刍议财政预算改革对院校预算的影响

徐宁

（黑龙江省审计厅，黑龙江 哈尔滨 150001）

刍议财政预算改革对院校预算的影响

徐宁

（黑龙江省审计厅，黑龙江 哈尔滨 150001）

以国家财政预算体制改革和预算管理制度为背景，分析国库集中收付制度、部门预算管理、政府收支分类改革、政府采购等方面改革给院校预算管理带来的影响，具体阐述院校在预算管理方面的现状和问题，就如何进一步深化高等教育预算管理等问题提出了改革路径和政策建议。

财政预算改革；高等院校；预算管理

作为院校财务管理工作的核心之一，科学的预算管理可以对院校整体财力进行统一的规划和安排，从而保证教学、科研、行政、后勤等工作的协调开展，便于学校对全部收支实行全过程、全方位的管理和监督，灵活调度资金，发挥资金的引导和集聚效应。但在现阶段，部分高校的预算仍然停留在预算的下达和汇总上，在预算的编制、执行、控制、评价等方面缺乏具体的操作与监督，没有充分发挥预算管理的指导性、监督性和预见性，对高校的财务管理活动缺乏必要的引领作用。如何有效地解决这些问题，使高校的财务核算工作和预算控制工作相契合，是院校预算管理面临的重要课题。

一、国库集中支付制度对院校预算管理的影响

在国库集中支付制度下，财政部门虽然没有改变高校的支出权限，但却掌握了资金支付权。它可以根据资金的使用是否符合预算规定而决定是否给予支付。建立对高校预算执行的监督管理机制，有利于提高资金使用效益和财政部门提高财政调控能力。实行国库集中支付，对高校的预算编制、预算执行提出了更高的要求。

（一）提高了高校预算编制的准确性。执行集中支付制度前，财政部门按预算直接将预算资金拨付到预算单位，由预算单位自行支付，财政资金预算支出执行情况并不能完全反映高校实际支出数，学校执行的结果与部门预算往往有“两张皮”的做法，预算执行随意性大，造成资金浪费，或者预算宽，使用少，造成年终结余多，资金不能发挥应有的作用。实行国库集中支付制度，“有预算才能支出”的这一严格规定对部门提出更高的要求。预算一经确定，高校就不能随便改变项目和用途。预算编制不全，用款项目及数额的漏报、少报有可能会造成单位必须开支的费用无法报销或资金闲置。因此，只有进一步提高预算编制的准确性，才能保障预算单位各项开支的需要。

（二）有利于细化部门预算，提高支出透明度。实行国库集中支付后，无论是领导还是财务管理人员，都应从传统的理财思想和方法中转变过来。由于资金不再拨到单位账户，不可能随意更改和变通支出项目，所以，应把工作重点向认真具体编制预算，编制分月用款计划申报用款申请转变。加强单位收支的控制和管理，建立财务公开制度并提高透明度。预算应广泛征求修改意见，对每一项支出都要从实际出发认真编制，详细论证，使年度预算计划更科学全面、更规范细化。要建立预算的跟踪、分析和评价制度，完善预算控制制度，优化资金的支出结构和确保资金正常使用，提高资金的使用效益，使预算更趋公平、合理、透明。

（三）规范了预算资金的管理，强化了预算的执行和监督。实施国库集中支付制度前，预算单位多头开设账户，资金使用不规范现象普遍存在且屡禁不止。现在建立了统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系，进一步对预算资金的管理、使用进行监督约束，在预算执行和监督上树立了依法执行预算的观念。国库集中支付额度必须严格按部门预算执行，部门预算经全国人大和各级人大审议批准，任何机构和个人都要严格执行。预算支出中需调整的项目必须按程序报经原批准单位批准后才能执行，否则也属违规。部门预算还强化了预算单位建立“先有预算，后有支出”及“有多少钱办多少事”的办事原则。

（四）强化预算刚性约束机制，不留预算缺口，严格控制预算追加。国务院颁布的《预算法实施条例》第三十七条明确规定：“按照预算拨款，即按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，不得擅自改变支出用途。”也就是有预算才有支出，没有预算就不能支出。这就要求财政部门在编制预算时，在分析论证的基础上，合理制定开支标准，要求各部门、单位在上报年度预算时，尽可能地预计当年的支出因素，全面考虑部门年度内必需的支出需要，将必不可少的经费尽量打足安排，不留硬缺口，从根本上减少或杜绝预算执行中的追加。在预算执行过程中，对于一些临时性而且确实需要在年内开支的新增支出，实行定期审批制度，集中审批，以利于规范财政收支管理，提高财政资金使用效益。

二、部门预算管理对院校预算管理的影响

部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。它既是公共财政建立的前提，也是贯彻执行《预算法》的基本要求。教育部作为部门预算改革的中央部委之一，于2000年起正式开始部门预算改革。根据这几年情况看，部门预算不仅对教育部的部门预算产生了深刻的影响，同时对教育部部门预算的组成单位高等学校预算管理也产生了极为重要的影响。

（一）调动各部门预算编制的主观能动性。部门预算的编制是一项与学校事业活动密切相关的重要工作，应当由多方面人士参加研究、讨论及论证，并接受师生员工的监督。高校预算不仅仅是财务部门的事，还涉及到各个院系、职能部门。预算反映的不仅是财务指标，还应包括高校的各项事业计划和任务，包括教学、科研、管理活动的各个环节。所以，财务部门应当做好宣传工作，调动学校相关职能部门参与预算编制工作的积极性，使编制出来的学校年度财务预算能够客观反映学校财务收支的全貌，并尽量细化预算的编制，符合学校教学、科研等各项事业活动的实际情况。

（二）逐步建立、完善绩效预算评价体系。绩效管理是高校实行部门预算管理的重点，需要运用科学、规范的绩效评价方法，以成本效益分析为核心，对高校各类支出的成本与效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。在项目申报阶段，要在部门评审的基础上扩大财政委托评审的范围，以保证项目的必需、可行；在项目执行阶段，要对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，要及时组织验收和总结。高校财务部门应当及时整理、归纳、分析绩效评价结果，将绩效考评结果及时反馈被评价部门，作为以后年度安排立项的参考，促进高校预算资金从“重分配”向“重管理”转变。

（三）加强预算管理，提高预算的约束力和权威性，确保预算的圆满实现。这就要求高校应当制定相应的预算规章制度，加强各部门对预算执行过程的管理、控制，尽早发现差异，找出原因，及时调整。将通过预算执行反映出来的各种信息及时传递到各有关管理部门，以保障学校进行宏观调控。预算年度终了时，学校在年度财务报表中，应对各部门预算执行情况进行分析、评价，提出改进意见及措施，不断完善部门预算执行的监督机制。此外，高校应严格执行《高等学校财务制度》的有关规定，避免预算的随意追加、调整。高校预算一经批复后，就应当成为一项必须严格执行的财经制度，不得随意追加或调整预算。经常性支出项目一般不应调整，对于的确需要追加或调整的，应当按照预算追加程序，由学校最高决策部门审批并报主管部门和财政部门批准。只有这样，预算的严肃性、权威性才能真正树立起来。

三、政府收支分类改革对院校预算管理的影响

政府收支分类是按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目，也称为预算科目，是政府收支分类的具体项目。对政府收支进行科学分类，既是客观、全面、准确反映政府收支活动的基本前提，也是合理编制政府预决算、组织预算执行、实施宏观调控以及预算单位进行会计明细核算的重要基础。进行政府收支分类改革，建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系，一是有利于全面、准确、清晰地反映市场经济条件下政府的收支活动，合理把握财政调控力度，进一步优化支出结构，提高财政运行效率；二是有利于继续深化部门预算、国库集中收付等各项改革，增加预算透明度，强化财政监督，从源头上防止腐败；三是有利于建立与国际接轨的、高效实用的财政统计分析体系，不断推进国际合作与交流。同时，科学规范的政府预算科目体系，对于加强高校预算管理也具有重要意义。

（一）对收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映高校各项收入。收入分类，主要反映政府收入的来源和性质，根据目前我国政府收入构成情况，结合国际的分类方法，将政府收入分为类、款、项、目四级。根据财政部制定的《2010年政府收支分类科目》，收入分类科目的类级科目包括：税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等，这为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，原收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、项、目四级，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。依据新的政府收入分类，高校的预算内收入也相应设置了类、款、项、目，而且高校的预算外收入也列入了政府预算非税收入类核算。并且高校行政事业性收费收入（就是预算外收入）是按部门分类的，不论单位类型和收费性质如何，部门所属各预算单位的收费收入均在本部门对应的收入分类科目中反映。如公安部所属中国人民公安大学收取的学费、住宿费、短期培训班收入等，在公安行政事业性收费收入科目中反映，而不在教育行政事业性收费收入科目反映；同样，教育部所属北京大学收取的学费、住宿费、短期培训班收入等则在教育行政事业性收费收入中反映，从而使部门预算编制更加全面、规范和明晰。

（二）建立支出功能分类体系，更加清晰地反映高校各项职能活动。支出功能分类主要根据政府职能进行分类，反映政府支出的内容和方向。改革前后高校支出的科目名称、口径发生较大变化，新的支出功能分类不再按基本建设费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能分设一般公共服务、外交、国防、教育等17个大类科目。如新科目中的“教育支出——高等教育”，除包括原“教育事业费”之外，即全日制普通高等院校（包括研究生）的支出、政府各部门对社会中介组织等举办的各类高等院校的资助，如捐赠、补贴等，还包括教育基建支出、教育行政费支出以及其他用于教育方面的支出。这些支出不分基本支出和项目支出，统一按职能归集，对应到相应的“高等教育”项中，从而更加全面地反映出高校的支出规模。

（三）建立支出经济分类体系，全面、规范、明晰地反映高校各项支出的具体用途。支出经济分类主要反映政府各项支出的经济性质和具体用途。支出按功能分类后再按经济分类，除了要细化预算，说明政府各项职能的具体支出差别，更重要的一点就是方便对支出进行经济分析。依据政府收支分类改革，高校将使用新的支出经济分类科目，除将原目级科目的人员支出、公用支出两大块进一步充实、细化为工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助三大类外，还需补充基本建设支出、其他资本性支出等内容，形成一个完整的支出体系，可以独立反映高校所有支出活动。新支出科目数据上的衔接，可以按2006年科目名称一一对应衔接，只是归类有所调整的，如办公设备购置、专用设备购置、大型修缮等，则相应归入其他资本性支出类中反映。

（四）调整或增设相关会计科目。现行高校会计科目的设置不尽合理，不利于高校会计核算的规范以及会计信息质量的提高，导致高校会计不能如实反映高校的资产状况。例如未设“累计折旧”科目，始终用“固定资产”科目反映固定资产的原值，使资产负债表中的“净资产”信息严重失真；未设“在建工程”科目，大量在建项目和部分因种种原因未办理竣工决算手续的工程不能列入学校的固定资产等。结合此次的收支分类改革，高校会计科目也应作出适当调整：从长远看，非营利组织固定资产应计提折旧，反映固定资产净值并适应基建核算纳入高校会计体系的需要，应增设“累计折旧”、“在建工程”等科目。

四、政府采购对院校预算管理的影响

高校实行政府采购，一方面是由于其收入主要来自财政拨款和学校事业收入，广义上属于财政性资金；另一方面高校作为非营利组织的事业单位，符合政府采购主体行为范畴。

（一）国家大力发展教育需要。高校这几年发展迅速，对工程采购需求量加大。因此，高校实施政府采购势在必行。实行政府采购将有利于高校规范采购管理、优化资源配置、节约资金支出，进一步加强廉政建设。同时，对学校的财务管理，尤其是预算管理也会带来深刻影响。

（二）加大了财政的监控力度。教育系统现行的预算管理体制是上级部门进行预算批复时，将预算资金一次性拨付给各个预算单位，由各高校自行统筹，年底的用款结余也留在本单位。采取政府采购后，预算资金不通过高校银行账户，货款由财政直接拨付给供货商。也就是说，实行政府采购的条件之一是实行国库单一帐户，即帐款分离制。由于这部分支出采取财政直接付款形式，因此，财政对高校的采购行为可以进行有效的监督，保证财政对高校预算资金流量和流向的控制，使预算资金的使用效率提高，最大限度地避免商品采购中存在的不公平交易和腐败现象。

G633.98

A

1671-1262（2011）02-0047-03

2011-03-14

徐宁，女，黑龙江省审计厅财政处副处长。

温冠男