开放大学:《现代远程开放教育法》的着力点

汪跃平

(佛山广播电视大学，广东佛山 528000)

开放大学:《现代远程开放教育法》的着力点

汪跃平＊

(佛山广播电视大学，广东佛山 528000)

开放大学是在优化整合高等职业教育、远程开放教育、自考、成人高考、社区教育等各类教育资源的基础上建立起来的新型大学。其基本理念是“远程开放”。《现代远程开放教育法》可以规范和调整开放大学的办学行为，而且开放大学必定是《现代远程开放教育法》调整的着力点和核心。

开放大学;现代远程开放教育法;着力点

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》明确提出要“办好开放大学”，这是党中央、国务院关于教育改革发展的一项重大战略举措。全面理解和准确把握教育规划纲要精神，是“办好开放大学”的根本保障。教育规划纲要关于构建终身教育体系的系统构思，直接引领着开放大学体系的建设和发展。教育规划纲要特别强调:“创新网络教学模式，开展高质量高水平远程学历教育”。表明远程教育在开放大学中扮演着举足轻重的角色。目前达成的共识是:依托广播电视大学开放教育，利用现代信息技术手段，整合各类高等教育资源，特别是各种类型的远程高等教育资源，建立开放大学。目前我国已在中央广播电视大学和北京、上海、江苏、云南、广东五省市率先依托电大系统建设开放大学。开放大学是以满足大众高等教育需求为目标的，以开放的教学模式适应在职成人学习者的教育需求。开放大学的建立和发展，有赖于法律法规的保障和完善。我国应该颁布一部法律，是否有必要参照外国颁布一部《开放大学法》值得商榷，由于我国颁布了《高等教育法》，并没有针对普通高校颁布普通高校法，所以我们也没有必要专门针对开放大学颁布开放大学法。相反远程开放教育以其依赖信息技术的独特形式与传统教育大相径庭，其基于网络环境出现的各种法律问题在传统法律规整下作用捉襟见肘，而且开放大学所涵盖的教育不仅包含学历教育，还包括非学历教育等内容，所以专门以规范远程教育形式的立法意义重大。由于我国要成立的开放大学是在优化整合普通高等学历教育之外的各类教育资源，包括高等职业教育、远程开放教育、自考、成人高考、社区教育等资源基础上建立起来的新型大学。新型大学的最基本理念是它的“远程开放性”。颁布一部《现代远程开放教育法》完全可以规范和调整开放大学的办学行为，而且开放大学必定是《现代远程开放教育法》调整的着力点和核心。

一、开放大学的特征和要求:以远程开放教育为核心

什么是开放大学?开放大学与电视大学有什么区别?会否成为电视大学的翻版和重复?这是很多人心中的疑虑。根据英国开放大学情况，开放大学对学生的年龄、学历、背景等均无严格限制，只要年满18岁，居住在英国或欧洲其他国家的成人都可申请入学。学生不需参加入学考试，一般不需按时到校上课，无严格的学习年限，学生可以自由选择学习时间和地点。它采用远距离教学和开放式的办学形式。英国开放大学是国际开放教育的一面旗帜，也是国际高等教育改革与创新的一个标杆。［1］如何吸取国际上诸如英国开放大学的经验，在电视大学的基础上进行升华建立新时代真正意义上的开放大学，是我们必须思考的问题，要求我们对开放大学进行全新的定位:它不是电视大学的重复，它应该是开放的大学，充分利用现代信息技术及通讯技术平台，在较少限制的公共教育环境下，以学生为中心，以满足城乡各种类型及层次的教育需求为目标的大学。这种新型大学是指开放大学既是具有完整办学权并能举办开放教育的独立设置大学，是独立的法人实体，又是办学系统，也是远程教育网络，由此构成一个多层次、多类型、多形式、广覆盖的终身学习平台。开放大学在学历教育方面既可以颁发国家承认的学历证书，也可以是“教育服务平台”，通过它来整合相关教育资源，提供支持服务，搭建终身学习平台。它不仅要求举办从专科到研究生层次的教育，而且是“宽进严出”的开放教育，［2］不仅包括学历教育还包括非学历教育。

毫无疑问，开放大学的核心理念必须突出“开放性”。这种开放性是全方位的，它包括不同于以往电大系统的开放性办学机制如管理体制、经费筹措渠道、师资队伍建设、开课程体系等方面，还包括开放式的学习平台、开放式的非学历培训等等。同时要搭建真正意义上的服务于继续教育的开放式服务平台和服务于终身教育的开放式立交桥，实现学分互认和学分累积制度，为学生素质提升提供全开放的立体化教育平台。而在这当中基本的前提就是教育机会和资源要开放，要通过依托现代信息技术的远程教育服务，面向更广泛的社会成员，提供更加便捷、多样的学习机会和资源。［3］

二、《现代远程开放教育法》的核心:以规范开放大学为基点

由于开放大学整合了社会上各种利用远程教育技术的手段为各种年龄段的学习者提供教学和服务，最集中体现了现代远程开放的办学理念，因而《现代远程开放教育法》的核心是以规范开放大学为基点。

开放大学打破了各类高等教育之间的体制性壁垒，整合了包括职业教育、远程开放教育、自考、成人高考、社区教育等社会上原来各自独立封闭的优势资源，促进它们在开放大学这一统一的公共平台的合作以及资源共享，消除了高等教育资源分布的不均衡性，保证工学矛盾严重的在职成人、农民工等人群接受高等教育的权利，最终实现人人享有优质教育资源，促进教育公平。因而，开放大学是我国终身教育体系中的主力军。《现代远程开放教育法》要明确开放大学的定位这一基本问题。

关于开放大学的定位问题，远程教育法必须明确开放大学是一个继续教育、终身教育的综合性开放平台。明确开放大学在终身教育体系的主导地位和作用。开放大学是不同于传统封闭式高等教育的普通高校的另一种综合性大学，它是提供包括学历教育和非学历教育在内的、在终身教育体系框架内发挥核心作用的继续教育机构，开放大学的教学和办学理念深深植根于“远程开放性”，利用现代信息技术进行远程教育不仅是开放大学的教育手段，更是一种理念，为了让更多的人能享有接受优质教育的机会，让更多的人能实现自我潜能的提升，通过现代远程开放的办学模式，将教育尽可能地送到世界的每一个角落，这种开放性是全方位的，它包括开放性的管理体制、开放式的经费筹措渠道、开放式的师资队伍建设、开放式的课程体系、开放式的学习平台、开放式的非学历培训等等。学习者的学习也是开放的，即学习的意识开放、学习的地点开放、学习的时间开放、学习的资源开放，进而通过这种开放的学习理念解放学习的主体，真正做到对所有需要学习、需要提升自己的人提供学习机会，对学生的年龄、学历、背景等无严格限制，只需提出申请便可就读。充分考虑那些以谋求自身发展为主要目的的学习者的学习需求，真正实现教育公平。

对开放大学定位是立法首先要解决的基本问题。如英国《皇家特许令》在第一条就明文规定“开放大学无论从名称上还是方式上都应是开放的”，第三条明确了开放大学的定位，提出“开放大学要以广播、电视等适合高等教育的方式，以函授辅导、暑期课程和研讨会多种形式。通过教学和研究传播知识并促进学习。与此同时，要为学生提供大学教育和专业标准，促进整个学习社区的教育发展”。法国通过《政府法令》明确了法国国家远程教育中心的使命包括为所有社会成员提供培训课程，不论其年龄和所在地点;为满足各类培训的需求搭建公共服务平台，充分从学习者的利益出发，满足学习者的个性化需求;为促进法国公民终身学习提供职业进修和继续教育的培训机会。印度《大学法》中规定“英迪拉·甘地国立开放大学要以多种适当的远程开放教育模式传播教育与知识”，要“为广大群体，包括在职人员、家庭主妇在内的妇女、希望通过远程教育提高学历或者学习各个领域知识的成年人提供平等的接受高等教育的机会”。［4］

三、如何通过《现代远程教育法》规范开放大学

(一)外国关于开放大学的立法经验

早在20世纪70、80年代，国际上就出现了开放大学的建设高潮。到目前为止，国外以“开放大学”命名的高等学校已有近60所。［5］这些开放大学都是有法律法规上的依据的，而且立法内容全面，通过法律法规来明确其院校性质和办学特色。法律条文渗透了开放大学的理念，明确了远程教育的教学对象、教学方法和手段。借鉴国际远程教育立法经验，对于积极推进中国远程教育及开放大学的法律法规的建设，对于推进开放大学的创新发展具有重要意义。

1.法律名称各不相同，但都一致将开放大学置于远程教育机构范畴来规范。按立法主体划分，国际远程教育法主要有两类，即国家立法和地方立法。有些立法属国家立法或基于国家层面的立法。属于国家为其专门颁布的法律如英国的《皇家特许令》、法国的《总统令》或《政府令》等;由国家立法机构颁布的专门的《开放大学法》有荷兰的《荷兰开放大学法》、印度的《印度英迪拉·甘地国立开放大学法》、日本的《放送大学学园法》等。有些国家地方立法的权威性很强，开放大学是根据地方立法建立起来的，其中我国香港就是根据《香港政府令》制定了《香港公开大学条例》。［4］综合分析发现，各国将远程教育机构的命名大体趋向一致或近似，即“开放大学”或“公开大学”。大部分法律是直接调整开放大学的，大部分远程教育大学或机构都是通过法律法规来明确其院校性质和办学特色。法律条文渗透了开放大学的理念，明确了远程教育的教学对象、教学方法和手段。几乎所有远程教育相关立法都以不同的表述方式提出远程教育“为所有社会成员提供教育与培训”，“确保人民获得终身学习机会”的历史使命。其次，国外远程教育立法在学历学位授予、机构设置与人员聘用、教师与学习者的权益、质量认证与评估、财政拨款等方面给出了一系列可操作的规定，为远程教育院校提供了权利保障。各国都对以远程开放教育为核心和理念的开放大学予以高度重视。

2.高度重视开放大学这种远程教育机构，并赋予办学自主权。各国的远程教育机构(开放大学)从其创建时就受到高度重视。这种重视体现在各国在财政上和人员配置上的保障。如英国《皇家特许令》规定，英国开放大学可以通过获取政府财政支持、收取学费及获得研究资助等手段支持开放大学发展。印度《大学法》规定，印度英迪拉·甘地国立开放大学可以通过从中央拨款、学生收费和项目资金中获得运作资金。马来西亚《私立院校法》则明确了第一年的启动经费由政府给予投入。日本也是在最初提供了财政扶植并进而给予更多的政策指导。韩国政府由于意识到人力资源资金分配对国家经济稳定和人民生活质量提升的重要意义，因此无论在人力、物力和财力上都及时给予远程教育和网络教育发展极大的财政支持，特别是韩国政府通过改进法律框架支持网络学习发展的做法在国际上产生了重要影响。［4］

另外一个值得关注的方面是，大部分国家的法律赋予了开放大学办学自主权，并且学分可以互换，开放大学有着与普通高校相同的社会地位。各国远程教育相关立法均明确规定，远程开放教育机构与其他高等教育都可通过远程教育形式授课，同时颁发各种学历和学位证书。如英国开放大学、斯里兰卡开放大学、印度英迪拉·甘地国立开放大学、马来西亚开放大学等都可以颁发从学士到博士的学位，远程学习者根据自己的需求选择课程，并根据个人计划安排学习、积累学分、获得学位。而另外一些开放大学可以颁发从学士至硕士的学位，如泰国苏可泰·探玛提叻开放大学、以色列开放大学等。个别远程教育机构则是与普通高校合作开设课程，负责组织教学活动，并安排考试，如法国国家远程教育中心，并且其毕业生可以享有与其他院校同等学历毕业生同等的待遇。所不同的是获取开放大学的学位在时间和学习方式上更具有灵活性。远程教育院校颁发的各种学历和学位证书大都在普通教育中得到认可，且学分完全可以互换。上述情形展示了多种教育形式并行发展的可行性和不同层次教育形式的互通性和衔接性。［4］

(二)我国《现代远程开放教育法》对开放大学的规范内容

远程教育法的颁布旨在规范远程教育的办学秩序，应在开放大学的资质、教师准入制度、课程体系、师生权利、法律责任等方面有所规整。

1.开放大学的准入机制。首先，作为从事远程教育的机构，开放大学应该具备远程教育的技术和设施，以及具有一批能够从事远程教育的师资队伍。这是开放大学存在的前提。技术保障非常重要，因为网络技术对网络安全、知识产权的保护、师生的人身利益等方面具有非常重大的意义。远程教育不同于传统的面对面课堂式教育和广播电视教育，它是一种通过数字网络系统传输的新型教育，因而技术规范势在必行。［6］开放大学以电大系统为依托建立是最佳的选择，因为电大系统经过三十多年的建设，已经具备雄厚的远程教育经验和技术基础，有一支经验丰富、实力强大的远程教师队伍，更重要的是电大系统有着强大的系统优势。但是毋庸讳言，很多基层电大的师资和技术远远达不到要求，所以开放大学不能是原来电大的翻牌，不能遍地开花，要有准入门槛。

2.教师的准入制度。开放大学远程教育同注重理论研究、培养精英人才的普通高校不一样，重实操技能型人才，所以对教师的准入条件不同，要有实践操作能力，是各个行业的能手，并掌握一定的现代远程信息技术，这对于从事远程教育的人员是必备的。他们担当的角色不再是单纯意义上的讲授者，而是项目管理者、教学设计者、学习支持者，是学生学习的伙伴和学习的促进者和帮助者。在工作方式方面，多数教学活动不再面对面进行，而是通过技术手段建立联系和表现内容，同时他们的教学工作经常由一个课程小组来完成，因此必须学会使用媒体和适应团队合作的工作方式。

3.课程体系与教材要求。课程的设计和编排要符合开放教育的特点，注重实践，注重操作，注重职业技能的培养。教材也要相应改革，既然是远程教育，必然有一套专为网络而生、注重互动和交流的网络课程。

4.法律责任明确。在开放大学框架里会形成各种法律关系，各种主体之间的权力义务必须明确。特别是在远程教育环境下的一些特殊权利如教师在网络教育教学资源中的知识产权问题，远程教育机构的合理使用问题，以及学生的信息安全保障和隐私权等问题都需要予以明确。为了强化学校管理，要突出和细化对学校及其主管人员的行政责任。

［1］徐皓.如何办好开放大学［J］.中国远程教育，2011，(6):10.

［2］林沛.开放大学如何开放［N］.汕头日报，2010－04－25.

［3］韩民.关于开放大学试点的若干思考［J］.中国远程教育，2011，(6):5.

［4］中央电大咨委会第五子课题组.国外远程教育的立法对中国电大发展的启示［J］.中国远程教育，2008，(11):14，16.

［5］张德明.建设上海开放大学，服务市民终身学习［J］.开放教育研究，2011，(2):23.

［6］汪跃平.对我国现代远程教育中有关法律问题的思考［J］.佛山科学技术学院学报(社会科学版)，2007，(3):26.

Open University:the Focus of Modern Distance Open Education Law

WANG Yue－ping

Open University is a new type university which optimizes many education resources without institutes of higher learning，including higher vocational education，distance open education，self－learning examination education，adult college entrance examination education，and community education，etc.The basic sense of the new type university is“distance open”.The upcoming Modern Distance Open Education Law can fully regulate the Open University，and the Open University will definitely be the centre of the Modern Distance Open Education Law.

open university;modern distance open education law;focus

G728

A

1009－5152(2011)03－0013－04

2011－09－05

广东远程开放教育科研基金项目课题“远程开放教育立法问题研究”(KY0901);广东成人教育协会课题“广东终身教育(学习)立法研究”(Ycx091002);中央电大课题“基层电大开展社区教育的机制研究”(GAQ2806)。

汪跃平(1970－ )，男，佛山广播电视大学教务处副主任，法学副教授，广东禅正律师事务所律师。