农村物权资本化改革的实践及启示

崔伟

（中共潍坊市寒亭区委党校，山东 潍坊 261100）

农村物权资本化改革的实践及启示

崔伟

（中共潍坊市寒亭区委党校，山东 潍坊 261100）

2009年4月以来，寒亭区在坚持多年统筹城乡发展、加快城市化工作的基础上，抓住潍坊市被确定为山东省深化经济体制综合配套改革的发展机遇，在全省率先启动城乡户籍管理一元化配套改革中，通过明确成员权、扩大处置权、保障平等权，加快推进以农村物权资本化改革为主要形式的农村产权制度改革。从明确农村集体经济组织成员权利、扩大农村物权处置权利、保障农村居民享有基本公共服务的平等权利等三个方面大力推进城乡户籍管理一元化配套改革。

寒亭区；城乡户籍管理；统筹城乡发展；农村物权资本化；公共服务均等化

寒亭区是潍坊市四个行政区之一，也是潍坊风筝的发源地和全国三大木版年画产地之一，位于潍坊中心市区北部、渤海莱州湾南畔，被列入黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区、胶东半岛高端产业聚集区规划开发范围。现辖省级潍坊经济开发区、寒亭经济开发区和6个街道，总面积628平方公里，其中耕地面积占58%；人口39.3万，其中农村居民占80%。在统筹城乡发展、推进城市化和城乡一体化进程中，寒亭区与其他地区一样，也遇到了城乡二元户籍壁垒、农村劳动力向非农产业转移、人口向城镇集聚等体制机制问题。2009年4月以来，寒亭区在坚持多年统筹城乡发展、加快城市化工作的基础上，抓住潍坊市被确定为山东省深化经济体制综合配套改革的发展机遇，按照中央和省市党委、政府加快新一轮农村改革发展的决策部署，在全省率先启动了城乡户籍管理一元化配套改革试点，以统筹城乡发展、加速城乡一体化为目标，以“三化一机制”为主要内容，以户籍改革为切入点，重点围绕缩小直至取消城乡差别、实现城乡公平和谐的一系列配套改革，在一些重点领域和关键环节先行先试，改革创新，取得了阶段性成效。

一、突出城乡户籍一元化配套改革的重点

(一)推进城乡户籍管理一元化。首先是降低农村居民进城落户门槛，建立统一的城乡户籍管理制度。全面放开区内户口迁移政策，实行以合法固定住所为基本条件的城乡双向户口迁移制度，将户口的审批管理权限下放到基层派出所，采取了灵活、简化、快捷的办理手续。其次是制定实行鼓励举措，创新居民社会信息管理服务，围绕农村居民向城镇和新型农村社区转移遇到的户籍、住房、子女入学、就业、社会保障等问题，制定落实了一系列针对性较强的鼓励支持举措。在原居民身份信息卡内容的基础上，丰富农村集体经济组织成员、计划生育、社会保障等信息资料，为城乡人力资源要素的双向流动、加强社会管理服务提供平台。

(二)推行农村物权资本化。积极探索“两置换一改制”的运行机制。“两置换”，就是用农村宅基地使用权换城镇房产，保证农民有住房权；用承包地经营权换社会保障，保证农民有持续收入。“一改制”，就是对农村集体所有各类资源性、经营性资产实行股份制改制，将净资产量化分配到现有集体经济组织成员，采取公司化运作经营。从农村迁入城镇和新型农村社区的居民，在迁出后仍享有集体资产量化分配的股权，股权可转让、可继承。

(三)推行城乡基本公共服务均等化。积极探索建立人口和计划生育管理工作新机制。改革后，积极为农村集体经济组织成员确定相应政策；积极开展农村社会养老保险制度改革试点，加强各项社会养老保险制度间的有效衔接，逐步建立健全城乡一体的居民养老保险体系；逐步建立新型城乡居民医疗保险制度，巩固和发展新型农村合作医疗，整合两种医疗保险制度和资源，建立城乡一体的居民医疗保险制度；进一步规范完善优抚低保（五保）政策；统筹城乡就业、教育等社会事业发展；加快建立城乡社区公共管理新格局，以建设农村社区经济圈为载体，把由政府提供或主导的公共服务尽可能地覆盖到所有城乡居民。

(四)建立以农村集体经济组织成员为核心依据的新型社会管理服务机制。按照政府指导、村民自治的原则，在组织各村村民代表委员会确认农村集体经济组织成员资格的基础上，搞好农村集体资产的确权登记和发展壮大，增强农村集体经济组织服务功能，把国家对城乡居民实行的公共服务管理政策，由目前的以农业、非农业户口为依据，调整到以“是农村集体经济组织成员”、“非农村集体经济组织成员”为核心依据上来，为户籍管理一元化改革后农村居民能够放心向城镇转移、解决附着在原农业户口上的利益差别、加强社会管理、维护农村社会稳定奠定了工作基础。

整个改革试点安排在2009—2011年。最终目标是：努力破除城乡二元结构，加快转变发展方式，探索建立有效解决“三农”问题、统筹城乡一体发展的体制机制，为寒亭区经济社会更好更快发展提供动力支持和体制保障，为省市深化改革提供示范和借鉴。

二、注重城乡户籍管理配套完善

寒亭区早在2004年就实施过户籍管理一元化改革，取消了农业户口、非农业户口的划分，但由于在配套改革方面缺少实质性动作，长期以来形成的城乡分割的二元发展格局没有大的变化。2009年3月，寒亭区出台相关政策，在深入推进城乡户籍管理一元化的同时，重点推进各项配套改革。

(一)制定实行一系列鼓励支持举措。先后制定出台了《关于进一步促进服务发展的若干意见》、《关于支持和促进房地产业持续健康发展的意见》等，有力地促进了农民进城发展二、三产业。公安、计生、劳动和社会保障、民政、教育等相关部门单位也制定了与户籍改革相配套的单项改革意见办法，使整个配套措施相互衔接、系统完善。

(二)推进就业创业一体化。通过发展都市农业，打造农村社区经济圈，大力推进工业化、城镇化等措施，拓展农民就业空间；通过强化技能培训，建立覆盖城乡的公共就业服务体系，形成城乡一体的产业链条等措施，促进农民向非农产业转移；通过培育市区镇三级创业孵化基地，实施小额担保贷款政策、发展工业与农业配套协作项目等措施，扶持农民加快创业。

(三)推进养老医疗保险一体化。农民进城落户即可享受市民待遇。对养老、医疗等城乡缴纳方式不一、标准不同的保险项目，进城居民可根据自身经济条件自由选择。符合条件的生活困难的进城居民，按规定纳入城市居民最低生活保障范围。

(四)推进医疗卫生服务一体化。将区人民医院和镇街医院整合组建为医院集团，扩大“新农合”参保率和城镇居民医疗保险参保率，加强医疗卫生基础设施建设，着力提高医疗卫生保障水平，围绕“双百双零”目标，努力实现农村社区卫生服务全覆盖，促进城乡医疗卫生一体化。

(五)推进教育文化一体化。调整学校布局，改善办学条件，改革学校管理体制，实施城乡学校捆绑发展策略，促进城乡教育的融合与联动；实施区、镇村和企业“三位一体”文化设施建设工程，加强城乡文化队伍建设，推动各项社会文化活动的经常化、平民化；深入开展多种形式的和谐创建活动，加强和谐社会建设和精神文明建设。

(六)提高城镇的吸纳与服务功能。一方面，全力加快中心城区建设，打造城乡一体化的“龙头”，全面融入潍坊中心市区经济圈；另一方面，大力加强小城镇基础设施建设，不断完善和提升小城镇功能，加快拓展城市人口的生活空间和城市产业发展空间。统筹城乡组织体系建设，深入开展区直部门包村和企业帮村工作，推行联建党组织，较好地推进城乡党建一体化。

(七)探索深化农村土地管理制度改革。组建城乡建设用地储备经营公司，将农村居民原宅基地融合起来进行统一经营；开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，挂钩所得收益主要用于补贴农民进城购房以及购买医疗、养老保险等；加快推进农村土地承包经营权流转，扩大适度规模经营。

三、城乡户籍管理一元化配套改革取得的成效

经过近几年的探索实践，寒亭区的城乡户籍管理一元化改革试点取得了初步阶段性成效。

(一)能够消除现行户籍管理制度的弊端。我国现行户籍管理制度仍存有三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由、不流畅；三是户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。只有上述三大弊端得以突破，城乡户籍管理一元化的主要障碍才能真正得以解决。寒亭区推进城乡户籍管理一元化，使前两个问题得到有效解决，第三个问题正在逐步解决，抓住了破解城乡二元体制的切入性问题。目前寒亭城区所有居民小区以合法固定住所为基本条件，已有200多户近500人完成了购房落户城镇手续，并享受到了与城镇市民平等的福利待遇。建立以农村集体经济组织成员为核心依据的新型社会管理服务机制，将以农业、非农业户口划分享受国家有关政策规定，调整到以“是农村集体经济组织成员居民”和“非农村集体经济组织成员居民”(简称“成员居民”、“非成员居民”)为基本依据。原农村集体经济组织成员进城落户后，可继续拥有原集体经济组织成员的权利、义务，继续享受国家规定的有关惠农支农政策和农业户口政策。以居民从事行业划分调整到以居住地划分，现阶段下更便于剥离附着在户口之上的各种福利待遇差别，将为实现真正意义的城乡一元结构提供基础依据。目前寒亭、开元两街道的75个行政村全部完成了农村集体经济组织成员资格的确认工作。推进户籍管理一元化和确认农村集体经济组织成员，将促进城乡人力资源科学配置，突出保障农民的民生、民权，能够有效地促进农民进城落户变市民。

(二)促进了城乡资源的合理配置。在放开进城落户、促进城乡人口流动的同时，寒亭区通过加快推进农村“四个物权资本化”，深化农村产权制度改革，让农民的资产真正资本化、市场化，为农民离开土地、走出农村创造了条件。一是推行农村宅基地换城镇房产，实现农村宅基地使用权资本化。开展宅基地置换试点的寒亭街道赵家埠村，在旧村改造中，属于成员的居民按照宅基地面积置换同等面积的楼房，非成员的按正房实际面积兑换楼房面积，全村居民顺利实现了整体进城安居成为市民，并享受到市民待遇。二是推行农村土地承包经营权换保障，实现农村土地承包经营权资本化。建立了全省首家开放式的土地流转信息服务网站，为更加规范、更大规模地促进土地流转搭建了平台。目前，寒亭区农村承包地流转总面积达到62537.4亩，农民利用土地流转带来的收益加入城镇社会保险，解除了后顾之忧。三是推进农村集体资产股份化改制，实现集体经营性、资源性资产共有权资本化。开元街道张氏三村，将土地等资源性资产入股开发，居民变为股民，每年人均分红近万元。四是探索农村集体建设用地使用权流转管理模式，实现农村集体建设用地使用权资本化。推行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的管理办法。去年寒亭区360.9亩建设用地指标置换工作顺利通过了省、市检查验收，开元街道北张氏村、寒亭街道老烟潍路段的建设用地增减挂钩试点项目已获山东省政府批复，正在着手实施，届时可安置农村居民748户2200多人，复垦耕地720多亩，有效地提升了城乡土地等资源集约节约利用。

(三)提高了城乡统筹发展的水平。随着城乡户籍一元化配套改革试点的推进，寒亭区积极探索城乡建设融合、产业融合、工农融合、完善社会保障的“三融合一保障”工作模式，不断提高城乡统筹发展水平。一是推进建设融合，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。今年投资近4000万，强力推进小城镇建设。对50个重点村完成了集中综合整治，力争用三年时间对357个行政村实行集中整治全覆盖。固堤街道、高里街道和朱里街道3个小城镇的市政公共服务已与市区接轨，燃气、污水处理等设施正在建设或规划中。寒亭区规划建设了“居住集中、服务集中、投入集中和资源集中”的49处新型农村社区，顺利通过了首批“全国农村社区建设试验全覆盖示范区”的考核验收，努力实现政府行政管理与社区居民自治有效衔接和良性互动。电气化镇街、电气化村建设成效明显，并向着创建沼气普及区的目标迈进，镇村环境明显好转。二是推进产业融合，实现城乡一二三产业协调发展。实施小额担保贷款政策，建设潍坊市中小企业创业孵化基地，鼓励二三产业项目到农村发展，大力推进都市农业建设，带动了农业增效农民增收。今年实现农业增加值增长6.5%；农民人均纯收入增长15%。三是推进工农融合，加快农民增收致富。统筹城乡劳动就业，帮助35000多名农民工在家门口找到了工作。农民工资性收入增长率99.4%，农民人均生活消费支出增长率17%。四是完善社会保障，提高城乡基本公共服务水平。固堤中心学校、高里中心学校等建设进展顺利。农村学前3－6岁幼儿入园率为95%。村卫生室服务能力全面提高，新型农村合作医疗参保率达100%。建立以单位管理与居住地管理相结合的计生管理新机制，农村合法生育率达98%，顺利通过“全国计生工作优质服务先进县”检查验收。社会保险覆盖面进一步扩大，城乡困难家庭保持“应保尽保”，弱势群体救助等工作取得新进展。6处镇街全部按潍坊市定标准建成综合文化站，92%的行政村建成文体活动室 (或大院)，文明村创建达标率达80%，以杨家埠民俗旅游为龙头的文化旅游产业大力发展。村务公开民主管理方面，获得了“全国村务公开民主管理制度创新提名奖”。严格落实领导责任制和工作责任制，实现了寒亭区政治社会生活的和谐稳定。推进城乡基本公共服务均等化，将逐步缩小城乡公共服务差距，有效保障进城农民享有与城镇居民平等权益。

(四)引起了积极的社会反响。寒亭区城乡户籍管理一元化配套改革试点率先在全省启动，《寒亭区城乡户籍管理一元化配套改革试点总体方案》率先通过潍坊市直领导专家论证评审，率先获得潍坊市政府批复。吸引了更多农民进城落户成为市民，不仅加快了城乡互补的双向流动，而且在改革中保障了农民权益，让农民得到了很大实惠。潍坊市委主要领导、分管领导专门作出批示，肯定工作思路，提出推进要求。山东省《大众日报》、《农村大众报》等多家新闻媒体给予宣传报道，引起了中央党校等社科界的关注。改革思路符合中央经济工作会议精神、全国政法会议精神，符合山东省委、省政府《关于统筹城乡发展，加快一体化进程的意见》(鲁发〔2009〕23号)有关要求。

四、城乡户籍管理配套改革需要进一步研究解决的几个问题

寒亭区城乡户籍管理一元化配套改革试点虽然有了良好开端，但由于政策配套、体制机制以及时间限制，也面临一些急待研究解决的问题。

(一)需要上级政策支持。推行户籍配套改革，涉及到公安、农业、计生、劳动、民政等多方面的政策规定。农村物权资本化牵涉的农村宅基地、承包地、建设用地等改革方面，计划生育、养老保险、医疗保险等配套改革方面，特别是以农村集体经济组织成员为核心依据的社会公共服务管理政策调整方面，均遇到了上级政策的框框问题，需要妥善处理改革措施与上级政策的矛盾冲突。尽管寒亭区改革试点获得了潍坊市政府批复，但没有上级政策的大力支持或者配套联动，改革试点难免遇到困难与阻力。因此，建议上级部门领导在推进综合配套改革的新形势下，研究赋予寒亭区适当的鼓励政策、优惠政策，支持先试先改、大胆探索。

(二)需要上级部门支持。推进户籍改革试点，需要农业部门、发改部门、公安部门、劳动和社会保障部门、人口和计生部门、民政部门等多家部门单位共同参与，上下左右协调配合。在市以上部门与领导专家的鼎力支持和大力帮助下，寒亭区城乡户籍管理一元化配套改革试点工作进展顺利。上级部门积极主动参与、出谋划策帮助、加强协调对接，将会有效地推进改革试点工作；驻寒亭区上属单位的改革积极性，可以直接影响到整个改革成效。所以，建议上级部门将一些改革任务安排在寒亭试点，充实户籍配套改革内容，丰富改革工作实践；上属驻寒亭区部门能够主动融入地方工作，积极帮助地方党委政府解决实际困难，与地方部门单位共同形成工作合力，加大改革试点推进力度。

(三)需要理论研究支持。改革实践离不开理论指导。通过总结剖析改革试点，提炼形成户籍改革理论体系，将有效地指导具体改革工作。目前寒亭区的改革试点上升到理论层面的东西还比较少，现有的一些说法不是很深刻，迫切需要研究户籍改革理论的专家、学者指导和帮助，进一步挖掘深层次改革内涵。希望上级领导、专家能够调研、论证和分析寒亭的改革实践，帮助总结提升户籍改革理论水平，形成值得全省、全国范围推广示范的户籍改革新模式。

(四)需要上级财政支持。改革需要投入，特别是“三化一机制”中的城乡基本公共服务均等化，在现阶段不可避免存在城乡差距，如果养老医疗保障、医疗卫生服务、教育文化事业、小城镇建设、农村社区服务等方面，实现真正意义的城乡一体化，需要投入大量的财力物力。所以，考虑到地方财政的承受能力，寒亭区提出了实行总体规划，分步实施，先易后难，不断深化、完善和丰富改革内容的基本原则。在缺少上级财政投入的情况下，寒亭区的改革试点主要是探索改革方向、改革机制、改革办法，改革试点的成效与水平将不能得到有效的放大示范，改革的影响力将被一定程度地降低缩小。因此，建议上级部门将一些项目、任务安排到寒亭具体实施，并适当拨付专项改革经费，帮助支持寒亭扩大改革成效，提高改革工作质量与水平。

S-0

A

1671-1262（2011）02-0028-04

2011-04-18

崔伟，男，中共潍坊市寒亭区委党校讲师，主要从事社会科学研究。

王佳玲