第三部门失灵与我国残疾人托养服务体系建设——以北京H机构为例

方 舒 李迎生

（中国人民大学社会与人口学院，北京 100872）

公共政策与公共管理

第三部门失灵与我国残疾人托养服务体系建设
——以北京H机构为例

方 舒 李迎生

（中国人民大学社会与人口学院，北京 100872）

20世纪末，西方福利理论界开始认识到，原本在克服福利提供中政府失灵和市场失灵方面具有独特优势的第三部门也存在失灵问题。残疾人是一个特殊的社会利益群体，生活上大多需要专人照料。我国党和政府历来重视保障残疾人的生活和权益，近年来，更是将构建残疾人托养服务体系提上重要日程。理论上，第三部门可以广泛发动志愿者为残疾人提供服务，但作为当前我国开展残疾人托养服务重要力量的第三部门也存在失灵问题。因此，加强政府引导，以机构能力建设为关键，以居家服务为基础，才是构建我国残疾人托养服务体系的有效途径。

第三部门失灵 残疾人 托养服务 体系建设

导论

我国有8300多万残疾人，直接影响2.6亿家庭人口。其中，大多数残疾人需要专人照料其基本生活，因此，为精神、智力残疾人和其他各类重度残疾人提供生活照料、职业康复、辅助性就业和工疗、农疗、文化体育、心理疏导、娱乐等服务，就成为政府和社会确保残疾人基本生活的主要任务之一。2008年3月，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》提出推进残疾人社会保障体系和服务体系建设，2010年3月，国务院办公厅转发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，对当前和今后一个时期加快推进我国残疾人社会保障体系和服务体系建设提出具体指导。两者都着重提及推进残疾人服务体系建设，尤其是健全残疾人托养服务体系，提高残疾人服务的能力和水平。

在我国，残疾人托养服务与康复服务、教育服务、就业服务、扶贫服务和法律服务等，是残疾人服务体系不可或缺的组成部分，而我国残疾人托养服务一般包括专业机构提供的全托服务、社区和福利机构提供的日间照料以及多种形式的居家安养三种类型。发展托养服务既是保障残疾人基本生活的重要工作，也是践行社会公平正义的必要举措。

按照美国学者莱斯特·M·萨拉蒙在其开创性论文《非营利部门的兴起》中的观点，所谓第三部门(The Third Sector)，是指非政府、非市场的民间领域，它由非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）构成，成为不同于政府控制、不同于市场营利组织的社会自组织的治理结构。①王俊华：《新公共管理学视域中的第三部门失灵：类型、治理与模式》，《教学与研究》2004年第9期。从国外的经验来看，第三部门是残疾人托养服务体系的主要构件，而在我国，现阶段也存在为数不少的第三部门正在开展残疾人托养服务，而且在国家政策的鼓励下，数量也越来越多，因而第三部门成为我国构建残疾人托养服务体系不可回避的力量。但根据笔者的相关调查，我国现今为残疾人提供托养服务的第三部门也存在失灵问题，制约了其自身发展的同时也阻碍了残疾人福利状况的改善。那什么是第三部门失灵呢？

一、第三部门失灵理论概述

1.政府失灵与市场失灵

1948年，英国政府首先宣布建成“福利国家”，此后西方国家纷纷开始迈向“福利国家”，并取得了“福利共识”，即由政府采取大规模行动来强调社会利益，实行国民“从摇篮到坟墓”的门类齐全的社会保险和福利项目，以保障公民在其生存期间能享受到基本生活水准。福利国家是一种社会政策模式，其突出特征是把社会福利作为国家干预国民收入再分配的一个重要手段，国家成为筹集和配置资源的主要行动者。然而，20世纪70年代，西方世界遭受经济危机侵袭导致“福利危机”出现，许多国家因为社会保障支出日益庞大而不堪重负，由此引发了一系列社会问题，政府财政赤字激增导致经济发展放缓，居民纳税负担沉重而怨声渐起，同时，经济危机也加剧了周期性失业程度，加之社会保障机构日益官僚化，办事效率低下，西方各国社会矛盾一时异常尖锐。福利危机开始暴露出“政府失灵”问题。

针对“政府失灵”，20世纪80年代，西方世界开始了对福利国家的批判和改革，在理论界，以哈耶克为代表的经济学家主张废除国家福利的主导性，恢复古典经济学提倡的自由市场经济，完全实行“守夜人式政府”；在政治上，以撒切尔和里根为代表的新右派取得了“华盛顿共识”，试图缩减国家福利、实行自由市场经济。然而，新自由主义主张的福利国家改革只是大幅度剥离了国家福利的内容，破坏后却无法成功修补，进而产生了日益严重的社会危机。从20世纪八九十年代开始，各国的失业者、贫困人群的数量在短时间内出现猛增，各国国内和国际间不平等不断扩大。以至于连西方部分学者都在惊呼，“世界进入21世纪，充斥着贫穷与不平等，这是再富有想象力的前人也无法想象得到的，贫富之间的差距，在经济发达国家里一直呈现拉大的趋势”②[美]卡利尼科斯：《平等》，徐朝友译，江苏人民出版社2003年版，第3页。，绝对自由化使市场的盲目性和滞后性暴露无遗，于是市场也失灵了。

2.第三部门的兴起

从福利国家的“政府失灵”到新右派鼓吹的完全自由经济下的“市场失灵”，是西方发达国家社会福利实践的变迁，同时市场失灵也引起了整个西方社会对福利问题的反思，上世纪80年代，有部分西方学者已经注意到，第三部门作为一支新兴的力量，在社会福利领域日益发挥着重要作用。正如前文的界定，第三部门是介于政府（第一部门）和市场行为体（第二部门）之外的民间组织、团体、协会或机构的统称，它的兴起与西方发达国家自上世纪80年代发展起来的新管理运动联系密切。一方面，新管理运动主张，福利国家在提供高水平国家福利时存在明显的政府失灵，其主要原因在于“官僚制政府管理模式”，因此，“突破管制行政的一个重要支点，克服凯恩斯主义强政府模式导致的政府失灵的一个新平衡器，就是第三部门”。①王俊华：《新公共管理学视域中的第三部门失灵：类型、治理与模式》，《教学与研究》2004年第9期。另一方面，该运动也认为，市场经济组织主要是以营利为目的，它们关注个人利益较多而忽视集体福利或社会利益，即公益性质不足。

针对政府和市场两方面问题，第三部门的兴起和发展，能为福利问题提供一个全新的解决框架。著名的沃尔芬登报告（原名是《志愿部门的未来》，1978年）根据当时英国已有的实践，列举了第三部门的五种功能：“开发新的服务种类以满足新的需求；向其他机构提供服务；进行机构之间的联络；代表少数利益群体；提供直接服务”。②[英]格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，苗正民译，商务印书馆2003年版，第154页。可见，在当时的西方社会，第三部门在社会福利与服务领域确实发挥着巨大作用，而且，它的这些功能也很好地弥补了政府和市场在福利供给中的不足。其一，它为行政管理体制改革、解决政府失灵提供了新的可能，引入竞争机制从而推动了传统行政体制发生转型；其二，第三部门大多提倡福利服务的社会性和公益性，即很多的非营利组织广泛发动社会志愿者参与福利服务，无偿或低偿地向各类群体输送福利和服务。所以，“第三部门与市场调节和政府干预一道，并称为当代西方社会的金三角结构”③刘大洪、李华振：《政府失灵语境下的第三部门研究》，《法学评论》（双月刊）2005年第6期。，它在政府和市场之间起到缓冲的作用，同时能够提供更加质优、价廉、高效的公共物品，也在一定程度上促进了社会融合。

3.对第三部门的反思

20世纪90年代以来，随着第三部门的逐渐发展，相比于大部分学者对第三部门的肯定，也有学者开始反思“志愿神话”（即人们将第三部门或志愿部门奉为完美无缺的一种视域偏好）。1987年，英国学者撒拉门提出了“志愿失灵”（Voluntary Failure）理论。他认为，以往分析福利问题的诸多理论，要么未能辨清政府作为基金提供者和服务输送者的不同角色，也就是对“福利国家”和“国家福利”的认识较为模糊④[英]诺曼·巴里：《福利》，储建国译，吉林人民出版社2005年版，第 1、2页。，要么未能承认金三角结构存在的现实，对第三部门缺乏认识。所以撒拉门认为，政府和市场应被看作是集体商品提供中的补充机制，对福利问题采取集体行动的理想方式是由第三部门在自愿的基础上实施的。⑤[美]萨拉蒙：《公共服务中的伙伴关系》，田凯译，商务印书馆2008年版，第34页。不幸的是，第三部门尽管很有优势，其自身却无法生产出足够的资源：“它们容易受到专横和外行做法所产生的排他主义和裙带关系的影响，因此会出现志愿失灵的现象”。⑥[英]格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，苗正民译，商务印书馆2003年版，第157页。可以看出，由于第三部门具有独特的利益诉求和价值追求，以及组织的独立性要求，使得它们也慢慢走向行政机构的官僚化和部门利益至上的误区，原本作为其优势的公益性也慢慢受到来自各方的侵蚀，出现了失灵的困境。

一般而言，第三部门失灵是指其“组织行为偏离志愿性公益机制，而出现资源配置的低效或价值取向的非公共性现象，从而在满足社会多元化需求、提供公共产品和服务上，产生功能性和效率上的缺陷”。①潘左华：《第三部门失灵及其矫治》，《云南行政学院学报》2005年第4期。在西方，第三部门失灵的表现有，其一，资源不足与追逐盈利的矛盾导致公益性受损，即第三部门由于自身不掌握而需从社会筹集的资源与开展公益活动的开支缺口较大；其二，特殊的价值追求与社会需求不相适应，即第三部门一般是基于某种价值开展面向特殊人群的服务，故而容易忽略社会中最需要帮助的群体；其三，社会权威性不足导致其日益官僚化，“第三部门越需要在公共事务中具有权威性，因而自觉不自觉地效仿政府行为，呈现官僚化倾向”②王俊华：《新公共管理学视域中的第三部门失灵：类型、治理与模式》，《教学与研究》2004年第9期。，其四，服务专业化要求与志愿队伍业余化的矛盾，即“非营利组织的工作往往由有爱心的业余志愿者来做，这就不可避免地影响到服务的质量”。③王绍光：《多元与统一——第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第40页。通过对第三部门的反思，西方学术界给我们提供了一个分析社会福利问题的全新视角，对分析我国转型时期的民间组织发展和残疾人事业发展等问题具有重要的借鉴意义。

二、我国民间残疾人托养服务组织的现状及原因4○

H机构1990年发源于广州，2000年进驻北京，成立全国第一家智障人士社区化服务机构。目前，该机构已经分布全国，如广州、上海、天津、重庆、长沙、西安、兰州和青海等地。各地区机构间不存在上下级隶属关系，彼此间互助支持，并以机构创始人为中心成立了“全国委员会”，共同维护其宗旨和理念，目前仍不断设立新机构以满足社会的需求。但当前，H机构在运行、发展过程中，也遇到了一些难题。

1.职业制度缺位导致人员队伍结构不合理

在工作人员方面，当前，北京H机构存在人员队伍不稳定的状况，主要表现在五个方面。其一，专职人员少。截止2009年11月，其工作人员总数大概是20名左右，分为全职和助理两类，前者是通过招收大中专院校社会工作专业毕业生来担任，后者主要通过聘用离退休老同志担任，但对后者聘用的要求是他们必须具有投身公益事业的爱心和热情，且达到高中文化水平。当前，H机构专职人员只有7名，仅占工作人员总数的30%。其二，工作人员学历较低，工作队伍中大专学历人员的比例较大，本科及以上学历的较少，前两类仅占40%强，而超过半数的工作人员仅具有高中文化水平，主要集中在助理人员一类。其三，男性人员偏少，从性别来看，H机构工作人员中女性占80%以上，男性服务人员仅有5、6位。其四，H机构工作人员队伍流动性大，因为从服务年限来看，该机构员工的工作年限大多集中在4至5年以内，工作年限最长的才8年，人员队伍工作年限普遍较短反映了该机构的人员流动性大。其五，具有社会工作专业背景的工作人员数量偏少，从具有大专以上学历人员专业背景来看，社会工作本专业的学生占了50%以上，但由于具有此类学历水平的人数本来就少，因此具有社会工作专业背景的人员占总数就相应较少。

人员队伍的结构不合理，势必会影响H机构的服务质量，然而，这种现状并不是该机构的个别现象，虽然近几年社会工作教育事业发展迅速，但由于我国社会工作者职业制度建设刚刚起步，社工的薪金激励、考核评价等机制还不十分完善，造成当前大批受过社工专业教育的大中专毕业生从事社会工作事业的难度较大。比如，据工作人员介绍，H机构本科以上学历工作人员比例偏少的原因是工资待遇偏低，一来，与高学历毕业生的待遇期望相差较大；二来，即使少数本科生热心助人事业而暂时到岗，不久也会因工资少、保障低而流失。这种现象在当前的很多第三部门都普遍存在。

2.志愿服务与对象需求间存在偏差

H机构服务对象以儿童青少年为主，年龄最大的学员是45岁，其余集中在十几岁到三十岁间，男女比例大抵持平。所有学员均是因为大脑发育不良、智力发展不及正常人的智障人士。所以，这一群体的主要服务需求有三个方面：一是人身安全，要防止他们走失，因为智障者在外界环境中的危险系数会比正常人高很多；其二，基本生活照料。由于服务对象的家庭成员大多是有工作的正常人，他们希望机构能够照看智障者的饮食起居；其三，心理愉悦。家长们最希望看到自己孩子和正常孩子一样健康、活泼，他们快乐地生活是家长们最大的心愿。针对服务对象的特殊需求，H机构开展日常活动的主要内容包括，对部分对象开展家庭式住宿服务，另有对需日间入托的对象开展日间服务，面向所有对象开展一系列发展性、社交性活动。开展这些服务工作的除了工作人员之外，还有志愿者。该机构拥有的志愿者队伍主要由来自北京各高校学生和各企业、单位的社会在职人员组成，大约100余名。但调查发现，志愿者服务与对象需求之间仍然存在偏差，制约了该机构服务质量的提升。

首先，志愿者队伍存在不足，两类志愿者队伍中，大学生志愿者人数占绝对优势，且分布较为集中，集中组织活动较为便利，但他们往往带着实习目的而来，认为学习大于服务；而后者由于人数较少，且平时空暇时间较少，因而组织和集中较为困难。

其次，志愿者队伍具有较强流动性，大学生志愿者大多通过该机构在各高校所作的宣传而得知；社会在职人员志愿者主要通过朋友介绍、媒体报道和海报宣传等途径，基于对公益事业的热爱自发参与的。但由于学生群体毕业升学和社会在职人员时间有限等原因，志愿者流入和流出比例较大，陌生面孔过多不利于对智障人士这一特殊群体服务的展开。

第三，志愿者队伍经验欠缺。从志愿者的年龄结构和性别来看，不管是大学生社团还是社会在职人员，大多是20多岁的年轻人，且女性占到总志愿者人数的70%以上，虽然他们出于助人和公益的理念值得赞许，但志愿者队伍太过年轻使其服务经验不足。

第四，志愿者的日常活动有，帮助机构工作人员开展不定期的各类活动，为智障人士提供服务，招募服务对象，招募其他志愿者，张贴招募海报，协助举办大型户外活动，帮助机构做好对外宣传工作等。但据了解，志愿者更重要的任务是尽可能利用机会和条件筹集社区和社会各方面资源，主要是吸引社会资金支持机构的发展，志愿工作重心出现偏差。

3.资金困难影响服务持续开展

日常服务中，社区居民、大学生、社会各界等众多热心人士的参与和帮助对H机构的可持续发展起到至关重要的作用。他们以多种不同的方式如志愿者服务、捐款捐物、一对一助学、赞助活动、专业技术支持、宣传推介、场地提供等，共同推动着该机构的发展，同时也为智障儿童争取到了更加有利的生存环境。然而，运作资金始终是这家机构最为关注的问题。作为一家民间非营利机构，H机构的服务收费仅为运作费用的20%左右，其他主要来自国内外社会各界的支持，但以项目形式获得的基金会支持毕竟有限，社会捐助也无法保持连续性，据介绍，尤其是近两年金融危机爆发以来，H机构在资金上出现了不小的困难。

一是，从资金来源上看，社会捐助资金越来越少。自2008开始，工作人员发现，很多与H机构有着长期合作关系的企业和单位，开始慢慢减少对其的资金支持了，后来工作人员才渐渐得知，这是经济危机下很多企业因效益不景气的无奈之举；二是，项目基金方面。以前H机构的很多大型项目大多来自国外，但是也是从2008年开始，北京H机构很少接到大型项目，仅有的几个无论是规模还是持续时间方面都无法与以前相比，据悉，这也是国际金融危机对该机构的影响之一。没有了广泛的社会资金支持，缺乏大型的社会服务项目，很多原本可以开展的服务性活动也就无法开展了，于是，机构的服务内容和方式也许会被迫发生变化，这可能会直接影响H机构为智障儿童所提供服务的质量。

由于自身的非营利性质，许多第三部门机构或组织均不同程度地遭遇资金困境，资金链一旦出现中断势必导致机构服务的可持续性。H机构单独列出一个发展部承担接受社会捐助的事项，明显说明第三部门的支持资金不足、来源较为分散和缺乏持久性，这是妨碍这些机构发展、制约社会工作有效发挥其功能与作用的一大弊端。

概而言之，人员问题、志愿乏力和资金困境是当前困扰H机构的三大难题，而职业制度不健全、缺乏社会认同度以及运行机制不畅恐怕是导致三大难题的主要原因。但同时，这些问题决不是H机构一家的问题，而是大部分非营利性民间组织共同面临的生存窘境，这是我国第三部门现今发展仍然缺乏有效的社会支持系统，且自身能力建设不足的显著表征。作为残疾人福利服务的重要力量，第三部门出现的一些问题必然直接影响到残疾人这一特殊群体的福利，因此，我们必须认真加以对待。但只有从社会政策和制度建设层面推进第三部门发展，才能从根本上解决这一难题。

三、完善我国残疾人托养服务体系的具体思路

1.加强政府发展残疾人福利事业的力度

在中国，任何重要制度的改革和建设都离不开政府的作用，同样，在发展残疾人福利事业方面，政府也有着不可回避的责任。究其原因，从法理角度来说，现代社会中，为社会成员尽可能提供不同形式的福利和保障是国家和政府应尽的责任。具体来说，加强政府发展残疾人福利事业，特别是完善我国残疾人托养服务体系应该着眼于四个方面。

首先，做好残疾人福利事业的发展规划。我国早已将残疾人事业发展纳入国民经济社会发展的总体框架之中，除了在每年一次的政府工作报告中关注之外，还着重从残疾人的需要出发，单独制定五年一度的残疾人事业发展规划，国务院和有关部门还不时出台残疾人事业发展指导意见，如2008年的《关于促进残疾人事业发展的意见》和2010年3月的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》等，都是党和政府高度关注残疾人福利的体现，且现已取得了良好的社会效果。今后有必要从更为细致的方面提出发展残疾人事业的具体要求，进一步落实和加强残疾人托养服务体系建设。

其次，做好残疾人托养服务事业方面的职业制度建设。当前，我国残疾人托养服务的提供主体主要是各级政府兴办的专业治疗和康复机构、社区和民间福利服务机构以及居家助残安养服务组织三类，作为一种制度化的现代助人事业，现代社工、义工事业运用专业化方法，基于助人自助的价值理念，在对残疾人提供服务方面具有很大优势，且这一事业在西方及我国港台地区发展已相当完备，但在我国大陆地区仍处于起步阶段，而制约其发展的最大瓶颈就是社会工作者的职业制度缺位。因此，政府应尽快出台相关措施，从资格准入、职业设置、薪金激励和考核评价等角度加快推进社会工作介入残疾人托养服务的职业制度建设。

第三，法律与政策支持。为维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，2008年我国颁布实施《残疾人保障法》，其中专门规定国家保障残疾人享有各项社会保障的权利，政府和社会采取措施，完善对残疾人的社会保障，保障和改善残疾人的生活，以及残疾人享有社会保险待遇等。今后政府应以此为基础，进一步探索与构建、完善残疾人托养服务体系相关的法律法规建设。

最后，积极引导民间残疾人服务机构发展。政府要进一步转换角色，转变职能，充分发挥非营利组织的“民间性”、“公共性”，使其在公共事务方面发挥更大作用；应尽快以法律的形式明确非营利组织的地位，出台一系列鼓励支持非营利组织发展的相关政策；应提供更大力度的支持，通过政府采购或政府委托等适应市场经济发展的形式来提供这部分公共资金；应加快非营利组织税收工作制度化，明确减免条件、减免范围；应采取行政监督、舆论监督、行业监督等有效措施，加强对非营利组织的监督力度。

2.推动残疾人托养民间服务机构能力建设

从一般来讲，能力建设是指国家、企业、机构及个人等不同类型主体自身能力获得增长，这种增长主要是从内部自发实现的，而这些能力是这些主体得以生存和发展的必要条件。具体来说，民间组织的能力建设相应是指，“民间组织的能力建设则强调组织性，它是一个机构为了实现机构的远景和宗旨而应拥有的筹措和管理社会资源所需要的基本能力”。①黄浩明：《加强民间组织能力建设的有效途径》，《杭州师范学院学报》（社会科学版）2003年第9期。根据前文分析，从残疾人民间托养服务机构角度来看，由于它们主要面向残疾人这一特殊对象，由其输送的服务对残疾人群体及其家庭影响甚大，因而必须注重其自身的能力建设。

根据以上定义，残疾人托养民间服务机构实施能力建设的具体内容应包括治理能力、运作协调能力和持续发展能力。首先，残疾人托养服务机构的治理能力涉及“制度建设、人力资源管理机制、社会资源的动员机制、理事会成员的组成和理事会的政策治理框架等”②黄浩明：《加强民间组织能力建设的有效途径》，《杭州师范学院学报》（社会科学版）2003年第9期。，内容较为丰富，从其自身的制度、机制方面着手加强建设，是实现机构永续发展的基础性工作；其次，它的运作协调能力是指在机构为残疾人提供服务的过程中，能够全面地将各方资源和力量进行有效整合，既定的资源不等于最终的服务，所以，如何进行组织和协调是机构运行效率的决定性因素，也是决定其服务质量的关键环节；最后，持续发展能力是指机构在保证其制度、机制等运行条件完整顺畅的基础上，运用一切资源取得不断创新和发展，因为按照失灵理论，无法实现自身运行的制度化、持续性是第三部门的一大弊病，因此，持续发展能力建设是第三部门所要实现的较高层次的目标。

为残疾人提供托养服务的第三部门，其能力建设具有理论和现实两方面的意义，一方面，通过能力建设，增强残疾人托养民间服务机构生存和发展的内在力量，从而更易于实现这类机构的可持续发展；另一方面，残疾人托养民间服务机构能力的增强能够保障其提供给残疾人的服务质量，从而更有能力实现对残疾人需求的满足。

3.大力发展居家助残安养服务

如前所述，残疾人托养服务一般包括专业机构提供的全托服务、社区和福利机构提供的日间照料以及多种形式的居家安养三方面内容。本文认为，根据国外经验和我国的国情，在鼓励和引导第三部门从事残疾人托养服务的同时，更应该大力发展残疾人居家安养服务制度，主要原因有以下两方面。

一方面，从社会福利和社会工作发达的各国经验来看，各国政府都很重视居家助残安养服务。在日本，政府“通过社区、家庭以及学校等方面的合作，推动残疾人参与社会”。③李莉、邓猛：《近现代西方残疾人社会福利保障的价值理念及实践启示》，《中国特殊教育》2007年第6期。美国的“访问护士制度”是这个国家提供残疾人托养服务的主要内容，即由保健局或护理机关提供护理人员，在残疾人有需求时不定期对他们进行登门服务。可见，在国外，各国除了关注残疾人托养民间服务组织的发展，也非常重视社区和家庭对残疾人提供服务的能力。另一方面，从我国的社情来看，如上所述，现阶段，我国第三部门的发展仍存在一些不足，且现代社工、义工事业的发展在我国也刚刚起步，很难适应残疾人群体对社会服务的需要，因此，把握现实，充分利用社区和家庭的既存力量不失为残疾人福利事业发展的可行途径。

近年来，我国北京、上海、深圳和江苏等地已经实施了以康复指导、辅助适配、无障碍改造、康复知识普及为主要内容的“四进家庭”康复服务等活动，且已收到了良好的效果，经验值得推广运用。笔者认为，由于大多数残疾人欠缺基本生活能力，大抵与高龄老人相似，因此，我国如发展居家助残安养服务制度，可以借鉴居家养老服务模式，推进康复进社区、服务到家庭工作。居家安养服务提供的内容应包括：基本生活用品的补助、政府设立的专业康复机构或第三部门的工作人员定期登门服务，开展居家护理、康复训练等活动，也可以广泛发动社区资源和社会志愿者参与其中，帮助残疾人改善生活环境、提高生活质量。

四、结语与展望

总之，鉴于西方国家第三部门失灵的现实，我国在推进残疾人托养服务体系建设的过程中，政府应该强化对残疾人的福利职责，同时，由于现阶段我国残疾人托养民间服务机构存在制度、人员和资金等方面的问题，因此还应加大力度鼓励和引导残疾人托养民间服务组织开展能力建设。然而，本文认为，就目前来说，发展残疾人托养服务体系的工作重心是大力推进居家助残安养服务，这样，既有利于克服机构托养的行政化和官僚化色彩而更富有人情味，又有利于残疾人融入社会，在自己熟悉的社会环境中基本过上正常人生活，也可以充分发动其家人或亲友力量真正实现残疾人安养的目标。实践中，发展居家助残安养服务制度是完善我国残疾人托养服务的基础，现今可以借鉴居家养老服务模式，而随着我国公民社会的发育和第三部门的发展，我国最终还将逐步建立以康复和托养机构为主体，全社会共同参与的残疾人托养服务新体系。

Voluntary Failure and China’s the Disabled Caring Service System Construction——A Case Study Based on Beijing H Service Agency

FANG Shu，LI Yingsheng

Western theorists had begun to reflect on the voluntary failures in the last of 20th century；they think that there are still some failures in the third sector which ever had been used for conquering government failure and marketing failure.The disabled are a special social interest group，who mostly needs caring from others.The CPC and our government always pay more attention to protect the disabler’s lives and rights，and our nation laid the construction of a disabled caring service system on the agenda in recent years.The third sector can provide services for the disabled by widely launching social volunteers theoretically；however，our current third sector，supplying caring services for disabled，also has ineffectiveness.Therefore，an effective way of constructing the disabled caring service system is that strengthening government guidance，taking the capability construction of the third sector as the key and home service as the basis.

voluntary failure，the disabled caring，service system

本文为民政部2009年社会工作招标课题“社会工作者与志愿者在保增长、保民生、保稳定中的功能与作用研究”（2009MZABR68）的最终研究成果之一，课题主持人是李迎生教授。

方舒（1984-），男，中国人民大学社会与人口学院博士生，主攻方向：社会福利与社会政策；李迎生（1962-），男，中国人民大学社会与人口学院教授，博士生导师，研究方向：社会福利与社会保障、社会政策理论与应用、社会工作。

C913.7

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1008-7672（2011）05-0081-08

肖舟）