：

第一，低层次性。进行“亚腐败”的公务员主要是低级别的公务员，因此他们所掌握的也就是低层次的事务性权利，他们所获得的经济利益也是微量的。第二，隐蔽性。低级别公务员因其低层次性而被忽略，或者被当做不正之风来看待，甚至被认为是礼尚往来，人之常情，同时因为所涉及的金额较少或者根本就不涉及现金，因此现有的法律很难对其进行制裁。第三，普遍性。“亚腐败”现象比违法犯罪的贪污腐败现象要普遍得多，且经常以小群体的方式出现，通常是一个科室的人都收受需要办事的人或组织的好处，一个科室的人都为其开绿灯。第四，利己性。公务员进行“亚腐败”的一个共同特点就是为个人谋取私利，虽然这个“小利”与贪污腐败比起来要小得多。第五，半公开性。“亚腐败”现象大多是发生在寻常百姓身边的一些小事，人们有目共睹，很多人甚至无奈参与其中，因此它是腐败的边缘，是一个灰色地带，它往往是阳光下的交易。

二、公务员“亚腐败”的危害

“亚腐败”破坏了社会公平、正义等原则，侵犯了党和人民的利益，社会公共资源也被损害，人民公仆的形象也被败坏了。“亚腐败”虽然只是获取了一些微小的利益，但是其危害却绝不亚于腐败。

（一）削弱了党的执政能力

反腐倡廉能力是衡量一个政党执政能力强弱的重要标志。党的十七届四中全会深刻分析了党的建设中存在的影响党的领导水平和执政水平，削弱党的拒腐防变和抵御风险能力的突出问题，指出这些问题严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现，必须引起全党警醒，抓紧加以解决。[5]我国基层政府机关人员大部分都是党员，“亚腐败”现象在党政机关的滋生蔓延，会严重影响党员的先进性和共产党自身的纯洁性，削弱党的执政能力。

（二）削弱政府权威，导致政府公信力的下降

基层机关是直接面向群众的，基层公务员也就要直接同群众打交道了。“亚腐败”通常以小群体方式出现，人们又有目共睹，导致人们把一个科室的“亚腐败”现象当做整个政府的“亚腐败”[6]。也就是说在群众的眼里，它并不仅仅是小群体的“亚腐败”，而是整个政府的“亚腐败”，很多人还无奈参与其中，可谓敢怒不敢言。长此以往，我们的政府就会失去群众的信任，政府也不能有效得到群众的信息反馈，政府的权威就会被削弱，政府的公信力也会随之下降。

（三）导致政府行政效率降低与行政成本的大幅度提高

基层公务员 “亚腐败”使得本来可以解决的问题解决不了，本来可以早解决的被拖成晚解决甚至贻误解决问题的时机。“蒂索托实验”结果表明，同样是建立一个服装厂,“亚腐败”比较严重的秘鲁的机关运作效率要比纽约低700倍。这导致了政府机关行政效率的严重降低。一个能见诸于报纸电视等媒体的贪官的赃款动辄几百万甚至几千万，但是那些都是可以清点出来的，而公务员“亚腐败”只不过吃一点拿一点要一点，看似微不足道，但是把整个国家的“亚腐败”现象累加起来就有点触目惊心了。据有关专家论证，我国政府各级机关人员一年喝掉的白酒相当于杭州西湖的蓄水量。这也就使得我国行政成本大幅度提高。全国政协十届五次会议上冯培恩委员称 ,从 1986年到2005年，我国人均负担的年度行政管理费用增长23倍，而同期 GDP增长14.6倍。[7]而这些费用的增长主要在于公务用车、公款吃喝玩乐和公务送礼。其中公务用车的费用占国家财政支出的13%，然而公车真正用于公用的只占1/3，公款吃喝玩乐占国家财政支出的7%。[8]

（四）导致官场“潜规则”、“亚腐败”文化的盛行

“亚腐败”行为会不断地侵蚀着人们对于腐败的抵抗意识和能力，使人们逐渐认同和接受亚腐文化。当整个社会群体对亚腐败文化认同时，就不可能形成健康的行政行为。公务员自身对“亚腐败”行为的抵抗意识不同程度的会受到影响，对社会公正的是非道德界限产生模糊甚至错位，进而对错误和不健康、不道德的行为逐渐感到麻木。甚至会认为自身的廉洁是一个异类，跟不上社会统一的步调。

（五）培养了一支腐败的预备队

“亚腐败”本身就孕育着腐败的基因，是腐败产生的温床。[9]错误的思想会指导人们作出错误的行为。因为“亚腐败”行为并不直接触犯党纪国法，甚至披上了合法的外衣。它犹如潜伏在人体内的病毒，虽然不会立刻引发疾病，但是如果没有得到及时治疗任其发展下去，病毒就会蔓延，会引发大的疾病。“亚腐败”对基层公务员的理想信念、价值观有很强的侵蚀作用。当基层公务员一旦身居高位，手握重权,就会更加容易走向贪污受贿的犯罪道路。从已经查处的大案要案中可以发现，那些走上犯罪道路的腐败分子，大都有一个从收受小恩小惠到索取巨额贿赂的发展过程。

（六）败坏社会风气，造成社会不公

罗尔斯在《正义论》中指出，“正义观的基本作用就是指定基本的权利与义务，决定恰当的分配份额”。[10]自古以来，人类都在追求实现社会公平。维护和实现社会公平涉及最广大人民的根本利益，不但是科学社会主义的应有之义，也是我们党坚持立党为公、执政为民的必然体现，是我国社会主义制度的本质要求，也是构建社会主义和谐社会的基本条件。[11]而“亚腐败”，则违背了最基本的维护社会公平正义的基本价值取向。

三、“亚腐败”的治理

党的十七大明确提出“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的”，这充分表明了党和国家在反对“消极腐败”上的明确态度和坚强决心。《中国共产党纪律处分条例》中也对党员干部的廉洁从政行为提供了依据，是党员干部行为的底线。因此治理“亚腐败”要从多角度、多个层面共同作用，实现“多管齐下”才能有效遏制“亚腐败”的继续蔓延。

（一）遏制“亚腐败”需要廉政文化的有力支撑

思想是行动的先导，廉政文化首先要解决的就是思想的问题。中国是一个非常严重的“熟人社会”或者说“人情社会”。一些“潜规则”虽未成文却已深入人心。因此要针对我国的道德文化传统，来构建符合我国国情的廉政文化体系。要充分汲取我国传统文化中的积极要素，弘扬“以廉为先”、“不贪为宝”的廉政思想，做到“非吾所有，虽一毫而莫取”。同时借鉴国外一些廉政程度较高的国家的经验，形成符合中国国情的社会主义廉政文化环境。

从全社会来看，培养全体公民正确的荣辱观，营造清新的社会风气、和谐的社会环境是抵御“亚腐败”的有效途径。加强公务员的职业道德教育，使廉洁自律成为公务员人格的重要组成部分；努力提高国民的思想道德素质，从思想源头上预防“亚腐败”，增加民众对“亚腐败”知识的了解，深化民众对“亚腐败”问题的认识，使人们充分认识到“亚腐败”带来的严重后果，减少因社会文化习俗产生的“亚腐败”。把对公务员的职业道德教育和对普通公民的社会公德教育结合起来，在全社会形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚。

（二）增加针对“亚腐败”的制度供给，提高制度的执行力，规范权力的运行

邓小平同志指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题”。[12]我国政府针对“亚腐败”问题出台过一些政策，但是由于政策的不完备，未能成为一个体系，同时对于制度的执行大多是敷衍了事，没有真正的去执行，这是“亚腐败”蔓延的一个重要因素。我们要制定完善的制度来规范权力的运行,挤压“亚腐败”的生存空间,使他们没有进行“亚腐败”的机会。

1.加快公共财政体系建设，加强审计制度。十七届二中全会提出要加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政支出责任，合理调整政府间财政收入划分。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。改革预算编制制度，提高预算的规范性和透明度。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立国库现金管理和国债余额管理制度，推进政府会计改革。加强预算执行审计，提高预算执行的严肃性。建立财政预算绩效评价体系，提高财政资金使用效率。这对于治理挥霍浪费型的“亚腐败”现象会起到釜底抽薪、立竿见影的效果。

2.实现政府信息公开制度化。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。要想达到权力制约的目的，必须做到权力的行使原则、程序、结果全部公开，增加透明度，减少随意性，避免暗箱操作。十七届二中全会提出要完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。我们应该尽快出台相应的法律，依靠法律来规范政府公开政务信息。要把先进技术手段引入到制度建设，以减少“亚腐败”现象的发生。要让网络信息技术能成为防治“亚腐败”的强阳光。[13]

3.建立完善公务员财产申报制度。财产申报制度被称为终端治理腐败的利器。世界上腐败治理较好的国家，大多数都实行了财产申报制度。[14]但是我国目前的财产申报制度还没有面向全部公务员，这样就给了那些“亚腐败”分子可乘之机。

4.加快网络反腐制度化建设。网络反腐打破了传统的反腐格局，拓展了公众实现知情权、参与权、监督权、表达权的渠道。2003年最高人民检察院开始建立网络举报平台，之后中央纪委监察部和18个省级纪检监察机关也相继开通了举报网站。截至2009年6月，26个省（区、市）、100多个地级市、200多个县建立举报网站。[15]网络反腐的制度化建设关键在于三点：一是网络举报制度的建设；二是建立网络反腐信息监控与报告制度；三是建设和完善政府网上电子监察系统。[16]

（三）构建综合监督体系，加强权力制约

教育是基础，法制是保障，监督是关键。十七届二中全会提出要健全对行政权力的监督制度。加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用；强化公共监督部门对公权力的“权力监督”和人民群众、新闻媒体对公权力的“权利监督”。通过全方位、多层次的监督加大公权力行使的公开性和透明度，形成合理配置权力的结构，使权力主体之间形成一定的制约关系，实现十七大报告提出的“让权力在阳光下运行”的理想，使公务员不能“亚腐败”。

首先，要加强行政纪检监察机关的监督，要整合各反腐败职能机构力量，形成监督合力。要赋予2007年成立的“国家预防腐败局”与纪检部门更独立的反腐权力，包括独立任免权、独立财务经费管理、独立司法审判权等，以权力约束权力。[17]纪检监察机关要同法院、检察院和公安部门等执法执纪部门通力合作，相互配合，才能严厉打击“亚腐败”行为。同时为了增强纪检机关办案的能力，应加强纪检队伍的专业化建设。纪检委员按党章规定仍由党代表大会选举产生，纪检委办案人员则应当职业化、专业化和稳定化。可开设纪检监察学校，对纪检人员的业务知识进行系统培训，使其全面掌握现代化的办案技术和手段。

其次，要充分发挥媒体的监督作用。通过立法保障媒体对于公共权力运行的监督权，把那些“亚腐败”的现象曝光于世。在全球网络互联的新时代，网络在创建廉洁政府中的作用尤其突出，网络媒体的作用可见一斑。媒体不光要把眼光盯在那些已经打倒的“死老虎”身上，也要大胆监督那些进行“亚腐败”的公务员。

再次，要发挥人民群众的监督。我国的民间组织在公共事务中发言的力度和影响力显然还有待加强，人民群众的监督总是处于零散的、自发的、被动的、无奈的状态。但是群众的眼睛是雪亮的，一些“亚腐败”问题，群众是有所察觉的，如果及早听取群众的意见，就可以更早发现和惩治“亚腐败”问题。要使民众发挥监督作用，应建立健全民意表达机制，其一是新闻媒体的传达作用；其二是允许民间建立反腐败组织，来配合帮助党和政府的反腐败工作；其三是采取民意调查的方法，对干部予以监督。同时还要充分发挥网民的监督，中国近3亿的网民力量显示的是最廉价的监督，相关部门应该引导网民理性监督。

总之，我们要通过廉政文化的建设，使公务员从思想上对“亚腐败”行为有清醒的认识，使其不想进行“亚腐败”；通过增加制度供给，实行公务员财产申报制度、政府信息公开制度等制度方面的建设，完善制度，使公务员没有钻制度漏洞的机会，也就没有了寻租空间。同时，加大各种监督，构建综合监督体系，加强反腐败制度的执行力，加大惩处力度，提高公务员的“亚腐败”违法成本，使其不敢贪。只有这样，才能真正有效遏制“亚腐败”现象。

注 释：

①潘国松：《“亚腐败”现象的成因、危害及预防初探》，管理观察，2008年版10期。

[1]司马龙.警惕“亚腐败”[J].半月刊(政府法制),2004,(10).

[2]胡鞍钢.隐性腐败更应关注[J].当代经济,2001,(6).

[3]程延.警惕亚腐败嬗变成社会之癌[J].特别关注,2005,(7).

[4]师荣耀.公共部门隐性腐败的成因与对策[J].国家行政学院学报, 2003,(1).

[5]姚桓,邹庆国.加强反腐倡廉建设 提高党的执政能力[J].理论学刊, 2010,(1).

[6]张国安.“亚腐败”:不可小视其危害[J].党政干部论坛,2006,(8).

[7]丁燕飞.试论我国公务员福利制度下的隐性腐败[J].辽宁行政学院学报,2010,(3).

[8]梁胜.职务消费隐性腐败的黑洞[J].党政干部学刊,2007,(8).

[9]时永国,顾碧云.“亚腐败”现象的思想根源及其文化诱因[J].党政干部文摘,2006,(7).

[10]约翰·罗尔斯.何怀宏,等译.正义论[M].北京:中国社会科学出版社, 2003.

[11]乔瑾.科学发展观视野下实现社会公平的途径探析[J].北京化工大学学报(社会科学版),2008(4).

[12]邓小平.邓小平文选.第三卷[M].北京:人民出版社,1993.

[13]唐丽娜.我国基层公务员“亚腐败”问题及其防治对策[C].上海:上海交通大学国际与公共事务学院,2010.

[14]不畏艰难扬正气不辱使命执法纪60年反腐败综述[EB/OL].东方网,2009,(9).

[15]陈雷雷.论当前中国的腐败问题与制度反腐[J].经济研究导刊,2010, (1).

[16]林怡.亚腐败成因及预防途径[J].才智,2008,(10).

[17]翟园园.亚腐败及其监控[J].中国商界,2010,(7).

[18]曾维和.我国公务员“亚腐败”治理的伦理视点[J].中共福建省委党校学报,2008,(8).