“林权”的法律界定

龙李平，彭 爽

（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

“林权”的法律界定

龙李平，彭 爽

（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

林权是林改的一个核心概念，但法律没有明确的界定，理论界表述差异亦很大。目前法律对林权的界定存在客体定义不严，主体划分单一，林权内容不明等问题。这些问题的存在，对林权改革的推进和林改理论研究产生了不利影响。在法律上，应将林权分为所有权和用益物权，并分别界定林权的客体。

林权；林权改革；法律界定

截至今年3月，全国已有18个省市区基本完成集体林权改革任务[1]，但“林权”是一个到目前为止法律没有界定，理论界也存在颇多争议的概念。“林权”界定不清，已取得的林权改革成果难以从制度上巩固，后期配套制度设计亦难以进行。实践的推动及林权改革的深化，需要从法律上给林权一个明确的界定。

一、现阶段关于“林权”的界定

（一）林权的法律界定

目前“林权”更多的只是政策上或者学术上的一种提法，法律没有对林权进行明确的界定。对林权的概念，法律只是采取一种描述性的规定方式，如《森林法》第3条第1款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”，同条第3款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”；《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”，第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”可见在有关的法律规定中，林权是作为“涉林权利”的一个集合概念，更多的是指一种所有权。

（二）理论界有关林权界定的观点

林权在法律上没有明确的界定，其内涵和外延在理论上的解释也是见仁见智。主要观点有：

1.“涉林物权”观。有学者指出，从物权法的视角，“林权”并非一种具体的物权类型，而是“涉林物权”的统称，包括森林资源所有权、林木所有权、林地所有权、林地承包经营权等具体物权形态，涉及物权体系中的所有权和用益物权两种类型。[2]

2.“复合权利”观。有学者认为：“林权是一项复合型的权利，可能是所有权或用益权,其客体可以是森林、林木或者林地，其权能也包括占有、使用、收益和处分。”[3]

3.“所有权”观。有学者仅从所有权的角度对林权进行解释，认为：“林权，又称森林所有权，是指森林法律关系的主体对森林、林木或者林地的占有、使用、收益和处分的权利。”[4]

4.其他观点。在相关的理论研究中，也有采用“森林权属”这一概念，概括与森林相关的一系列权利[5]，还有有关“林业产权”的研究[6]，尽管称谓不同，但也都涉及与上述林权概念界定相关的权利内容。

二、当前法律对“林权”界定存在的问题

（一）林权客体定义不严

《宪法》第9条第 1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《森林法》第3条第1款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”此条规定显然是有意与宪法相对应，但采用的概念是森林资源而非森林。理论上，此处“森林资源”应与《宪法》中之“森林”同义，但实际上，相关法律对森林资源的界定却将其与森林进行了明确的区分。《森林法实施条例》第2条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”据此，森林资源被划分为四个组成部分：森林、林木、林地以及野生动植物和微生物。显然，仅就表面上来看,森林资源和森林是不能在相同意义上使用的概念，二者之间表现为明显的从属关系，森林是森林资源的组成部分。这样就在实际上导致了《宪法》与《森林法》在权利客体的外延界定上不一致，容易引发从法律角度对权利内容理解的混乱。

同样问题在《森林法》和《物权法》之间也存在。《森林法》第3条第3款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《森林法实施条例》第3条规定：“国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”基于上述规定，森林、林木和林地是林权的客体是有法可依的。但是法律对森林与林木的定义并没有作严格的区分。《森林法实施条例》第2条第2款规定：“森林，包括乔木林和竹林。”第3款规定：“林木，包括树木和竹子。”这两个定义在实际操作中没有多大的限制作用，反而会出现一些问题，例如，林农大面积承包林地种植，最后形成一个大面积相连的林地，达到大家对森林定义的一般标准：森林应是指连续面积不少于0.067公顷，郁闭度达到0.20以上的林分。而相关法律规定：森林的所有者为国家和集体，这样就无形地剥夺了林业个体经营者的合法财产所有权。我国的森林资源国家和集体所有是一个基本的国策，短时间内不会变更，要解决这一问题，林权客体的定义必须严格区分。特别是托管造林这种新的模式的出现，大面积的林地连片出现将是不可避免的。如果继续停留在现在的法律定义上，社会造林的积极性将极大的受挫。

（二）林权主体划分单一

林权主体是指根据法律规定或者合同约定，依法享有林权的权利人。我国对林权主体的规定散见于多部单行法律中。《民法通则》第81条第3款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”这里的林权是指所有权，主体为“国家”和“集体”。《森林法》第3条第2款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”这里确认的林权主体为“国家”、“集体”和“个人”。我国现行法律对林权主体的划分太过笼统和单一，如根据我国现行法律规定，集体林地的所有权主体是农村集体经济组织，但代表集体主张和行使林地所有权的农村集体经济组织有村集体经济组织、村民小组和乡镇集体经济组织，这种对集体林地所有权主体规定的不明确容易引发集体林权权属纠纷。同时国家、集体和个人三种所有权主体类型的划分，也与林改发展不相适应，如《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》出台后，社会资金不断进入林业生产领域，林业的经营者也出现了多样化，出现了多种所有制并存的现状。因此对林权主体的划分应该细化，合理化，给林业投资者一个合法合理的法律地位，保护他们对林业持续投资的积极性。

（三）林权的内容备受质疑

我国涉及林权的现行法主要有《森林法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法实施条例》。按照现行法律规定，林权包括权利主体对森林、林木和林地享有的所有权和由非所有人依法享有的对他人所有的森林、林木、林地的使用权。所有权是权利主体对自己的财产依法享有的占有权、使用权、收益权、处分权。非所有人依法对森林、林地、林木享有的使用权仅指对非所有人对森林、林地、林木财产占有权、使用权、收益权和一定条件下对使用权的处分权。由于主体的笼统、客体的模糊，使得林权的主体对自己的权利、义务不明确，特别是林木所有权人对林木的处置权、收益权。因此，林业建设社会资金参与后，如何从法律层面规范林木所有权相关内容，使之具体化、明确化，保护林业投资者的收益权，保护公众投资林业的积极性，就迫在眉睫。

三、“林权”法律界定不明确对“林改”的影响

法律对林权界定不明对正在进行中的集体林权改革以及林改成果的巩固，产生了诸多不利影响，主要表现为：

（一）不利于权属的明晰，权利主体的确立

集体林权改革的主要目的就是要解决产权虚置，落实林农的经营主体地位。其实，早在20世纪80年代初期的“林业三定”政策实施时，国家就将林权体制改革的目标定为“明晰产权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”，在这次改革后又经历了林权改革突破时期（上个世纪90年代初期~2003）、林权改革深化时期（2003~至今），频繁的林权改革虽然取得了很大的成效，但是在林权权属明晰，林权权利主体确立方面却存在一定问题，究其原因，就是缺少了法律的保障。

与每一次的林权改革相伴随的就是产权的重新分配，而以前林权的改革方式都是以自上而下的政策推行为主，很少涉及关于林权的基本法律的制定或者修改。政策虽然具有推进速度快，实施成本低，灵活性强等诸多优点，但和法律比起来却存在一个明显的不足，那就是稳定性不足。可以说政策的优点在这个时候却正好变成了它的缺点。

正是由于相关法律对于林权明确界定的缺失，使得林权在我国始终是以一种“模糊的产权”存在的。明晰的产权意味着财产所有者对其财产的各个方面有完全的控制权，而模糊的产权却意味着所有者的控制权缺乏保证，以致于受损，所有者不得不为其应有的权利不断地进行斗争或者讨价还价。

（二）不利于林权争议的处理

法律对林权的界定不清，直接导致对于林权争议的界定不明，因为，林权争议是围绕林权而伴生的一个法律概念。

在现行法律文件中，对林权争议或林权纠纷有两种提法，即《森林法》第17条所称“林木、林地所有权和使用权争议”和“林木、林地权属争议”。至于林权纠纷的概念，现行法律未给予明确界定，只有1996年林业部发布的 《林木林地权属争议处理办法》第2条有所提及，即“因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议”。随着“林改”的全国推进，新老林权纠纷集中爆发，各地方政府为化解这些矛盾纠纷，出台了一些地方法规，也对林权争议作出了一些界定。如《福建省林木林地权属争议处理条例》第2条第2款就对林权争议作出了规定：“本条例所称林木林地权属争议，是指因林木林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。”在第20条第2款第3项又同时规定：“林木林地权属争议处理申请有下列情形之一的，不予受理——属于林木林地流转过程中发生的承包经营权、处置权、收益权等纠纷的。”

在关于解决林权争议的研究中，学者们也对林权争议有了自己的界定。如肖易儒、周训芳在《林权纠纷的解决方式探析》一文中对林权纠纷有了如下界定：“林权纠纷是指有关森林资源权属的纠纷，包括森林、林地、林木以及依托林地生存的动物和微生物等的权属的纠纷”。[7]而刘治平、程林波在《浅议如何调处林权争议》一文中将林权争议界定为“森林、林木和林地的所有者或者使用者就如何占有、使用、收益和处分森林、林木和林地问题发生的争执和纠纷。[8]

只要稍加对比，我们就能发现其中的矛盾之处。法律对于林权的客体界定不明导致林权争议的范围也没有得到充分的界定。林权争议的解决所需的前提条件就是争议的主体必须对自己的权限以及范围作出明确的界定，就如上引福建省的做法一样，对什么属于林权争议，什么不属于林权争议作出明确界定，这样才能快速有效地解决林权纠纷。

四、对“林权”法律界定的重新认识

在对林权进行法律界定时，需要以确立多元林权主体的法律地位，维护其合法权益，促进林业发展为宗旨。

（一）将林权中的所有权和用益物权分别规定

物权中的所有权和使用权并不总是合一的。根据物权的基本原理，将林权中的所有权和用益物权分别规定。林权中的所有权根据主体划分，主要可以分为国家所有和集体所有两种，而如果按客体划分，则有森林资源所有权、林地所有权、林木所有权等。而按照我国现有法律对所有制体制的规定，个人不能成为森林资源和林地的所有权主体，但是这种主体的限制对用益物权则不适用。比如，为了放活经营权，个人可以承包属于集体所有的山林，从而成为这片林地用益物权的主体。所以，针对二种权利的主体范围不同，为了更明确界定各个主体的权利义务关系，法律应将所有权和用益物权分别进行规定。

（二）分别界定相关客体

林权客体，主要分为森林资源、林地和林木。应针对所有权和用益物权的不同分别规定。

1.森林资源

何谓森林资源？《物权法》、《森林法》均未作界定，《森林法实施条例》第2条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”从其文意上理解，主要是从生态的立体的视角对森林资源进行界定，所以其涵义相当的广泛。在这里，它是一个系统，一个整体。根据《物权法》、《森林法》的规定，森林资源属于国家所有，法律规定属于集体所有的除外，故森林资源所有权的主体仅限于国家和集体。森林资源以一个生态整体成为所有权的客体时，其主体只能是国家或者集体，而作为用益物权客体的时候，法律规范应明确规定，所有合格的法律主体都可以成为森林资源用益物权的客体。该客体的用益物权包括森林景观的开发利用权，森林资源的受益权等。

2.林地

我国实行土地公有制，土地只能属于国家所有或集体所有，林地也不例外，个人不能成为林地所有权的主体。对此，我国《宪法》和《土地管理法》还特别规定，自留地、自留山也属于农民集体所有，从而强调了土地（林地）公有这一基本制度。故林地所有权的主体只能是国家和集体。但当林地作为用益物权的客体时，其权利主体和内容则广泛的多。因此，相关法律应规定，所有合格的法律主体都可以成为林地用益物权的客体，包括林地使用权、承包经营权、地役权，还有以林地用益物权派生出来的担保物权，被征收征用的补偿权等。

3.林木

《森林法》第3条第2款规定“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地……”这表明林木所有权的法定主体为国家、集体或者个人。但是，这里有个问题，前文已经述及，那就是林木和森林之间转化关系处理的问题。从汉字本身就可以看出，两个木就成林，这就说明只要树木一多，量变就会引起质变，当木变成森林的时候，个体的“木”和整体的“森林”之间的权利如何界定呢？从现有的制度规定来看，即使是自己栽种的树木，要对其进行大范围的采伐，也需经过行政审批许可，拿到林木采伐许可证之后才能采伐。在法律中应明确，在进行审批时，如果确实是由权利主体自行栽种，而国家出于生态环境保护考虑不予审批时，需按市价或者合理的价格对权利人进行补偿，这样既能提高造林人的造林积极性，提高我国森林覆盖率，改善生态环境，还可以保证法律的公平公正，实现社会正义。

林权是一个权利体系，一个权利体系的构建离不开相关法律的完善，现在法律对于林权的界定存在诸多不足，但是在这次深入的大范围的林权改革背景下，林权体系的完善被提上了一种新的高度，在政策已经先行的良好环境下，关于林权的法律界定也应该提上日程，这样才能巩固林权改革的成果，实现林业的产业化、生态化和效益化。

（注：本文系通讯作者主持的国家林业局软科学项目《林权争议处理机制研究》的阶段性成果，项目批准号：2010-R07）

[1]我国18省区市基本完成集体林权改革任务[EB/OL].振兴东北网, http://www.chinaneast.gov.cn/2011-04/04/c_13812330.htm,2011-04-06.

[2]温世扬.“林权”的物权法解读[J].江西社会科学,2008,(4).

[3]温祖涛.完善我国林权法律制度初探[J].林业科学,2006,(6).

[4]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社,2006.

[5]高利红.森林权属的法律体系构造[J].现代法学,2004,(5).

[6]肖国兴,肖乾纲.自然资源法学[M].北京:法律出版社,1999.

[7]肖易儒,周训芳.林权纠纷的解决方式探析[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2009,(3).

[8]刘治平,程林波.浅议如何调处林权争议[J].甘肃农业,2008,(2).