浅议司法改革之法院去行政化

周婷婷

（中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074）

浅议司法改革之法院去行政化

周婷婷

（中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074）

目前法院行政化越来越严重，影响了法治化进程，本文拟从行政化的表现、原因方面对如何去行政化进行讨论。

法院行政化；司法独立；法官独立审判；司法公正

一、法院行政化

所谓法院的行政化，是指法院的体制及其运作机制是按照与行政机关基本相同的模式予以构建和运作的。

（一）法院与其他机关及其领导人之间关系的行政化

在司法实践中，某些地方的党组织或其领导人却将法院看作是其下属部门，向法院发出具有行政性质的指令或通知，或者私下打“招呼”，要求法院按照其意旨对案件作出裁判。由于党组织在事实上掌握着法院及其法官的组织和人事管理权，因此对于这种行政化指令，法院及其法官是很难拒绝的，这样也就使法院与党组织之间的关系行政化了。

法院与政府之间的关系也经常呈现出行政化倾向，即某些地方政府或其领导人往往视法院为自己的一个职能部门，要求法院按自己的意志进行司法，而很多法院也自愿“屈驾”成为“隶属”于政府的一个职能部门，其法官出于各种利害关系亦“甘当”政府的一个公务员，从而使法院在相当程度上成为政府或其领导人推行其行政管理措施的一个工具，法院与政府之间的关系在很多方面也被行政化了。

（二）上下级法院之间关系的行政化

1.下级法院审判案件时向上级法院请示、汇报的现象较为普遍，此即人们常说的“案件请示制度”，它是指下级法院在审判案件的过程中，就案件的有关实体或程序问题向上级法院请示，上级法院研究后予以答复，下级法院据此答复对案件作出处理的“制度”。无论是哪种形式的请示，其发生机理都是行政化的，是下级法院“自觉”服从上级法院的“指示”、“领导”的具体表现。

2.上级法院“提前介入”，主动就案件的审判问题向下级法院发出某种“指示”或“指导”。实践中，某些上级法院以“监督”下级法院的审判工作为由，主动介入下级法院的审判工作，这种行为与上述案件请示现象相比，其行政化倾向更为明显。

（三）法院内部审判管理行政化

审判管理行政化表现为，法院的行政管理与审判管理相混淆，甚至行政管理吸收审判管理，导致案件决定权由合议庭或独任法官向庭长、院长运作，案件决定权的归属按照行政职务高低来确定，形成行政权运作体系和方式在司法机关的翻版——等级裁判体系。这对于长期形成的法院内部等级裁判体系以及建立在这一基础之上的观念与利益造成相当大的冲击。

（四）法官职务的行政化

长期以来，在我国的法院系统，法官同其他人员一起被称为法院“干部”或法院“干警”，由于对所有的法院干警的管理，均是采取行政模式来进行的，因而所有的法官都被行政“格式化”了。

二、法院行政化的主要原因及严重后果

（一）主要原因

1.思想原因

法院行政化趋势愈演愈烈，这与封建特权思想有着极为密切的关系。我国是一个有着两千多年封建历史传统并直接从封建社会进入社会主义社会的国家，“官本位”、“权本位”思想、等级观念、尊卑观念等在人们心中根深蒂固，即使在社会主义社会，这些思想的影响仍然存在。司法活动中的“权力情结”就更难以割舍。司法实践中，某些地方的党政领导之所以喜欢向法院发号施令、将权力的触角伸入到诉讼案件的审判中来，一个重要的原因就在于，这些领导普遍将干预司法审判看作其行政权力的重要表现；一些法院的院长、副院长、庭长、副庭长也将审批案件当作其“领导权力”的合理延伸。

2.体制原因

改革开放以来，我国经济体制改革不断深入，相比之下，我国的政治体制改革明显滞后，例如权力过分集中，监督机制不完善，权力制约不到位，权力运行的透明度较差，人民的知情权有限，司法机构未真正独立等。当前，我国人民法院办案实行领导审核、审批制度，重大复杂案件须经过审判委员会讨论决定，因此办案人员既无太大的权力，又无太多的责任，而司法机关中各“长”的权力很大，因而我国对司法机关及其领导和工作人员的监督虽然有党内、人大、政协、检察、群众、当事人、上级等七八种之多，但这些监督政出多门，各自为政，未能形成合力，亦未能产生实际效果。另一方面，我国当前司法领域中的根本问题是司法不独立，司法机关在人事和财政经费上均受制于地方党委和政府，因而司法机关办案很容易受到地方党政机关领导的干涉和影响。法官个人缺乏职业上的保障及人格上的独立，必定使其难以抵御各种领导人的行政性指令和“监督”。

3.法律解释上的误区

《宪法》第126、127条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”《人民法院组织法》第4条和第17条也作了与此类似的规定。虽然这里所规定的司法独立还有不完善的地方，但它已经涵盖了司法独立内容的主要方面，体现了司法活动的必然要求。独立审判原则（或称司法独立原则）的完整内涵既包括司法权的独立和法院作为一个整体时独立于其他机关，也包括法官在审判案件时独立于任何机关、组织和个人，而只服从法律，这是司法活动的内在要求。我国宪法和其他法律尚没有就法官独立审判问题作出明确规定，在理论解释上，主流观点目前仍是否认法官独立审判的，实践中对法官独立审判也是加以否定的。而否认法官独立审判原则，就必然会导致司法的行政化，二者之间的逻辑关系是显而易见的。因此，承认并在立法上明确规定法官独立审判原则，是克服法院行政化倾向的一个必要的前提条件。

（二）严重后果

法院行政化有悖于司法制度的本质，违反了司法权的运行规律，进而妨碍了司法公正的完全实现。

1.案件审签使法官和合议庭不能实现审判者个体独立。庭长、院长对案件的控制和指挥，是一种司法行政权对司法审判权的干预。案件审签、庭务会显然只会损害法官的独立地位，从而影响法院整体的司法审判质量和司法公正水平的提高。

2.案件审签、审判委员会形成了法官之上的法官、审判组织之上的审判组织，造成了法官之间的不平等地位。法官等级制度尤其加剧了这一悖反现象。法官之间失去了审判地位的平等性，也就不存在审判的独立性。

3.由于法官并无案件的最终决定权，审、判分离，导致法官的审判责任制难以落实。审者对事实、证据负责，判者对适用法律负责，这样的审判责任制明摆着责任分担不公。

4.案件请示、督导制度和提前介入，扭曲了上下级法院的审级监督关系，在审判职能方面，上、下级法院是相互独立的，它们只是分权关系。上级法院通过二审、再审、提审、指令再审等法定程序来监督下级法院的案件，以此指导下级法院。案件请示、督导、提前介入的做法，是以行政手段干预下级法院的审判权，使诉讼程序失去了应有的价值，在一定程度上也很难保证案件实体的真正、公正。

三、如何去行政化对策

我国法院行政化的成因是多方面的，因此，要想根治其行政化，必须多角度、多方位地加以矫正，其矫治对策从总体上来说至少包括以下几个方面：

（一）变革观念

1.根除封建特权思想和集权观念

封建社会虽早已成为历史，但是几千年来所形成的封建特权思想和集权观念至今仍影响着一些执掌权力者、特别是某些领导者。这些封建特权思想和集权观念在司法实践中也是存在的，只要司法活动中存在着封建特权思想和集权观念，法院之行政化倾向就很难避免。因此，要消除法院行政化，则必须彻底根除司法活动中的封建特权思想和集权观念。

2.树立正当程序观念

司法权的应然性质和价值准则要求诉讼程序应当凸显其公正性，因而应当将正当程序观念作为核心观念来设置司法制度，在具体的司法活动中也应当遵循这一观念之要求。

3.杜绝私利观念

实践中，法院行政化之所以会大量发生，其中有相当一部分是由于法院及其工作人员或有关领导的“私权”观念所引起的。所以，杜绝私利观念是消除法院行政化的观念变革。

（二）健全制度

1.明确规定法官独立审判的原则

独立审判原则（或称司法独立原则）的完整内涵既包括司法权的独立和法院作为一个整体时独立于其他机关，也包括法官在审判案件时独立于任何机关、组织和个人，而只服从法律，这是司法活动的内在要求。承认并在立法上明确规定法官独立审判原则，是克服法院行政化倾向的一个必要的前提条件。

司法独立的法官应当独立于什么呢？又怎样独立呢？笔者从宪法行政法的角度研究英国的司法独立问题，认为可以从以下方面入手：第一，法官职能的独立—混业禁止；第二，法官独立于行政。我们要严格区分审判制度和行政管理制度，不能把二者混同了；第三，法官独立于其法院。这是司法独立的核心所在。在英国，虽然法院是国王的，但司法判决不是由法院作出的，而是由法官们作出的。国王即便从形式上掌握着法院，但却确实对法官们没有什么控制力。法官个人是独立于各种国家权力机构的，法院也无非是他们的办公或聚会的场所而已；第四，法官独立于上级法院。在英国，法官在判决作出过程中的独立性表现在，法官仅对上诉审法院的法官负责。法官在履行审判职能，进行司法裁判活动时，应独立于其同事以及上级法院定的法官；第五，法官独立于当事人；第六，法官独立于物质利益。

2.完善独立审判的保障制度

如欲消除法院行政化现象，确立法官依法独立公正地行使审判权的现代司法制度，就必须具有一系列的保障措施和制度。其中主要包括：（1）法官的专业化和精英化。这就要求，法官的选任资格应当非常严格，特别是在专业知识方面，应当规定较高的条件。因此，必须提高法官的任职资格方面的限制条件；（2）法官应当具有较高的薪金待遇，并且具有充分可靠的保障；同时，法院的业务经费也应当具有充分可靠的财政支撑；（3）法官之选任程序和选任机构与法官之罢免（或免职）程序和罢免机构应当有所分离，以避免由同一机构对法官的人身与进退施以控制；（4）对法官的惩戒应当避免随意性，惩戒程序应当是严格的、透明的、公正的。这就要求，对法官的惩戒不应采取行政程序 ，而应采取类似于司法的程序；（5）应当以严格的程序标准来把握错案问题，走出依实体问题来判断错案构成与否的“错案追究制”之误区。

（三）完善与强化监督

1.权威性的监督机构

法院现有的监察机构和审判监督机构在监督制约审判权方面带有相当大的被动性和偶然性，监察机构游离于审判程序之外，只对人不对案件；审判监督机构身处审判程序之中，只对案件不对人。这样，就使审判权的监督制约出现结构性失位，因此，有必要建立一个权威性的（直接对院长负责，代行院长在审判监督程序中发现问题的权力）、主动性的（通过院长监督程序的主动进行而不仅仅是通过当事人申诉来发现问题）监督机构对审判权运行的各个环节进行全面监督，以保证审判责任的落实。

2.权责相当的责任承担机制

任何无责任对应的法定权力，在规则上即具有剩余性和非理性，它所带来的只能是权力的放任。因此，责任的制约程度必须与审判权的大小相当。责任与审判权配置比例关系的确定应遵循两个原则：一是科学性，即尊重审判权的运行特性。审判责任必须以此为逻辑起点，才能使其自身符合审判权运行的内在规律。二是客观性，亦即归责原则客观化，以行为的客观违法性而不是以主观上的故意或过失作为归责原则，避免因责任认定的主观性而导致责任大于权力，束缚法官的自主判断。

3.完善的责任追求程序

要完善法官责任的追求程序，以保证法官获得充分的陈述和申请复议机会，从而使对法官的监督能在一种客观、公正的机制保障基础上进行。

[1]张卫平.论我国法院体制的非行政化[J].法商研究,2000,(3).

[2]刘瑞川.司法的精神[M].人民法院出版社,2006.

[3]谭世贵.司法腐败防治论[M].法律出版社,2003.

[4]万鄂湘.中国司法评论[M].人民法院出版社,2003.

[5]夏勇.走向权利的时代[M].中国政法大学出版社,1995.

[6]贺卫方.司法的理念与制度[M].中国政法大学出版社,1998.

[7]刘学在,赵钢.我国法院行政化、企业化倾向之初步批判——以民事诉讼为切入点[A].诉讼法论丛(第7卷)[C]法律出版社,2002.

[8]苏力.送法下乡——中国基层司法制度研究[M].中国政法大学出版社,2000.

[9]张越.英国行政法[M].中国政法大学出版社,2004.

[10]王盼,程政举.审判独立与司法公正[M].中国人民公安大学出版社,2002.