提升我国城市政府环境灾害应对能力的路径研究

刘艳勤

(广州大学公共管理学院，广东广州 510006)

提升我国城市政府环境灾害应对能力的路径研究

刘艳勤*

(广州大学公共管理学院，广东广州 510006)

环境灾害的频繁发生，已成为当前阻碍我国城市经济社会发展进步的障碍。本文从政府职责、和谐社会的构建及可持续发展三方面分析提升城市政府环境灾害应对能力的必要性，进而提出了提升我国城市政府环境灾害应对能力的四条路径:一是培育正确积极的灾害意识;二是健全灾害法律制度;三是有效实施科技减灾;四是完善政府为主导，多主体参与的灾害应对体系。

城市环境灾害;城市政府;应对能力;提升路径

随着城市化进程的推进，城市人口迅速膨胀、财富迅速增长、科技日益发达，城市享受着现代文明带来的硕果，同时也成为了各种灾害的巨大承载体。城市各种环境灾害的频繁发生，造成的损失不断上升，影响社会经济持续稳定与协调发展，而且直接危害整体生态环境安全。城市环境灾害成为21世纪城市面临的重大挑战。因此，加强城市环境灾害的应对能力的建设，预防及减轻环境灾害影响和损失，实现人与自然的和谐、可持续发展是政府的当务之急。

一、城市环境灾害——城市经济社会发展进步的巨大障碍

所谓城市环境灾害(Urban environmental disasters)是强调在城市区域内的环境灾害，指人类在与大自然相互作用中，由于自然变异或因人类在利用自然、改造自然以及开发自然资源过程中处理不当，超过了大自然的承受力和环境容量，严重破坏自然环境的生态平衡，造成人类赖以生存的环境恶化，给人类生命财产构成严重破坏的自然及社会现象。［1］从以上可看出，城市环境灾害有人为的因素也有自然的因素。本文探讨的主要是人为环境灾害，即人类活动造成的环境灾害，如地面下沉、沙土暴、大气污染、水污染、放射性污染及其他有毒化学物污染等。

城市，特别是大城市和特大城市，往往是一个地区甚至国家的政治、经济和文化发展的重点和中心，是科技进步、社会发展的象征。目前，我国处在经济转轨与社会转型的非常时期，环境与灾害已成为我国引人注目的两大问题。城市环境灾害日趋频繁和严重，迫使城市安全遭到严峻的挑战:一是对市民生命的威胁。每年因环境灾害失去生命的人数不胜数。例如，2004年4月，重庆天原化工厂发生氯气泄露，造成9人死亡，3人受伤。二是对市民健康的威胁。环境灾害使大气、水、土地受到不同程度的污染，给市民的健康造成严重的威胁。自1989年以来，北京、上海防治园林植物病害虫害每年农药用量均超过100吨。其中北京每年有机磷农药占69.7%，生物农药不足1%，空气质量下降，严重影响人们健康。三是对社会财富的危害。据中国有关专家多项研究结果显示，环境灾害使国民经济遭受损失，仅仅城市水污染造成的经济损失占GDP的1.46%－2.84%。［2］四是对各类资源的危害。据国家环境保护总局的统计，城市每年污水排放量410亿吨，全国有75%的湖泊明显受到污染。［3］水污染必定会带来土地和大气等环境资源的危害。环境灾害对城市安全的危害的链条效应，让城市经济发展和社会进步遭到重重阻碍。城市环境的安全与否关乎着城市和城市居民甚至全国的利益。因此，提升城市环境灾害的应对能力成为了城市政府管理工作的重中之重。

二、提升城市政府环境灾害应对能力的必然性与原则

(一)提升城市政府环境灾害应对能力的必然性

1.政府职责的应有之义。我国政府以全新全意为人民谋幸福为根本宗旨，保障城市安全是其基本职能，也是义务所在。城市环境灾害肆虐，严重威胁城市安全。因此，政府理应承担起维护城市安全，预防及减轻城市环境灾害的要务。从政治的角度看，预防减轻环境灾害的发生，这是政府必须从事的一项重要的社会公共事务管理工作。因为它一方面涉及社会稳定与发展，同时也关系到保障公民的基本生存权。从经济的角度看，灾害的影响力广并且持续时间长，对人类健康、财、物造成严重的损害。据《中国绿色国民经济核算研究报告2004》估算，2004年全国环境污染造成的经济损失为5118亿元，占同年GDP的3.05%。［4］政府提高预防灾害与减灾的能力，避免事故灾害带来不必要的损失，可以降低社会危机管理成本。从一定意义上说，这也为社会财富的积累创造了极大的空间。从社会活动能力来看，应对灾害是一项复杂艰巨的系统工程，社会成员没有足够的资源及力量应对灾害。政府是最权威的组织，有能力调动巨大的资源应对灾害，政府理所当然地成为了城市灾害应对的中坚力量。因此，政府应树立科学正确的灾害应对理念，提高对灾害的警惕，积极探索应对灾害的有效途径。

2.构建和谐社会的内在诉求。和谐社会的构建要求社会系统中的各个部分、各种要素包括人、社会、自然处于一种相互协调的状态。中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出“提高危机管理和抗风险能力”。目前我国城市经济进入高速发展的黄金时期，也是各种不安全因素最为活跃的时期。当前，各类灾害不断发生，打破了人与自然间和平共处的状态，这就是社会“不和谐的音符”。最深层的原因就是我国有限的环境资源未能满足城市发展的需求。在各种利益面前，人类不惜牺牲环境资源为代价换取眼前利益，从而导致人类不合理的利用环境资源的行为发生，灾害顺其自然地酝酿。构建和谐社会很重要的一点，就是要积极提倡环境灾害意识，提高社会整体的预防灾害和减灾的能力。所以说，建立旨在保护城市安全、社会稳定的环境减灾科学体系是构建和谐社会的内在诉求。

3.可持续发展的必然要求。我国一直提倡走可持续发展道路，即走人与自然和谐发展之路，保护和改善生态环境，发展循环经济，实现可持续发展。事实上，人们并没有对此引起足够的重视。近些年来，不但没有控制对大自然的破坏，反而形势越演越烈，导致很多灾害的发生，不仅损害了人们的当前利益，也对子孙后代的生存发展留下了很大的遗憾。政府应本着对国家、对民族、对子孙后代高度负责的态度，把积极减灾防灾当作不可回避的、不可推卸的历史责任，积极、主动采取措施保护生态环境，真正做到合理开发保护资源，持续利用资源。

(二)提升市政府环境灾害应对能力的原则

1.预防为主原则。“存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱”，“前事不忘后事之师”，强调的是未雨绸缪、预防在先。环境灾害的发生、发展过程是具有规律性的，可以预测。并且灾害不是孤立存在的，都可看成是天、地、人三大系统之间相互联系、相互作用的结果，通常通过检查、分析和研究，可以发现、察觉它们发生的可能性，从而及时采取预防措施。所以，政府应该坚持“预防为主”的原则，增强灾害管理意识，提高灾害应对的能力。

2.多主体合作原则。灾害的影响涉及到国家、社会各方面利益，甚至于国际利益。单个主体无力承担减灾的艰巨任务，而政府可以调动广泛的力量与资源应对灾害。同时灾害种类众多，减灾必然是一项复杂艰巨的工程，涉及到很多部门和领域，如政府、公众、非政府组织、企业。因此，只有充分发挥各个主体的优势，进行资源整合，相互协作，才能提高减灾能力。

3.以人为本原则。人的生命权是人与生俱来的权利，对生命权的尊重，是人类社会的一条基本公理［5］。灾害的发生必然给人带来生命、财产等方面的危害。政府要坚决持“以人为本”、“安全第一”的原则，珍惜生命，最大程度地预防、减少灾害造成的人员伤亡和财产损失，保护人的生命安全，保障人们的基本生存条件。

4.可减性的原则。任何人为灾害的发生，都是在一定因素的诱导下产生的。随着人们认知能力的提高，人们对灾害的形成、发生、发展以及演变有了更为深刻的认识，可以通过努力对非自然因素造成的灾害进行防治而减轻其损失程度。

三、提升城市政府环境灾害应对能力的路径

(一)培养正确的灾害意识

意识是人们行动的指南，行动是受意识支配的，人们具有什么样的意识就有什么样的行动。对于灾害应对者而言，若缺乏灾害意识，就不会有参与灾害管理的主动性;若缺乏应对灾害的知识，就难以直接参与灾害管理。所以，我们的关键任务是培养正确积极的灾害意识。

1.增强政府灾害意识。灾害的发生通常危及人民的生存利益，城市政府应本着“以民为本”、“以人为本”的观念，把民生利益放在管理事务中的首要位置。［6］这就要求政府应有明确的灾害意识，不仅对灾害本身以及灾害的影响、危害性有清晰的认识与了解，而且针对灾害的预防与减轻同样应该有明确的思想准备。具体而言，提高政府灾害意识的途径有:将灾害的科普知识以及灾害应对政策、法律、国情等内容纳入政府干部培训计划，举办减灾专题研修班，提高干部的减灾意识;创办减灾宣传专刊，供广大干部学习;定期对干部进行灾害知识考试，并以此作为考核指标。干部树立防灾减灾为己任的意识，是推动减灾行动的力量之源。

2.政府推动下的公众灾害意识的培育。公众是灾害涉及的最大利益群体，政府加强公众减灾意识的培育，增强公众应对灾害的能力，不仅有利于政府灾害管理工作的顺利开展，而且可以避免灾害带来的不必要的损害。基于现状，政府可以从以下方面入手:一是普及灾害知识。政府可通过广播、电视、报纸、网络的宣传，让公众了解灾害科普知识。特别是灾害负面实例的宣传，即对灾害造成的后果的事实进行宣传。二是政府可以把灾害教育纳入基础教育、高等教育和职业教育中，同时丰富灾害教育的内容。这是一种“潜移默化”的灾害教育模式，让公众从小就具备一定的灾害知识与应对灾害的基本能力。［7］三是建立灾害纪念馆。通过一些灾害情景的再现，社会成员亲身体验，提高对灾害的认识。四是开展国际经验交流活动。政府可组织与发达国家开展防灾减灾交流活动，特别是向一些成功典范国家取经。五是建立灾害知识网站。尽可能地建立一个全球性的知识网站，方便公众及时了解或者获取相关信息，也可让专家及政府官员与公众开展网上交流。

(二)健全环境灾害法律制度

纵观我国的法律体系，至今还没有一部完整的应对环境灾害的基本大法。虽然我国针对个别灾种制定了减灾法律法规及政策，但是这仅限于低规格层次的立法或者部门性的规章制度，不能替代环境灾害应对的基本法的作用。灾害应对工作的开展需要更明确更权威的法律依据，因此，制定一部在全国范围内统一遵行的国家大法，指导环境灾害的应对工作是一项迫切的任务。环境灾害应对基本法中应明确规定以下内容:一是“环境灾害应对”内涵。明确环境灾害的应对内容是什么?它所指对象是什么?具体范围有哪些?对于这些问题法律应有一个清楚的界定。二是灾害应对主体。要明确减灾主体，各司其职，有利于防灾减灾有效实施。三是责任与义务。明确责任与义务，保证防灾减灾救灾主体的权责一致。四是行为的奖罚。在灾害应对过程中，对那些失职、不作为的行为要给予惩罚;对于违法的，要追究法律责任;给予有功者奖励。除了环境灾害应对基本法的制定，还应加强灾害应对的程序法制建设，实现主体参与的程序化。

(三)有效实施科技减灾

科学技术在环境保护与灾害应对中发挥着越来越重要的作用。走科技减灾之路，已成为21世纪灾害管理的必然选择。首先，应加大政府财政对科技减灾的投入力度。防灾减灾所需的装备、技术、人员等都需要投入大量的资金。充足的资金投入是有效发挥应对灾害能力的保证。其次，加快专业化的减灾主体队伍的建设。专业队伍应吸纳技术性与非技术性的、管理类与非管理类的、实证型与理论型的、兼职与全职的综合性专业人才，以应对复杂多领域化的灾害。再次，加强科学研究，建立专业机构。“知己知彼，百战不殆”，通过对环境灾害的研究，全面了解灾害、灾害的发生规律、诱因、危害，以及灾害涉及的范围、程度、结果、各国的经验和教训等，为决策机构的科学决策提供依据。最后，构建环境安全评价体系。该体系主要任务是对城市环境状况进行评估，其中包括环境质量评估、影响环境安全的因素辨识、环境灾害指标体系。评价体系的构建有利于提高灾害主体的灾害意识，及时发现问题，解决问题。

(四)完善政府为主导，多主体参与的灾害应对体系

纵观古今中外，减灾实践证明，在灾害日趋严重的背景下，政府独自挑大梁进行减灾已不能满足现实的需求。只有在社会广泛参与下，灾害才能得到最为有效的预防与减轻。因此，需要完善以政府为主导、多主体参与的联动模式。首先，政府发挥主导优势，采用激励性、沟通性、契约性的方式，动员其他社会力量加入减灾队伍中来，并与其达成合作、协商、伙伴的关系，共同开展减灾行动。要建立社会减灾专门机构，为社会主体提供必备的减灾资源，如技术资源、信息资源、装备资源。其次，积极引导媒体介入是减灾管理的关键。要加快新闻立法步伐，完善信息的传播机制和民意的直接表达机制，确保新闻舆论对政府及社会行为监督的权利。要尽快建立新闻管制机构，使得媒体传播活动有章可循。［7］媒体是政府的喉舌，也是公众的信息窗口，加强管理，以期发挥它的作用。再次，提高其他主体的减灾参与度，具体而言包括非政府组织、企业、公众个体的参与。这些主体容易接近社会成员中受灾害影响的群体，促使这些社会成员参与到同他们切身利益有关的减灾活动中来。具体参与表现形式有非政府组织提供技术、专业人才以及组织募捐;企业采用分包工程、合资的形式参与减灾活动;社会公众通过实际行动参与到其中。

［1］董华，张吉光.城市公共安全——应急与管理［M］.北京:化学工业出版社，2006，(5).

［2］曲格平.关注生态安全之二:影响中国生态安全的若干问题［J］.北京:环境保护，2002，(7).

［3］沈国明.城市安全学［M］.上海:华东师范大学出版社，2008，(4).

［4］孙绍聘.中国救灾制度研究［M］.三河:商务印书馆出版社，2004，(7).

［5］秦启文.突发事件的预防与应对［M］.北京:新华出版社，2008，(4).

［6］别玉满.公共危机管理中的社会参与机制研究［D］.长沙:湖南师范大学，2009，(4).

［7］朱少文.公共危机治理中的社会参与研究［D］.福州:福建师范大学，2009，(5).

A Research on the Approaches to the Advancement of Urban Government＇s Capacity in Coping with Environmental Hazard in China

Liu Yan－qin

The frequent occurrence of environmental hazard has become the huge resisting force for social and economic development and advancement of urban in China.This paper，analyzing the necessity of advancement of government＇s capacity in coping with the environmental hazard from the perspective of the government responsibility，the construction of harmonious society and sustainable development，puts forward four paths as for the advancement of government＇s capacity in coping with the environmental hazard:first，cultivate correct and positive hazard consciousness;second，improve the legal institutions of hazard;third，mitigate hazard effectively by the implementation of science and technology;fourth，improve the coping system of hazard based on government leadership and Multi－ agent involvement.

urban environmental hazard;urban government;coping capacity;advancement paths

D630

A

1009－5152(2011)04－0073－04

2011－11－03

刘艳勤(1985－ )，女，广州大学公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生。