民族自治地方政府依法行政问题研究

刘鸿斌，邓 春

（1.武汉市委党校 法学部，湖北 武汉430023；2.中国人民解放军通讯指挥学院 作战指挥系，湖北 武汉430010）

民族自治地方政府依法行政问题研究

刘鸿斌1，邓 春2

（1.武汉市委党校 法学部，湖北 武汉430023；2.中国人民解放军通讯指挥学院 作战指挥系，湖北 武汉430010）

民族自治地方作为我国政权的有机组成部分，实行依法行政既是民族自治地方实现跨越式发展的必然要求，也是有效执行民族区域自治制度，保障少数民族平等权利的要求。目前，我国民族自治地方依法行政的水平较低下，在思想意识、民族法规及行政规范性文件制定、行政执法等方面存在着缺陷和不足。提高公众的法律意识，树立地方政府依法行政的观念，完善民族法规及行政规范性文件的制定、实施、监督程序，加大民族自治地方政府改革力度，规范行政执法，强化行政权力的监督，是实现民族自治地方依法行政整体水平提高的有效途径。

民族自治地方；依法行政；问题分析；对策研究

《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》是全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府的一项重要举措，对于巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设具有十分重要的意义。

推进依法行政，重点在市县，难点也在市县。市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府作出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。针对当前存在的各种突出问题，国务院对加强市县政府依法行政作出全面部署，提出明确要求，十分必要。

民族自治地方是根据我国宪法规定，在少数民族聚居地区建立起来的构成一级国家行政单位的自治单位。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的一部分。其行政单位分为三级，即自治区、自治州和自治县（旗）。目前，全国共建立有156个自治地方，具体有5个自治区、30个自治州、121个自治县（包括3个自治旗）。

由于封建社会形态长期存在造成了中国缺少法治传统的现状，地理位置闭塞的民族自治地方面临的惯性更大，依法行政的进程需要摆脱的束缚更重。

一、民族自治地方依法行政中存在的问题

（一）领导方式僵化落后

1.法治与人治相互摩擦，工作走样。由于传统人治的巨大惯性，领导者个人意志随意性和决断性非常大，地方依法行政工作严重地带有“人治下的法治”的痕迹。

2.思想上形式主义，工作上应付了事。目前由于推进依法行政的工作机制尚未形成，为了应付工作，在未做任何调查研究的情况下，直接将国务院、省的文件进行“克隆”，照样下发各乡镇，典型的“以文件贯彻文件”。

3.重心偏移，本末倒置。一是重治理，轻建设；二是重管理，轻服务。

（二）行政依据瑕疵较多

1.行政立法民族特色不够突出。地方性法规和民族法规在我国的法律体系中都属于地方立法的组成部分。民族法规与一般地方性法规既有共性，又有区别，有它自己的特性——这就是民族法规的权限大于一般地方性法规的权限。地方性法规不能变通法律和行政法规，而根据《宪法》和《民族区域自治法》以及《立法法》的规定，民族法规可以根据当地民族的特点，对法律、行政法规的规定作出变通规定。

2.行政规范性文件质量不高

由于长期以来立法指导思想不够明确，缺乏对作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织的合法权益的保护意识，加上制定主体的多元化，制定程序的非规范化，导致在实践中存在不少问题。

（三）行政执法状况不佳

行政执法不仅主体众多，而且内容广泛（包括行政许可、行政确认、行政检查、行政强制、行政处罚等多种行为），并且行政执法的执法面广量大，涉及各种各样的利益因素，是实现依法行政的最重要的环节之一。

（四）行政救济方式缺失

行政执法救济难以实现我国的《行政复议法》、《行政诉讼法》对行政管理相对人在具体行政行为中的救济权及救济渠道有了明确的规定。但在实际操作中，有些复议机关为了避免当被告，对申请人的复议申请常常不予受理，直接将案件推给法院；对一些法律规定了必须复议前置的案件，在作出复议决定时，则通常是维持。这些做法与《行政复议法》、《行政诉讼法》的立法宗旨是相违背的，不利于行政管理相对人合法权益的保护。

二、民族自治地方依法行政存在问题的原因分析

民族自治地方依法行政中存在诸多问题，造成这些问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几方面：

（一）思想认识存在误区

1.群众法律意识淡薄

由于历史的原因，少数民族群众的文化水平普遍不高，少数民族群众对法律知之甚少，加上封建宗法思想根深蒂固，血缘宗族关系在其历史上长期占据重要地位，并由此衍生出“裙带关系”、“关系学”。一些少数民族群众不习惯于运用法律武器来保障自己的合法权益，一旦遇到纠纷，无论是一般性问题还是原则性问题，首先想到的不是靠法律，而是“私了”。

2.部分行政人员对依法行政的重大意义认识不清

错误的观念必然导致错误的行动。“人治”惯性较大的民族自治地方来说，依法行政，应该观念先行。

（二）行政立法设计存在缺陷

一是民族法规、行政规范性文件的制定程序上民主化、科学化程度不够；二是民族法规、行政规范性文件后续监督乏力。

（三）运行机制不顺畅

1.依法行政组织不健全

在国务院《全面推进依法行政实施纲要》实施后，民族自治地方虽然与全国其他省市一样都相应建立了推进依法行政工作领导小组。但实际上，一些领导小组的推进作用却很难发挥。

2.行政决策缺乏对法律负责的行政责任制

依法行政特别要求规范政府的行为，虽然一些民族自治地方制定了诸如行政首长问责等一些制度，但实际操作中，责任制的内涵不明，通常被认为实际是对“上级负责”，而不是对法律负责。

3.“有限政府”不有限，政府职能转变缓慢

4.行政执法机制不畅

一些行政执法者偏执地认为，行政执法是行使权力而非履行法律，在骨子里还是权高于法、以至于产生了实施行政执法行为后不复议、不当被告、不担责任的“三不主义”。还有一些执法人员把执法权力当成自己发财的手段。

5.监督体系不完善

三、推进民族自治地方政府依法行政进程的对策

（一）增强法律意识和依法行政观念

目前民族自治地方依法行政工作中存在的问题，其主要原因还是法律知识匮乏和法治观念淡漠所致。因此必须普及法律知识，通过现代法治观念的灌输和培育，使广大人民群众增强主体意识，具备对权利和平等观念的正确认识，从而树立起对法律的忠诚与信仰。只有全体公民有了自觉守法与抵制违法行为的观念，依法行政的才能真正落到实处。

（二）加快经济发展，为依法行政提供物质保障

一个国家法治水平的高低说到底是由社会经济发展水平决定的，在一切社会发展的因素中，经济因素是整个社会生活和所有社会意识形态的决定力量和最终源泉。因此，只有大力发展生产力，促进经济发展，才能为少数民族地区政府依法行政提供充裕的物质条件和坚实的运作平台。

（三）提高民族法规、行政规范性文件的适用性

1.坚持科学与民主相结合，创新民族立法制度。民族自治地方立法机关必须对本民族地区的法制状况和存在的问题进行调查，将东、西部比较研究，对当地亟需解决的问题进行深入研讨，走民主立法与专家立法相结合的路子，广泛征求意见，调动一切人才资源，实行公开“立法”和开门“立法”，提高民族法规的民意含量。

2.加快民族法规的修改、补充和完善。对照《民族区域自治法》及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，对凡是与之精神不相符或发生抵触的条款立即进行修改。

（四）结合特殊性，大力推进政府改革

政府作为依法行政的主体，民族自治地方政府面临的形势更为严峻，政府改革中，既要逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，又要在短期内注意充分发挥政府的推动作用，树立“强政府”的形象，要更注重政府对地区社会经济发展的参与和引导。

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