社会失衡的宪政根源与宪政建设的功能定位

苗连营

(郑州大学法学院,河南郑州 450001)

时至今日,“社会转型”在当代中国是一个实实在在的历史过程,同时,这一术语已成为描述和解释中国改革开放以来社会结构变迁的重要概念工具,同时亦是各学科经常使用的一个理论范式和基本范畴①从 20世纪 90年代以来学术界就对社会转型问题进行了深入持续的探讨,提出了各种各样的观点。国内学者们关于社会转型的定义,郭德宏在《我们应该认识社会转型》一文中共归纳了九种不同的看法。另可参见范燕宁:《当前中国社会转型问题研究综述》,载《哲学动态》1997年第1期。。对于任何一个社会来说,利益的分化和利益之间的冲突都是一种正常的社会现象。在社会自然演进的情况下,利益格局一般趋于恒常与稳定,利益分化和冲突的程度与范围往往也是可预测的并是可控的。而在转型时期,由于利益格局的重大调整和重新组合,各种社会风险和不稳定因素的大量增加,必然带来社会关系的急剧变动,甚至引发整个社会结构的断裂与失衡②“断裂与失衡”,是著名社会学者孙立平在一系列关于中国社会转型与社会结构变迁的研究中,所提出的一个极具学术穿透力和辐射力的概念,用以指称现阶段我国社会生活中的种种不和谐现象及其成因;和谐的对立面是失衡,而严重的失衡就是断裂。相关概念目前已在学术研究和公共话语空间中被广泛引用。。要想使这些因素得到有效地化解、使整个社会得以和谐地运行,就必须确保社会阶层的分化与重组、利益之间的博弈与衡量在宪政框架内有序进行。

一、社会阶层的分化及其宪政意义

任何一个社会都不可能是一个利益均衡的统一体,由于社会成员在获取权力、财富、地位、声誉、教育、职业等社会资源方面的能力和机会不平等,而必然呈现出分化的现象和过程并形成不同的等级序列;根据占有社会资源的不同,并且根据大致相同的利益诉求、价值观念与生活方式,不同层次的人们往往结合成为不同的阶层、群体或集团,由此便构成了一个社会的分层体系。可以说,社会分层是一种社会的常态,它关注的是人们在社会结构体系中的政治权力、经济地位、文化程度、专业水平、社会威望等方面的客观差异,反映着各阶层在社会结构中的制度化的角色和互动关系,以及社会阶层分化与重组的方向、进度、状态、形式与性质等等。由于利益是各种社会关系的核心内容与综合体现,因此,社会阶层的分化实质上表明的是各种利益资源在社会中的结构性分布状况及其相互关系,以及所隐含的人与人之间在利益需要和满足方面的差别。社会分层是社会发展的必然趋势和历史进步的一种表现。与社会分层相同步的是人们利益诉求的多元化和利益差别的明晰化,可以说,社会分层与利益分化乃是一体之两面,有了利益的分化,便有社会分层的需要和可能,不同个体、不同阶层自然有着不同的利益主张和愿望;而社会分层一旦产生又会促进利益结构的进一步分化与重组,从而推动着社会结构的进一步开放和流动。

利益的多元化以及由此而引发的社会阶层的分化与重组,对于宪政建设而言有着重要的意义。若对早期宪政制度形成与发展的历史轨迹进行考察,就会发现二者之间相互交织、相互促进的演变脉络。从一定意义上讲,近代民主宪政实际上就是新兴市民阶层为了更好地实现和维护自身利益而建立的一种政治制度,社会阶层的多元化对宪政的生成与发展起到强有力的推进作用,而宪政在社会分层的基础上产生之后又从根本上实现了多元利益之间的良性互动。作为宪法发源地的英国,推动其宪政制度确立的社会力量主要就是在产业革命中成长起来的新兴的资产阶级阶层和资产阶级化的新贵族阶层。他们为了保护自己的财产权利不受王权的肆意掠夺和侵犯这一共同利益,而结成了反对以国王为首的封建势力的政治联盟,并最终通过 17世纪末不流血的光荣革命建立了“王在法下”的君主立宪政体。近代美国、法国等国家宪政体制的诞生及其各具特色的宪政模式,同样是其不同的社会阶层之间反复进行利益博弈与调和的结果。

在工业化时代到来之后,随着垄断资本的出现,贫富分化的悬殊,市场机制的失灵,社会矛盾的加剧,由此引发了社会阶层的进一步分化和利益关系格局的重大调整。在政治生活领域,普遍选举权、平等选举权的实现,改变了传统的选民组成结构,催生了大量的新兴选民阶层,政党政治逐步发育成熟,各种利益集团和压力集团大量涌现并日益活跃。政治参与的渠道和形式不断丰富和完善,社会成员的政治参与意识与能力不断提高。公民不再仅仅是作为国家权力的保护对象而存在,同时也获得了国家权力行使的监督者和参与者的身份,公民社会已经成为对政府权力进行有效制约的社会性力量。在社会生活和经济生活方面,公民权利的范围不断拓展,新的权利类型渐次出现,劳动权、受教育权、社会保障权等作为基本人权被普遍接受,人权保障机制更趋成熟和完善;同时,自由市场的内在缺陷已充分显露,许多国家纷纷改变对市场消极的不干预政策,政府开始大规模地介入以前甚少涉足的经济和社会领域,对公民进行“从摇篮到坟墓”的全面管理与服务成为“福利国家”的基本特征,国家干预主义逐步取代自由放任主义。政治、经济、社会生活各领域所发生的巨大变化,使社会各阶层之间的利益矛盾与冲突更加复杂,社会分层也日趋多元化和碎片化,由此导致了宪法观念和宪法制度的一系列变革。虽然在意识形态和道德文化领域仍旧充满着对古典自由主义政治哲学的留恋和信仰,但完全的自由放任主义已成为传统政治学的遗产,以国家积极干预为特征的法律“社会化”运动应运而生,宪政的利益协调机制与功能得到进一步重视与强化,消极宪政时代过渡到了积极宪政时代,西方民主宪政制度发展到了一个新的历史时期。

我国社会在上世纪 70年代末之前基本上是一种单纯的“政治分层”。社会结构是所谓的“2+1”结构,即工人、农民和知识分子[1]。人们也常常习惯于用工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级等等意识形态化的概念来分析我国社会结构的基本现状。虽然,整个社会基于家庭出身、社会成分、政治面貌、行政级别,甚至血缘关系、户籍身份等方面的差别,而事实上存在着一系列严格的制度化的分层现象和身份等级,不同身份、不同地位的人们占有着不同的社会资源并享受着不同的政治、经济、文化等各方面的待遇,如户籍制度将社会成员分为农业人口和非农业人口,人事制度将社会成员分为干部和工人等等。但由于在意识形态方面特别强调个人的利益是全体人民利益的一部分,而国家是全体人民利益的当然代表,广大劳动人民的根本利益具有高度的一致性,于是,个人的一切都必须服从并听命于国家的需要,个人利益服从集体利益、局部利益服从整体利益,国家利益和集体利益具有绝对的优位性,个人利益完全被国家利益、集体利益所屏蔽。在资源配置方面实行公有制,国家占有和支配着绝大部分公共财产和社会资源,全社会的生产、流通、分配、消费,以及个人的政治待遇、物质待遇、工资级别等等,都由国家按照政策以行政化手段直接安排,个体之间的利益分配基本实行基于国家一体化的统包均分模式。在社会整合机制方面实行简单的“行政控制——命令服从”模式,国家通过高效的行政控制、政治动员进行全方位的利益安排,每一个单位和个体都被有效地控制在特定的社会组织单元之中,人与人之间的关系基本上是一种政治关系而不是经济利益关系,社会分层也主要是基于政治因素的一种考量。这种体制虽然能够进行高效率的社会动员,在有些情况下也能够集中力量办大事,然而,由于个人的利益受到彻底否定,个人利己的动机和追求财富的欲望遭到坚决遏制,致使个人失去了创造和积累财富的机会和动力,独立的个体利益丧失了赖以生存的政治空间和社会土壤,国家社会合为一体,社会依附于国家,个人附属于集体,私人利益被完全淹没在公共利益的话语之中,经济力量对社会发展的决定作用和推动作用丧失殆尽。这种乌托邦式的平均主义不仅造成了整个国家物质的匮乏、经济的贫困,还导致全社会的权利意识淡薄、利益观念模糊,利益观和利益结构表现出高度的一元性,同时,这也使得社会的分层和利益的分化至少在表面上并不显得那么突出和重要,利益关系和社会结构也显得较为单一和确定。

在当代中国的社会发展过程中,随着政府不断向社会放权,国家和社会开始逐步分离,市场领域逐渐成长壮大,个体人格渐趋成熟与独立,新的社会阶层不断涌现,各种利益主体的不同利益诉求日渐明晰,社会分层和利益结构由此发生着根本性的变化,高度统一的一元化利益格局和单一的社会结构已被彻底突破,多元化的利益格局已经形成并正在不断分化与重组。例如,个体经济、私营企业、三资企业、乡镇企业、家庭农户等作为新兴的经济实体,在社会生活中扮演着重要的独立的利益主体角色;而且,同一阶层内的不同群体往往具有不同的社会地位和利益诉求,从而又衍生出众多的次级利益群体。如随着所有制结构与产业结构的变化,工人阶层又可以分为国有企业工人、集体企业工人、乡镇企业工人、三资企业工人、个体私营经济雇工等,农民阶层又可分为农业劳动人口、农民企业家、进城农民工、农村雇工、农村个体工商户、农村村干部等等。同时,不同社会阶层的成员也可能关注共同的利益,从而形成交叉融合的利益群体。如退休人员、失业半失业人员等处于社会底层,可能更关心住房、就业、工资、社会保障、医疗保险等问题;社会中间阶层则更关心工资福利、发展机会、政治参与、子女教育等问题;而社会上层往往更关心其政治权利、财产保障等问题。另外,地方、部门、行业、国有企业等等这些以往自身利益身份不甚清晰的主体,在改革过程中也都产生了自己相对独立的特殊利益,甚至成为具有强烈利益诉求的利益主体。例如,目前,部门之间、行业之间的利益差别日趋突出。据国家统计局统计,职工平均工资最高的三个行业中,证券业平均 17.21万元,是全国平均水平的 6倍,其他金融业人均 8.767万元,是全国平均水平的 3.1倍,航空业人均 7.58万元,是全国平均水平的 2.6倍。而电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等国有行业的职工不足全国职工总数的 8%,但工资和工资外收入总额却相当于全国职工工资总额的 55%。大企业特别是金融业领域高管与广大职工的收入差距明显扩大,特别是国企央企管理层自己给自己定的天价薪酬而造就的暴富者群体,已经引起国人的强烈不满。城乡之间的收入差距也在扩大,我国城乡人均收入差距之比已从改革开放初期的 1.8◇1扩大到 2007年的 3.33◇1[2]再如,随着央地关系改革的不断深化,地方积极性、主动性的充分发挥,地方的自主权和经济实力不断增强,维护和扩张本地利益是地方作为利益主体的理性选择,由此也成为我国利益博弈格局中的重要景象。

伴随着利益的分化和利益诉求的多样性,社会分层的面貌、内容和性质也发生了重大变化与调整,新的社会阶层大量涌现,原有的社会阶层在不断分化和流动,社会结构呈现出异常复杂的分层特征。关于我国现阶段的社会阶层,学者们根据自己的关切,从不同的角度,基于不同的标准作了不同的划分[3]。中国社会科学院“当代中国社会阶层结构研究”课题组把目前我国社会分为十大阶层:国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业者阶层。这十大社会阶层可以分属五种社会经济地位:社会上层(高层领导干部、大企业经理人员、高级专业技术人员及大私营企业主),社会中上层 (中低级领导干部、大企业中层管理人员、中小企业经理人员、中级专业技术人员及中等企业主),社会中中层 (初级专业技术人员、小企业主、办事人员、个体工商户、中高技工、农业经营大户),社会中下层 (个体劳动者、一般商业服务业人员、工人、农民),社会底层(生活处于贫困状态并缺乏就业保障的工人、农民和无业、失业、半失业者)[4]。由于这一分层标准综合吸纳了其他划分类型的基本内容,具有较大的客观性、包容性和涵盖性;同时,多数社会成员可以较容易地在这一分层体系中找到自己所处的位阶,基本上符合社会公众对当代中国阶层结构的普遍认识,“超过半数的人认同中国社会科学院课题组对中国社会的分层结论”[5]。因此,该研究成果一经面世,便引起了社会各界的广泛关注和热烈讨论。

社会阶层结构是整个社会结构中最重要、最核心的部分。应当看到,我国目前的社会阶层结构,还只是一个现代社会阶层结构的雏形,还存在诸多不合理之处,甚至可以说是畸形的,明显具有自发性、过渡性和半封闭性[6]。然而,这其中所内含的宪政因子也不可小觑,毕竟,市场化的经济改革启动了中国社会由一元性走向多样性的伟大历史进程,过去以身份为依据的社会分层机制正逐步为金钱、财富、权利、权力、职业等有形利益所取代;利益成为划分社会阶层和排列位序的主要依据,与社会地位相适应的利益界限与利益配置格局日趋透明和确定,由此推动着中国现代化进程中社会成员“从身份到契约”的角色转变。在这一时代进程中,全社会的权利意识日益觉醒,人我界限日益分明,利益诉求日益增强;它强调对个人利益的尊重与保护,崇尚自由、平等和自我价值的实现,反对公共权力对个人权利的干涉和侵犯。基于对利益的深切关心以及对求利行为安全性的高度关注,具有公开性、普遍性、可预测性以及体现公平正义、契约自由、私权神圣等现代法治理念的法律制度及其有效实施便成为一种不可或缺的宪政安排,社会大众对宪法的信赖与敬仰也因此而具有了坚实的社会心理基础。同时,社会分层的过程也是一个权利扩展的过程,公民既有的基本权利不仅找到了它的现实依据,而且新的权利类型也在不断萌芽、成长,多元化的基本权利体系和保障机制在不断丰富和完善。特别是,社会分层与利益分化孕育着宽容、妥协、合作的多元主义宪政文化,催生着自由、平等、人格独立、主体意识等宪政精神,内含着公平正义、权利保障、有限政府等宪政理念,从而为宪政建设提供着不可缺少的社会历史前提。

当然,由于我国农业文明的传统悠久、本土文化的根深蒂固、宗法血缘关系的顽强延续、自在生存模式的强大惰性等等因素,我国在转型过程中无论是市场模式的建构、管理体制的改革,还是文化价值观念的重塑等等,都出现了传统与现代相互掣肘、相互纠缠、相互排斥而又相伴相生的奇特现象。这使得中国的现代化和社会转型从其开始就表现为一种异常复杂的态势。在这种情形下,中国宪政和法治的前景同时也变得模糊和扑朔迷离,它面前的任务决非如此简单与明了,而是注定任重而道远,甚至面临许多艰难与挫折。实际上,以人权保障和权力制约为核心内涵的宪政理念与法治精神迄今还很难说已经成为转型期中国社会普遍认同和自觉追求的主导性价值目标。

二、社会结构的失衡及其宪政原因

社会阶层之间存在着一定的利益差异和矛盾,是任何一个社会的常态。合理的利益差异所产生的竞争机制和激励示范作用,甚至是社会进步的重要动力;企图通过否定多元利益的存在而彻底消除或掩盖利益之间的冲突,并不符合社会发展的内在规律,甚至会成为日后社会动荡的重大隐患。我国的市场化进程一方面打破了原有的利益格局,另一方面又催生了大量新的利益主体和利益群体,不同的利益诉求以及独立的利益主体逐步得到了社会的承认,个体利益、地区利益、行业利益、部门利益等的存在,显示了社会生活中利益的多元化格局,社会各阶层之间的矛盾也首先直观地表现为不同利益之间的冲突。这是一种正常的社会现象,也给我国的社会发展带来了前所未有的生机和活力。

不过,我国的社会分层和利益分化并非完全是一个自然生长的过程,而是受到了诸多非理性因素的影响,致使社会分层在活跃运动的同时出现了某种程度的异变和紊乱,城乡之间、地区之间、行业之间、部门之间、个体之间发展程度以及占有和获取资源的能力与机会极度失衡;各种利益资源极度不断向上层聚集,社会各阶层之间的流动在一定程度上呈现出凝固的状态,贫富差距进一步扩大,强势群体和弱势群体之间的对立不断加剧。由此引发了各种错综复杂的社会矛盾和社会问题,并在一定程度上导致了社会结构的断裂与失衡。其中,最直观、最典型的表现就是强势群体和弱势群体之间的对立。

相对于强势群体而言,一个庞大的底层社会,即弱势群体在享有和获取利益的能力与机会方面受到严重挤压,他们深感利益分配不公和获取利益之艰难,从而成为利益分化过程之中的弱者,这直接表现为收入差距急剧扩大、贫富悬殊现象日渐严重。据国家发改委相关人士介绍,我国基尼系数在 10年前越过 0.4的国际公认警戒线后,仍在逐年攀升,目前已达到 0.47,贫富差距已突破合理界限。而且,收入差距正呈现全范围多层次的扩大趋势。当前我国城乡居民收入比达到 3.3倍,国际上最高在 2倍左右;行业之间职工工资最高的与最低的相差 15倍左右;不同群体间的收入差距也在迅速拉大,上市国企高管与一线职工的收入差距在 18倍左右,国有企业高管与社会平均工资相差 128倍①新华社调研小分队:《中国贫富差距正逼近社会容忍红线》,《经济参考报》2010年 5月 10日。对于我国目前的基尼系数,不同的学者或机构有不同的估计和判断,一般认为在 0.5左右。。世界银行报告显示,美国是 5%的人口掌握了 60%的财富,而中国则是 1%的家庭掌握了全国 41.4%的财富。合理的贫富差距有利于社会进步,也是对以往平均主义的矫正,但这种差距如果达到了两极分化的悬殊程度,就可能导致尖锐的社会矛盾与冲突,从而严重危及社会的和谐与稳定。

在强势群体和弱势群体的直接对立中,还在一定程度上出现了利益结构的凝固和社会流动性的减弱。特殊利益集团为了占有更多的利益以及维护既得利益,千方百计地拒绝其他阶层与他们分享利益,特别是往往利用直接参与或影响利益决策的机会,对弱势群体进行制度性的排斥,使政策的制定无度地朝着向有利于自己的方向发展。于是,权力和利益的过度集中现象在不同领域反复显现,“赢者全得”的游戏规则在利益博弈中大行其道,富者愈富、贫者愈贫的“马太效应”愈演愈烈,各社会阶层之间的流动渠道呈封闭状态,社会结构的开放性日渐缩小,甚至出现了贫困代际传递的现象。缺乏改变自己命运所需资源与机会的弱势群体,虽然为社会的发展付出了更多的代价,但却始终被排斥在社会主流之外,其表达和实现自己利益的能力严重不足,由此造成了心理上的强烈反差与失衡,产生了强烈的不公平感、受剥夺感和被社会遗弃感,政治过程的冷漠与不满现象由此蔓延。在这种情况下,弥漫于弱势群体当中的仇富心态以及他们与强者之间的对立与抵触就不难理解了;本应在利益分化基础上产生的宽容、妥协、合作的宪政精神却为社会的碎片化以及利益的垄断和排斥现象所遮蔽,以多元主义文化为基础的宪政建设自然面临诸多难题。

对于导致社会结构断裂与失衡的原因可以有很多种解释,从社会学的角度看,我国社会目前正处于从传统型社会向现代社会的转型时期,而这一时期往往是社会发展的高风险时期,是各种矛盾产生和显现的时期,最容易引发严重的社会问题。正如贝克所分析的那样,风险是现代化本身的结果,是现代性的产物。随着现代化的发展,社会风险已经渗透到生产生活的各个部分,无处不在[7]。处于转型中的社会,已经脱离了具有传统稳定性的世界,但还未到达具有现代稳定性的世界。在这样的社会中,每件事都在变化,经济、宗教观念、生活方式以及政治体系,都使得人们焦虑、困惑,甚至寻求暴力的行动刺激[8]。的确,我国社会目前正处于大变革时期,由于传统的利益格局、长期存在的威权体制和简单有效的计划经济被否定或打破,新的社会运行机制、治理模式、市场规则、价值体系和利益格局尚在建立过程之中,社会分层和资源配置陷入权力和市场的双重选择境地,社会利益结构远未达到一种稳定平衡状态,社会分层的变动情况异常活跃和迅猛。新旧体制转轨所带来的震动和摩擦、社会结构关系的剧烈变动,加之利益分配机制和竞争规则的不公正与疏漏,使各种社会风险发生的危险性和几率也随之提高,有时甚至还可能会演化为激烈的对抗性冲突。

在引发各种社会问题的诸多因素中,利益的分化与冲突无疑具有根本性的影响。虽然改革开放以来是我国经济社会发展最快的时期,也是人民群众得实惠最多的时期,但这并不意味着各方面的发展都处于完全协调的状态。上述诸多现象实际上是利益分化和对立的必然延伸。可以说,利益分配机制决定着社会的分层结构,社会分层又体现和制约着利益资源的流向;利益的无序流动和分配,将把不同的阶层推向地位悬殊的境地,并可能导致社会矛盾不断激化,社会结构发生裂变,社会各阶层之间缺乏信任和合作,从而最终影响社会的和谐有序运行。由于利益是法律的本源,权利是法律所承认和保障的利益,法对社会关系的调整实际上就是对利益关系的调整;权利义务或权力责任等等这些法律上的基本范畴,只不过是社会主体的利益需求在法律上的具体表述而已。因此,从法学角度对利益冲突、社会失衡等等现象的分析,就必须借助于权力、权利这些法学范畴。而各种各样、形形色色的利益冲突,如贫富之间、官民之间、强势群体与弱势群体之间、区域之间、央地之间等,实际上都关涉着权力的规范与制约、权利的保障与实现这些宪法学的基本命题。

(一)权力的异化与错位

依据宪法学的基本原理,公权力的合法性必须建立在为公共利益服务而非谋取一己私利的基础之上;立法权、司法权、行政权等公共权力都必须以“公共利益”作为其存在与运行的正当性依据。在近代启蒙思想家那里,无论是把政府视为社会契约的产物,还是把它看成一种“必要之恶”,都说明人类为了过上有秩序的文明生活而不得不仰赖政府在实现公共利益方面的作用,因为秩序本身就是公共利益。在缺乏公益实现机制的社会中,公共物品匮乏,社会秩序混乱,加上人的自私自利,足以毁灭整个社会。公共利益的实现必须依赖于公权力的运作;权力在本质上应当是公共意志的反映,是维护和实现公共利益的工具。

但是,权力本身也是一种利益资源,甚至是最重要的社会资源,因为,拥有此种权力的人实际上具有某种特别的获得和控制稀缺资源的机会与能力,并能够通过对资源的控制和分配,进而获得其他社会成员的尊重或服从。可以说,权力是人类最高的欲望和最大的报偿,是一些人造成他所希望的和预定影响的能力[9]。正因为如此,权力成为利益争夺的核心与焦点。韦伯甚至认为,在现代社会,权力是造成持久不平等的根本原因[10]。并认为,政党的形成是权力的一个重要方面,它独立于阶级和地位对分层造成的影响。尽管政党有其玄虚的辩论和崇高的理想,但它的追随者们的潜在动机却是“支配性的基础”。他直言在所有关于正义、平等和人的尊严的喧嚷之下,政党的狂热信徒们实际上追求的东西是“冒险、取胜、战利品、权力和赃物”[11]。权力虽然主要存在于国家、党派等正式组织之中,但在非正式组织中也有权力现象。同时,公权力毕竟要由具体的人或具体的组织来行使,这就使权力本身具有内在的矛盾性:一方面,权力与公共利益相关联,权力的公共性要求其行使者必须运用手中掌握的权力造福社会,造福公众;另一方面,权力又同其载体的自身利益相联系,私欲会诱使权力的载体借公权行私利[12]。亚当·斯密在《道德情操论》中提出了著名的经济人概念,公权力的载体即政府本身,同样是作为经济人而存在的,并以追求自身利益的最大化为目标。对私利的追逐和资源的稀缺性,使权力天生就有无限扩张的本能与冲动,由此,孟德斯鸠的告诫:“一切有权力的人都容易滥用权力”,便成为政治生活中的箴言。如果缺乏对权力的有效监督和制约,公权力的谋私益倾向,亦即权力的异化与错位便不可避免。

权力资本化是权力异化的常见形式,即直接利用公共权力,或者通过以资本财富所获取的政治权力,来谋取个人或集团的非法利益或垄断利益的行为,其实质是权力与资本的媾和与交易。这既取决于权力对资源的支配地位,也取决于资本追求利益最大化的属性,当权力的支配属性与资本的利益最大化追求属性因需求而相互交和时——资本通过权力获得对于资源的支配,权力通过资本获得资本的收益——权力与资本必然发生交易。在交易的过程中,由于权力的支配属性在资本的利益最大化追求属性中被异化,因此,权力具有了一定的资本属性倾向,权力在交易中逐步走向了资本化[13]。作为一种特殊的权力存在形态,权力资本化是政治权力的资本化和资本的经济权力政治化之混合产物,它体现着政治权力向经济领域以及经济权力向政治领域的相互渗透[14]。在权力资本化的情况下,权钱交易、权贵结盟,公共权力实际上异化成了权力掌有者个人中饱私囊的工具。

权力资本化是腐败的温床,“腐败的基本形式是政治权力和财富的交换”[15]。“历史并不是由道德上无辜的一双双手所编织的一张网,在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中,权力是出现频率最多和最活跃的因素。”[16]腐败是附着在权力肌体上的毒菌,甚至成为长期以来困扰人类社会的“政治之癌”,其裂变和畸形发展的速度可能远远高于市场机制和民主法治的发育速度。权力腐败是许多国家面对的共同问题,在社会转型时期这种现象更为突出和严重。正如亨廷顿所言:“感性认识表明,腐败程度与社会经济现代化的迅速发展有相当密切的关联。”由于社会转型打破了原有的政治秩序和权力运行机制,而新的运转有效的市场机制和政治生活规则尚未定型,公权力在活跃运动的同时更容易出现紊乱和变异的趋向。此时如果权力制约机制不到位,就很可能导致权力偏离法定的运行轨道和基本宗旨而与资本、财富相联姻,其直接表现形式就是各种各样的特殊利益集团或强势利益群体的出现。

特殊利益集团是一个传统的概念,有学者亦称之为特权(利益)集团、特权阶层等,它通常是指借用公共权力谋取私人利益的社会团体、阶层。特殊利益集团的特殊性就在于,它凭借特权凌驾于法律之上,置身于法律约束之外,采用各种不正当、不合法的手段攫取超额利润和社会财富。在新旧体制转型过程中,我国传统的由政府直接管理和配置公共财产与经济资源、政治权力与经济权力“合二为一”的集权式结构,以其强大的历史惯性仍然延续于现实社会之中,甚至其高效性和权威性为推进改革、实现社会发展目标所必需,但另一方面这又为权力与市场联姻、权力的资本化提供了便利与条件。各种各样的特殊利益集团利用公共权力或利用资本所购买的权力,以垄断的或其他非正当的方式来获取巨额的财富与利益。他们一方面充分利用市场化过程为其提供的追逐利益的机会与平台,另一方面又尽量规避市场机制的规范与约束而按照非市场化的游戏规则来从事经济活动,从而以最小的经营成本和市场风险获得了最大的收益。权力的资本化,是特殊利益集团的命脉所在,是其跳跃的灵魂和坚强的后盾,是其手中可以通杀通吃、战无不胜的王牌;如果没有权力的介入,没有权钱交易,就没有特殊利益集团生存的土壤。同时,作为利益集团,其对资源的索取不仅仅限于经济利益,还包括其他各种有形与无形的、短期与长远的社会利益[17],并且,往往为了自身利益的最大化而人为地封闭社会分层的自由流动与利益资源的合理配置,甚至以牺牲市场经济的健康发展为代价而设置垄断,以维护既得利益。在这种情况下,公共权力沦为特殊利益集团谋取利益的私器,经济利益、政治利益相互转换,经济精英、权力精英和知识精英合为一体,各种优质社会资源都在源源不断地向强者集中,他们有着共同的经济利益、政治需求和社会地位,形成了比较稳定的结盟关系和阶层认同感,控制着大部分的社会资源,具有巨大的社会能量,能够对公共政策、公共舆论和社会生活产生相当大的影响,是实实在在的利益共同体。

我国现阶段的社会失衡不仅有权力的腐败与滥用等方面的原因,同时还存在于权力发生作用的诸多领域。这不仅表现为名目繁多、花样翻新且已经渗透到了社会各行各业的“灰色收入”,而且也体现在工资、福利等正常的合法收入方面。我国收入分配领域所存在的行业、部门、地区、群体之间的巨大差距,往往就是“权力分配”的结果。如果能到电力、电信、石油、金融、烟草等垄断行业,或是到行政机关和事业单位工作,就等于进入了高收入、高福利的社会阶层。人们之间的收入差距不是靠才能、劳动和贡献,而是靠的“身份”和“职业”。千余名大学毕业生争抢一个公务员岗位的现象,实际上是“权力决定收入”的必然逻辑。这种建立在政策倾斜和行业垄断之上的权力分配格局,不仅有损社会的公正,扭曲了社会的结构,而且也成为社会矛盾的“燃点”。

(二)公益的扩张与滥用

公益和私益的二元对立是现代社会的一种基本利益格局,在纷繁复杂的多重利益关系中具有基础性和决定性的意义;其他各种社会利益关系在某种程度上都是该对关系的延伸和展开,皆受其作用和影响;社会的和谐从根本上讲也首先仰赖于私益与公益之间的和谐共存。而私人利益与公共利益之间的关系在法律上就表现为公民权利与国家权力之间的关系。由此,宪法学往往将多种多样的社会利益关系简约为“公民与国家”或“权利与权力”之间的关系,并以此为基础来把握公法的脉络与精髓,甚至成为架构整个公法规范体系及公权力结构的根本要素或中心范畴。如何认识和协调二者的关系是审视各种宪法规则与宪法现象的价值原点,也是衡量社会文明进步的重要标志。

简言之,私益,即私人的利益或私的利益;公益即公共利益,意指公众的或与公众有关的利益,其基本标准就是公共性,即该利益是有关社会共同体(如国家、地区、社会组织,甚至地球村)全体成员或大多数成员的利益。亚里士多德曾把国家看做是最高的社团,其目的是实现“最高的善”,这种最高的善在现实社会中的表现形式就是公共利益;凡是“正宗政体”,其行为价值取向自然是公共利益。这是一种与“整体国家观”相适应的具有一元性、抽象性的价值观念,是一个社会存在所必需的,是全体社会成员的共同目标。卢梭同样强调,建立于社会契约基础上的国家及其政府是一种“公共人格”,其活动的意志是一种“公意”,这种“公意”反映了全体人民的“共同利益”。“如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要,那么,就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”因此,公共利益是国家政权获得合法性的根据。的确,无论是在“警察国家”时期,还是进入自由法治时代,抑或到了社会法治时期,国家无不以实现公共利益来标榜自己存在的正当性与必要性。

在崇尚个人主义的古典宪政时期,出于对个人利益过于绝对的坚持和偏好以及对旧时代专制政权的心有余悸,公民和国家之间的关系基本是一种建立在对国家权力及其行使者持怀疑和猜忌态度基础上的对立关系。各项宪政制度的设计都刻意于最大限度地防止国家权力的恣意,以尽可能扩大公民主宰自己事务的自由空间。然而,对个人利益的过度张扬、对国家权力的过度限制,使国家在维护与实现公共利益方面几乎无能为力,并在一定程度上导致了对公共利益的漠视甚至否定。社会生活的急剧变化引发了宪法理论和宪法制度的变革,个人权利的绝对性受到修正,所有权及契约自由等受到来自公法上公共利益的限制,作为“政治动物”之个人的利益要受到社会公共利益的约束。在公益和私益的关系上,罗尔斯甚至主张,为了实现公共利益,个人权利是可以被压倒的。而自由主义理论家诺齐克则批评说,罗尔斯的理论是允许把个人的才能和品格变成可以被所有人皆可取用的共同资产,这种财富再分配无异于盗窃,是对个人财产权的践踏。上述观点上的对立,反映了公益与私益之间的内在张力,也凸显了调和二者之间矛盾的现实必要性。在私人利益缺乏保障的社会中,个人的幸福和自由将无从谈起;在缺乏公益实现机制的社会中,整个社会的维系与运转将难以为继,更遑论社会福祉的增进与提高了。

然而,公共利益的实现必然依赖于公共权力的运作,这使得公共利益成为一把双刃剑。如果缺乏对公共利益的理性定位和对公共权力的有效制约,那么,公权力主体在提供公共物品、维护社会秩序、选择公共决策时,难免会借“公益”之名谋取私利,或者以牺牲私人利益为代价来换取所谓的公共利益,从而导致公共利益的过度扩张以及对私人利益的挤压,在公共利益名目下的权力行为非但没有能够在实现公益方面有所作为,反而给私人利益带来损伤。同时,在任何一种社会形态中,由于各利益主体在政治态度、经济实力、价值观念等方面存在巨大差异,都很难说存在一个能够为全体社会成员所共同接受与认可的“公共利益”;即使在同一个“事件”上,也会因为受益对象的不确定和利益内容的不确定而形成公益认定标准上的冲突。因此,公共利益是一个典型的不确定法律概念,是一个在很大程度上“只可被描述而无法对其定义”的模糊性概念。哈耶克对此有精辟的见解:“自由社会的共同福利或公共利益的概念,决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和,而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体,它不指向任何特定的具体目标,而是仅仅提供最佳渠道,使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”[18]的确,问题的关键不在于建立一套精确的、先验的公共利益概念体系,而在于公共利益的表达、判断与实现机制。专制时代的特征在于,一个最高的政治权威对公共利益拥有排他的话语权和决定权,不容许对这种解释有任何挑战。而宪政社会的特征则在于公共利益是从社会本位出发进行公共选择的结果;公共利益的代表主体是分散的、多元的且相互制衡,任何个人或团体都不能自诩为公共利益的唯一代表者而自行其是,任何事关公共利益的抉择都必须通过民主化的程序规则而定夺。

我国无论是在传统社会还是建国以后的很长一段时期内,对公益的偏重和强调都是不争的事实,集体本位主义倾向根深蒂固,私人利益对公共利益的服从要远比公共利益对私人利益的关怀更受重视。在计划经济年代,国家实行统制经济,直接掌控着绝大多数经济资源;个人财产权的范围极其狭小,甚至禁止个人拥有除了必需生活资料以外的其他财产和通过个人财产谋取劳动报酬之外的其他收入。在否定了无限公益和全能国家的观念之后,公益和私益的区分越发变得明朗,对公权力的规制和对私人利益的保护也显得越发重要。但是,旧有的价值观念和思维模式仍有相当大的影响,强国家主义色彩依然浓厚,生产、流通、交易、分配等领域的过度管制仍然存在,以公共利益和社会发展为借口损害私人利益的情形还时有发生;当私人利益与公共利益发生矛盾时,公共利益常常处于无可置疑的优先性地位。而且,由于“公共利益”是一个内涵相当模糊的概念,而我国宪法和相关法律又没有对其认定标准、判断程序和适用范围作出明确的规定,这样使得对公共利益进行扩大化解释成为实践中的一种普遍现象;而公益的范围越广,政府的职能也就越多,权力膨胀和滥用的危险性也就越大。同时,由于公权力部门被当然地认为是公共利益唯一的代言人和捍卫者,这样,“公共利益”就难免会与权力利益或局部利益相混同,也难免会与强势阶层的特殊利益相混同;在有的情况下,“公共利益”甚至沦为资本利益、权力利益排斥、打压私人利益的一件道具,公权力主体或特殊利益集团借“公益”之名谋取私利,从而把私人利益摆在了公共利益的祭坛之上。有关专家认为,近些年来,随着我国经济高速发展,土地、资源、资本这三种生产要素发挥了巨大的财富调整功能。房地产、矿产、证券等成为“最赚钱”的暴利行业,少部分人借此一夜之间站到了社会财富的顶端,而这些行业无不具有浓郁的权力色彩和背景。据 2009年福布斯中国财富排行榜统计,前 400名富豪中,房地产商占 154名;在前 40名巨富中,房地产商占 19名;在前 10名超级富豪中,房地产商占 5名。房地产行业已经成为中国财富的主要集中地。而房地产业的最基本要素就是土地,卖房子在某种意义上实际上是卖土地。而现在一些地方政府实际上已经成为卖地商,官商勾结,甚至是官商一体,政府和房地产商既是“垄断买方”,又是“垄断卖方”,一方面低价征地,另一方面又高价售房[19]。在“征地”、“拆迁”中一再出现的腐败、暴力甚至流血冲突事件,显示了“公共利益”的尴尬与无奈;“公共利益”的实际受害者甚至远远多于受惠者,其所支付的社会成本远远大于其社会收益。为此,就有必要在宪政层面上建立起良性的公共利益表达与实现机制,以真正实现公共利益和社会成员个体利益的有机统一与整体提升。

按照立宪主义的基本原理,作为公共利益代表者的政府,其获得财政收入的直接目的和唯一目的应当是为社会提供公共服务。然而,目前我国各级政府竟然存下了大笔存款,成了名副其实的经济人和食利者。央行公布的统计数据显示,“政府存款”项目下的资金额从 1999年的 1785亿元一路上升到2008年的 16963.84亿元,猛增了 8.5倍!在居民的劳动报酬和储蓄所占份额越来越萎缩的情况下,政府的储蓄却在节节攀升。政府预算内财政收入占GDP的比重从 10.95%升至 20.57%,若加上预算外收入、政府土地出让收入以及中央和地方国企每年的未分配利润,政府的大预算收入几乎占到了国民收入的 30%。2007年我国政府开支占财政收入的29%,而美国为 9%,欧洲为 5%,日本仅占 4%。此外,地方政府通过扮演“卖地商”的角色,还聚集了数额庞大且缺乏监管的卖地款等预算外收入[20]。可以说,地方政府对于经济活动的直接介入和过度干预,已经在很大程度上使政府本身异化成了利益主体,甚至与资本之间结成了牢固的利益同盟。此时,一些所谓的以“公共利益”代表者自居的地方政府部门,所追求的往往却是自身的经济利益和政治利益;在公共利益名目下所进行的活动并未真的实现公共利益的目的。

(三)权利的缺失与乏力

社会结构的断裂与失衡在一定意义上所折射的首先是一个社会公民基本权利结构的失衡问题,社会资源分配的不平等和不公正必然导致社会成员追求和实现利益的能力与机会发生畸形变化,进而使社会矛盾加剧、社会秩序紊乱。而个人利益在宪法上的体现,即为宪法对公民基本权利与自由的规定与保护;如果宪法关于公民权利的配置与保障机制存在缺失或瑕疵,必将直接导致社会结构的失衡乃至断裂;任何全局性的利益倾斜与社会失衡都可以在宪法的制度设计中寻觅到其踪迹与根源。而且,宪法层面上的疏漏,经过社会运作过程的放大,将会产生惊人的“蝴蝶效应”,使利益关系的紊乱和社会的不公正得以不断地复制和扩展,使公民在矫治社会失衡中的能动作用受到极大限制。因此,从宪法层面上确保权利配置的公正与合理,可能是解决社会失衡问题的关键所在。

应当看到,在市场化的进程中,我国公民既有的宪法权利不仅获得了坚实的社会基础,而且新的权利诉求也正在迅速萌芽成长。公民权利意识的日益高涨、自我意识的不断觉醒、社会权利的广泛增长,不仅在一定程度上消解了传统的社会结构基础和思想观念基础,塑造了多元化的基本权利谱系,而且意味着公民正实现着“从身份到契约”的角色转换,从而孕育着立宪主义的缔造者和承担者。从对人权观念的误解,甚至视其为禁区到理直气壮、旗帜鲜明地发展人权理论,明确强调要“尊重和保障人权”,特别是宪法上“人权保障条款”的诞生,直接反映了人权观念在我国的解放和发展,表明“尊重和保障人权”已经成为党和政府治国理政的一项重要原则,标志着人权保障制度在我国的历史性跨越。同时,人权概念不仅是一个政治话语,更是我国活生生的社会实践,并不断促进着制度上的变革与创新。在人权实践中,伴随着观念上的转变和中国特色社会主义事业的伟大进程,我们党和政府始将人权的普遍性同我国的具体国情相结合,切实采取各种有效的措施致力于人权事业的进步和发展,走出了一条符合中国社会发展规律的人权发展道路,使人民群众的物质文化生活水平得到显著提高,使公民的政治、经济、文化、社会权益以及生存权和发展权等得到切实保障,从而使我国的人权事业与其他各项社会事业得到同步、协调发展,取得了举世瞩目的伟大成就。然而,也应当清醒地认识到,人权是一个不断发展的过程,我们的人权建设事业仍然任重而道远,制度设计和社会现实中所显现出来的各种问题,尤其值得我们深思。

随着时代的发展和社会的进步,我国现行宪法对公民基本权利规定的不足和缺憾也日益表现出来,规范层面的疏漏与滞后和丰富多变的社会现实之间的冲突日渐紧张,一些亟待宪法明确保障的基本权利还存在着立法空白,如生命权、生存权、迁徙自由、免受酷刑和司法救济权等。当然,任何一个国家的宪法都不可能将公民的基本权利罗列无遗,宪法典所直接载明的权利毕竟是有限的。然而,在我们这样一个成文法传统的国家,“法不禁止即自由”的原则远未成为一种法治常识,“剩余权利”、“潜在权利”或“漏列权利”还只不过是一些学理上的抽象概念。这样,如果宪法对一些重要的基本权利不做出专门规定,就很可能会产生一个又一个吞噬权利的黑洞,导致公民个人权利和自由空间的萎缩以及社会结构的倾斜。例如,作为我国社会失衡重要表象之一的城乡二元社会结构 (包括土地、户籍、教育、医疗、社保、就业等),首先就表现为人们在社会身份上的差异,而转化为宪法学的语言,就是公民基本权利的不平等与缺失,是平等权、财产权、社会保障权、职业自由和迁徙自由等基本权利配置失衡的集合标签。由于宪法上迁徙自由的残缺与空白,公民在矫正社会利益天平倾斜中的砝码分量大为减轻,并陷入一种结构性的不公平状态之中。依托以限制迁徙自由为核心的户籍制度,我国社会在城市和农村分别构建起了就业、福利、教育、医疗、住房、政治待遇、公共事业投入等一系列有差别的制度安排,形成了城乡有别且极度向城市倾斜的资源配置格局,并由此把中国社会撕裂成了“城里人”与“乡下人”两个等级分明的利益群体和社会阶层,他们各自生活在身份、地位和命运不同的两个“世界”之中。户籍这一社会管理的技术性措施从而被制度化为“权利的等级证书”和“身份的象征与符号”,成为城乡之间差距与歧视的不可逾越的制度壁垒。虽然,这一制度在当时的历史背景下有其合理性与必然性,但在社会条件已经发生巨大变化的今天,它已失去了继续存在下去的正当依据与充足理由。尽管在市场发展的推动下,户口的利益功能正在弱化,户籍制度开始逐步松动并在朝着顺应宪政理念的方向进行着各种形式的改革与调整,但黏附于户口之上的各种利益并没有被彻底剥离,一些地方近些年来在户籍改革方面所采取的一些大胆举措基本上仍是在维持二元社会结构的框架内做出的,对迁徙自由的限制只有量上的松动而无质上的改变,户籍制度及其所衍生的不公正的社会结构仍然以其强大的历史惯性而成为中国社会的奇特景象;“农民工”与“中国奇迹”相伴相生,并成为经济繁荣背后巨大的社会阴影。在迁徙自由缺失宪法保障的情况下,农民追求幸福和自由的空间受到极大压缩,宪法上的平等地位和人格尊严受到严重侵蚀。二元社会结构所导致的城乡之间的断裂,使得农村、农民和城市中的农民工无法融入到工业化、现代化和城市化的进程之中,由此造成社会裂痕不断扩大,城乡之间的鸿沟不断加深。

当然,宪法对公民基本权利的规定往往是原则性的,甚至是宣示性的;即使宪法的规定相当周全和完善,但如果没有相应的实施机制的话,那么,宪法再美好的规定也只能成为纸面上的诺言。这些规定要真正成为现实生活之中的实然权利,还需要一系列的中间环节和制度保障。这首先就要求进一步完备人权法律体系,通过普通法律细化从基本人权中衍生出来的具体权利,从而使宪法上的权利成为公民可以依据普通法律的规定而直接主张的权利。目前,我国已有不少关于公民基本权利保护的法律法规,但就整个人权保障法律体系而言,还存在许多问题。例如,宪法上的一些权利尚未得到普通法律的细化与承接,已有的一些立法已不能适应新的历史发展的需求,甚至存在着与宪法相抵触的情形。有学者统计,我国宪法列举的公民基本权利有 18项之多,但目前只对其中的 9项基本权利制定了具体的法律加以保障,另外的 9项则长期处于“虚置”的宪法“字面”上,缺少成为实践中的权利的必要渠道[21]。鉴于我国宪法的适用还主要体现在立法环节中,基本权利的保障也主要是依赖普通法律的效力来实现的,因此,加强立法工作、完善立法体系,就显得尤为重要。当然,宪法权利的真正实现不仅有赖于部门法的保障,更有赖于宪法的直接出场。而现行宪法监督制度的长期虚置,使得公民的基本权利在受到侵犯时很难受到宪法上的救济,违宪行为很难受到宪法意义上的评价与矫正。“这种实际层面的权利保障机制的缺乏,使宪法没有为公民打开一个渠道,使其能对抗可能给他们造成损害的国家法律与政策,从而维护个人利益。”[22]显然,通过单一的立法手段来保障宪法权利的做法并不能完全适应捍卫人权的迫切需要,为此,就需要启动和完善宪法实施制度,健全人权保护机制,以实现有效保障人权之目的。

三、社会失衡的宪政矫治

利益结构是整个社会结构的核心和基础,一个社会的利益结构是否稳定,直接决定着社会的和谐程度。在谋求社会和谐的过程中,人们不可能通过回避“矛盾”或压制“冲突”来实现多元利益的和谐共存;在对立中求统一、在冲突中求协调、在分歧中求妥协,是宪政社会实现和谐的根本之道。利益衡量的宪政机制及其有效运作,是调整利益关系进而构建现代和谐社会的制度性前提。当然,在不同的历史条件下,基于不同的宪政理念和社会背景,宪政对利益冲突的调谐功能及其制度建构也呈现出不同的样态。

(一)利益调谐的宪政机理

利益冲突的表面化、直观化意味着利益主体的独立性与多元化。在社会生活中,利益冲突一直是客观存在的历史现象,而如何消解利益冲突也一直是人类社会面临的重要课题。社会的和谐与稳定在一定程度上首先取决于各利益主体之间的平等对话、相互协调和宽容共存。而这首先就要求他们具有平等的、独立的主体性地位,具有自主地决定自己的命运与意志的权利和力量。

在前立宪主义时期的各种政治形态中,社会的绝大多数成员始终不是政治关系的完整主体,而只是被统治的客体和奴役的对象,是“臣民”而不是“公民”。社会成员归属于不同的身份等级并按等级的高低而排列利益实现的先后次序,君权至上,个人完全依附于某种外在的权威,整个政治法律秩序表现出的是严格限制个人利益诉求的浓重的义务本位色彩,个体的社会活动只能以社会共同体的利益为出发点和依归,他非但不享有独立的权利,而且也无法形成自由的价值认知与判断空间。其结果只能是国家利益对私人利益、少数人利益对多数人利益的侵害和剥夺,利益之间进行公平衡量的前提与基础自然无从谈起。

主体性是近代宪政的思想基石。随着宪政时代的到来,以个人本位、权利本位为基础,崇尚自由平等、个性解放的宪政观念,引发了个人主体性的全面觉醒,并从此把“人”推到了至上的地位。在政治关系发生历史性变革之后,以平等、自由身份出现并具有独立人格、独立利益和独自承担责任的人才真正成为社会关系的主体和权利的享有者,并真正成为具有自身特殊利益诉求的社会个体。显然,宪法对人的“主体性”的张扬及其制度性确认,为各利益主体之间平等地进行利益博弈提供了基本的政治前提、社会基础和现实可能。

在宪政框架内,不同的利益主体均可以通过合法的途径自由、安全地表达自己的主张和愿望,一切正当利益都应当受到平等尊重和对待,各利益主体之间的平等对话、相互协调和宽容共存是政治生活的一部分。周期性、多层次的竞争性选举为各种政治资源和现实利益的分化、组合、谈判提供了民主化、常规性的制度平台。代议机关的日常立法活动,使得各种利益之间的谈判与妥协成为一种经常、普遍和规范化的政治过程,并使得任何一种利益安排和政策抉择都是利益博弈与公共选择的结果。司法机关的公正与中立,为化解矛盾、消弭冲突,提供了法治化、程序性的利益冲突和纠纷解决机制。公共领域与私人领域的相对分离,以及精巧复杂、独具匠心的分权制衡的政治结构,划定了国家权力的边界,形成了政治权力的分散与多元,并在国家与社会以及各政治机构之间建立了一种有效的制约与平衡关系,从而使得任何个人或组织都不可能同时控制所有的权力资源并绝对地扩张自己的利益。分散、多元且相互制衡的权力秩序,不仅发挥着限制权力和平衡权力的作用,更为保证个人的权利和自由不受肆意侵犯提供了坚实的制度性保障。公开、中立与公正的宪法程序事先为各种利益之间的协商与对话、妥协与合作,提供了一种为各方接受并共同遵守的游戏规则,从而使各种利益冲突都在文明的程序规则之内通过说理的方式加以解决。因此,在某种意义上,宪政实质上是一种客观的、“非意识形态化”的多元主义利益整合系统,这也是“现代宪政主义”的重要特色。

当个人利益和公共利益均作为独立的主体利益需求而被纳入社会的利益体系时,如何协调及平衡二者之间的关系便成为宪政躯体内一个无法回避的逻辑悖论和现实矛盾。在近代的自由国家向现代的社会国家转型之后,传统的自由权、财产权受到了社会国家理念的限制,开始承担必要的社会义务,并强调个人对社会的依赖和社会对个人的责任,私人利益不再绝对,公共利益成为整个法律秩序,尤其是整个公法体系的核心概念和进行利益解释与权衡的普遍原则。但公共利益也并未因此获得优先于个人利益的地位,公共利益并不必然就是限制私人利益的适当理由,权利本位主义的价值取向仍然受到尊重,公民权利的范围与内容仍在不断拓展。这样,虽然公共利益成为个人权利行使的界限,并作为限制公民权利的标准被凸现出来,但为追求公共利益而限制人民的私益时,也不能逾越必要的限度,公共利益并非无条件地高于一切,公益与私益应当受到法律的平等保护;在公共利益的追求与个人权利的保障出现冲突时,究竟要优先保护哪一个,必须综合二者的价值,遵循比例原则进行公平衡量,只有当要实现的公共利益大于所要牺牲的私人利益时,对私人利益进行限制才具有正当性。同时,司法审查、正当程序、表达与结社自由、公众参与、政务公开、社会监督等宪政机制的进一步发展和完善,既有效地防止了因公共利益过度膨胀而可能造成对私益的过度挤压与排斥,也使公益与私益之间的平衡上升到了一个新的更高的境界。

总之,在任何社会,由于不同个体、不同阶层对权力、财富等主要社会资源的占有和获取不同,都存在着利益的分化与冲突,存在着强势群体和弱势群体之间的区别与对立。在传统社会,权贵集团垄断着全部的政治经济资源,是绝对的强势群体,而社会大众则是其肆意掠夺、奴役的对象,社会阶层之间的利益冲突是不可调和的对抗性矛盾。在现代民主宪政国家,由于任何集团或阶层都不可能垄断所有的社会资源并绝对地排斥其他利益的存在,利益之间的分化是有序的且是可控的,强势群体和弱势群体的对比是相对的并且是可以相互流动与转换的。宪政的利益调谐功能及其运作实践,为多元利益的和谐共生提供了法治化的制度保障,使利益的表达与实现成为一种民主化的政治过程,使宽容、妥协与合作成为一种社会常态和生活方式,由此使得社会的实质性和谐建立于坚实的政治法律基础之上。当然,宪政这一功能的有效发挥,还有赖于对权力、权利的基本态度和准确定位。

(二)权力与权利的宪政逻辑

在古典宪政时期,当人们刚刚从专制统治的阴霾中挣脱出来的时候,出于对绝对专制权力的恐惧和对丧失自由和财产的忧虑,强调政府权力的有限性成为主导西方宪政理论和实践的核心理念,通过控制国家权力以保障公民权利,成为古典宪法必不可少的制度安排和基本精神,自由主义的天赋人权、社会契约、分权制衡、法律至上等等政治教义,几乎被所有走向宪政的国家奉为圭皋。“在这两个世纪的岁月中,宪政的伟大目标始终是限制政府的一切权力。具体言之,为了阻止政府专断地行使权力,人们逐渐地确立了一系列重要的原则,其中包括权力分立原则、法治或法律至上原则、界分公法与私法原则以及司法程序规则等。”[23]这些原则不仅仅是对国家机关之间关系的合理规制,更是对治者与被治者之间关系的根本性调整,是一种纳入宪法范畴的新型政治权力关系。

以防范权力滥用为主要特征的消极宪政是以古典自由主义为哲学基础,以自由竞争的市场体制为社会背景的。在有限政府的宪政理念之下,国家权力被严格地排除于社会成员的自治领域之外,其作用主要局限于为公民的自主发展创造一个自由的社会环境,个人幸福的实现主要取决于公民个人的努力,人们并不期盼国家在增进社会福利方面有多大作为。这与“自由放任”的市场经济相映成趣。当然,控权的根本目的在于防止漫天飞舞的权力之剑击伤人们的权利和自由,因为,人类的政治经验一再表明,不受制约的权力是对权利的最大威胁。在宪政理念中,人权保障始终是第一位阶的目的性价值;无论是从宪政的起源和发展来看,还是从其制度建构与运作实践来看,宪法都是源自人权并集中围绕人权这一核心价值而展开的。人权这一概念的提出,是人对自己的本质和自身价值理性思考的结晶,体现着人的高贵本性和崇高尊严,彰显着人是这个世界的最高目的的根本意义。对人权的尊重和保障所指涉的并非是简单的平权主体之间的人与人的关系,它首要面对的是某种外在的公共权威或强权机构;“也正是因为如此,国家的义务应该是保持其统治下的所有人作为人所应当具有的尊严”[24]。人权精神秉持个人主义和国家工具主义观念,视个人为国家和社会的基础并赋予其终极性的意义,而国家只是保护和实现个人权利的工具,实现和保障公民权利应该是国家权力存在与运行的合法性基础和最终目标。在今天,宪政更是“事实上已成为保护个人权利的同义语”[25]。可以说,人权保障是宪政的核心与主旨;只有实现了保障人权的目的,一部宪法才能称得上真正意义的宪法。

古典自由主义宪政思想所主要关注的是如何将权力滥用的危险降至最低程度,宪政的目的及内涵可以简约为“有限政府”原则。然而,过分强调对国家权力的限制,使得政府在公共事务方面几乎无所事事、无能为力,再加上市场机制的失灵,由此引发了经济秩序混乱,危机频频发生,贫富分化悬殊,社会矛盾加剧等等一系列的社会问题,自由、平等、人权等早期宪法所许下的美好诺言,被冷酷的现实无情地冲击和拷问。于是,仅仅以限制权力为主旨的古典宪政理念发生了重大的转向,“有限政府”已不再是宪政的全部,国家干预主义的出现势所难免,政府权力开始大规模地介入以前甚少涉足的经济和社会领域,“福利国”、“行政国”悄然成为人们不得不接受的现实,政府职能似乎在任何领域都有其存在的合理性。人们开始认识到,真正的宪政应当“既是政府的一种积极的工具,使统治者能够管理被统治者,又是对政府的一种约束力量,使被统治者能够制约统治者”[26]。摒弃片面强调“有限政府”的“消极宪政”模式,转向“有为政府”的“积极宪政”,从此成为宪政理论和实践的普遍发展趋势。

随着传统自由主义对国家作用的消极认识受到扬弃,国家的功能不再仅仅是消极地维持社会秩序和国家安全,而更应该积极地为个人提供充分的生存照顾和福利保障;人民享有公共福利、生活保障的社会权利获得了正式的宪法地位,而不再是从国家争取的施舍与恩惠。公民权利的范围已经从经典的自由权、财产权、平等权拓展至生存权、发展权以及对国家而言的“分享权”和“参与权”。福利国家思想不仅在一定程度上改变了传统西方社会的面貌,摧毁了传统个人主义和自由主义观念产生的原因和基础,也标志着以国家积极干预为特征的法律“社会化”运动的蓬勃开展,传统的宪政理论受到了无情的冲击:“天赋人权”及其“主观权利”学说,被认为是没有实证支持的超经验的先天假说;严格意义上的分权制衡机制因其只是消极地防范权力而不能积极地增进效率,从而成为明日黄花;机械法治主义已让位于机动法治主义,自由主义国家观也只能成为传统政治学的遗产。现代宪政理论渊源于国家与社会理论中新个人主义与国家干预主义思想的产生及其融合,以及社会公益与个体私益在新的历史条件下的平衡。在这种宪政模式之下,公民权利不再仅仅是一种防御国家的消极自由,而需要通过协调各种利益、提供各种公共物品才能得以实现;国家不再是一种人们无可奈何、必须接受的恶,而成为社会成员实现自由和幸福的必不可少的积极力量;政府与公民之间不应当是对抗和猜疑的关系,而应当是一种共同服务与相互合作的信任关系。宪政观念的这种变化要求政府有更大的作为、更多的作为,以及更高的治理能力和水平;国家应当积极关注社会经济、文化和道德生活,充分履行社会公共职能,切实为社会成员提供基本的“取用机会”和“取用设施”,并将政治权力的合法性建立在稳固的宪法权威之上。

当然,国家职能的扩张并非简单地呈现的是一种线性发展趋势,其间一直伴随着反复的摆动与修正。自上世纪 70年代以来,福利国家制度本身所产生的一系列弊端,致使政治上有关福利国家目的的共识开始瓦解,福利国家思想为“国家辅助主义”理论所修正和发展,即只有在个人无力获得幸福时,才能要求国家提供服务[27]。同时,随着凯恩斯主义的破产和古典自由主义的复兴,人们开始重新反思国家干预的合理性和有效性。市场本身固然存在着诸多缺陷与不足,但利用国家这只“看得见的手”来弥补市场失灵的效果也并不那么令人陶醉,政府干预过程中所产生的“政府失败”现象,促使人们又开始重新审视国家权力的范围问题,要求政府要放松对社会经济生活的管制,建立国家权力与社会生活适当分离的机制,充分发挥社会和市场自身的自我调节、自我完善功能,给市场更大的自由度,防止把整个社会“囚禁”在国家机器的牢笼之中而扼杀社会的生机与活力。同时,政府的积极有为也并不意味着个人自由的萎缩和控权功能的弱化,相反,公民的权利体系更加充实、丰富,保障机制也更加有力和有效。尤其是附加于选举权上的民族、种族、性别、职业、财产状况、受教育程度等种种不合理的限制被一一抛弃,普遍、平等、直接选举制得以完全确立,公民政治参与的范围、程序和方式也在不断发展和完善,这使得当权者必须真正关心选民的切身利益,也使得公民权利成为制约国家权力的重要力量。因此,现代宪政理论并没有放松对权力的控制,约束国家权力仍是其必不可缺的内容;其意义在于将政治、经济、社会等问题作为宪政关注的对象,在强调限制政府权力的同时,还要求赋予政府足够的权力资源和必要的自由裁量空间,以使其能够有所作为,从而建立一个公正、高效、负责的政府系统,一个能够确保个人基本权利和不断推进社会福祉的宪政体制。

以当代美国学者斯蒂芬·L.埃尔金教授等为代表的“新宪政主义”者,从“设计者的观点”出发对塑造政治生活的制度权力进行了创新性探索,强调宪政理论应当超越对专横地行使政治权力加以限制的古典主张,而转向思考一个良好的社会如何得以维系,一种良好的政治体制如何通过制度设计在经济效率和公民精神两个方面加以建构[28]。新宪政主义仍然强调限制政治权力的滥用,并注重对权力的限制的可靠性,注重利益集团和自治组织等政府外部力量在限制政治权力方面的作用;同时,试图将政治研究的重点导向如何改善政治制度,实现经济效率、民主管理及其他有益的政治目标,以能够有效地利用权力、制定政策、提高公民福利、解决社会问题;认为立宪政体的成功有赖于政治上的克制,对自己目标的适度谦逊,关注公众意愿、公共目标和公共事业,参与谈判的激情和能力,非暴力地解决问题等一系列公民美德。宪政主义提出了解决现实问题的新的宪政纲领或设想,强调在进一步完善控权机制的同时,不断提升政治能力、经济效率和公民美德,以有效地解决社会问题,促进社会福利,构建起更加正义的社会秩序,从而将宪政的价值取向、功能定位引向了多元,进一步拓展和丰富了宪政的内涵与意义。

总的来看,宪法观念的嬗变流转,导致了宪政的制度建构及其运作实践的历史性变迁和跨越,但是,宪法中所蕴含的有关国家与公民之间、权利与权力之间关系的逻辑起点并没有改变,权利的根本性和权力的从属性这一宪法关系的根本逻辑并没有改变,即国家权力的正当性取决于其满足公民需要的有效程度;公民权利的保障应当是一切宪政理论和宪政制度的终极性目标。就此而言,现代宪政理论只能是对古典宪政理念的继承和发展,是其在现代社会的改造形式。

(三)通过宪政走向和谐

政府既要“有限”,以防止权力的滥用;又要“有为”,以避免政府无所作为。这两种使命和功能之间的天然张力就成为宪政躯体内一个无法回避的逻辑悖论。如何恰当地调和二者之间的内在矛盾,也由此成为宪政理论与实践中的一个永恒话题[29]。对任何一个方面的过度张扬和贬损,都将损害另一方面价值的实现,并将导致社会结构的倾斜与失衡、社会秩序的紊乱与无序。理想的宪政模式应当有效实现“有限”与“有为”之间的平衡,使宪政的两种价值和目标各得其所、相得益彰,达到和谐统一的状态。西方宪政的发展经历了从“有限”到“有为”的转变,并在力图寻求两者之间的平衡。这与其社会发展脉络大体是一致的,即从个人本位到社会本位,从自由市场经济到国家干预主义。但其“有限”向“有为”的转向是以“有限”理念以及与之相伴的自由主义、市场经济的充分成熟为基础的,是以充分实现了对权力的制度约束为前提的。在缺乏这些前提和基础的情况下,所谓的“平衡”将无从谈起。我国的宪政建设则是在一个完全不同的历史场域之中而展开的,我们没必要,也不可能依循西方的轨迹。就现阶段我国的宪政建设而言,其面临的任务如此简单而明了,而且是不得不同时面对和完成这双重任务,并着力实现“有限”和“有为”的有机统一与平衡,从而为社会的和谐提供根本的制度性支撑。

首先,作为法律化的政治秩序,立宪主义面临的首要问题是建立一套有效约束国家权力的公共规则和政治制度,以从根本上防范权力的失范与滥用。现代宪政理论并非是对传统控权理念的简单扬弃和取代,而是在继承其合理精神内核的基础上,人类宪法观、国家观的又一次超越和升华。而在我国的传统文化和政治实践中,一向缺少对权力的天然警惕和制度防范,“有限政府”还远未成为一种社会普遍认知的宪法观念。在市场化的进程中,随着政府不断向社会放权,市场领域逐渐壮大,个体人格走向独立,国家统摄社会的一体化格局被逐步打破,在法律层面上也越来越注重对公权力的规制和对私人利益的保护。但是旧的传统观念的影响仍然根深蒂固,国家本位的色彩依然浓厚,自由市场的发育尚不健全,对个人权利的重视与保护还远远不够。如前所述,由于权力制约机制不健全而导致的权力的异化与错位,是造成社会结构失衡的重要原因;权力的资本化、市场化是我国社会转型期道德、文化、经济、政治、法律等诸多领域出现失范现象的综合病灶。只有从宪政层面上厘清公权力的来源及其运行目的,建立起有效的权力监督与制约机制,才能有效遏制权力的腐败与滥用以及强者对弱者的肆意挤压与剥夺;才能防止利益天平的无度倾斜以及利益表达与选择过程中的任意武断、暗箱操作或者被一时的激情、偏见、短视所局限;才能避免因不同利益之间的对立与冲突而酿成灾难性的社会后果。因此,完成传统宪政所提出的历史任务,有效地规范政府权力,防止其异化为吞噬权利的“利维坦”,在当代中国依然具有重要的现实意义。

其次,在任何一种社会形态中都存在着利益的分化以及强势群体和弱势群体的对立,尤其是随着经济的高速发展和多元利益的相互冲突,单个社会成员在日趋复杂多变的社会现实和普遍联系的社会关系面前更显得无奈和渺小。宪政的任务就在于要求国家有效地提供各种公共产品和服务,合理配置公共资源,积极增进公民福利,保护和改善底层生存状态,化解因贫富差距而导致的社会冲突,避免陷入富人更富、强人更强的恶性循环,以谋求社会和谐、有序地发展。在当代中国的社会发展中,对政府的治理能力、公共服务水平有着更高的期待,需要政府大力发展经济,增强综合国力,增进社会福利,扩大社会民主,积极促进和改善民生,健全社会保障制度及其实施绩效。这就更应该正视国家权力积极的一面,充分发挥政府在公共服务、改善民生方面的积极作用,更加注重社会建设,努力扩大公共服务,不断完善社会管理,有效化解社会矛盾,充分发挥公共政策的利益衡量功能,积极促进社会公平正义,实现社会稳定、和谐、有序地可持续发展。

再次,在社会现代化的过程中,公平正义是一种独立的价值诉求和社会发展目标,具有超越于经济功利主义之上的特殊意义。公平正义既是宪政的基本属性,又是宪政价值的核心内容;宪政建设的过程也应当是践行公平正义的过程。政府在促进社会发展,进行制度供给和政策选择时,应当以公平正义作为协调利益关系和进行制度安排的重要依据与基本准则,应当把维护和实现社会的公平正义放在更加突出的位置,妥善协调和正确处理各种利益关系与社会矛盾,逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系,从法律上、制度上、政策上以及具体措施上努力营造公平的社会环境。公正,是社会和谐的基础,是一个社会具有凝聚力的重要源泉;而制度公正、公共政策公正以及利益博弈与整合规则的公正则是实现社会公正的前提。只有在公正的基础之上,社会各个阶层才可能形成共识,实现团结与合作,各种社会资源与利益才可能得到合理的配置与有效整合。相反,贫富分化、社会排斥、身份歧视、经济剥夺、利益垄断等,则会直接导致利益群体之间的对立和冲突,社会结构的断裂与失衡。这就需要通过内含公平正义理念的宪政机制,切实保障每个公民拥有平等的生存、发展的权利和机会,使每个公民都能平等地参与市场竞争、社会生活并分享社会发展所带来的成果;妥善协调不同阶层、群体、行业、城乡、地区之间的利益关系,有效化解现代化过程中利益分化与冲突现象,实现经济、政治、文化、社会的整体协调均衡发展,充分发挥宪政的利益衡量功能对社会公平正义的基础性作用。

最后,立宪主义的核心精神是权利的保障,也正是这一精神主旨决定了宪政必须将约束和规范权力作为其核心内容。然而,无论宪政的天平是偏向“有限”还是“有为”,抑或是处于理想的平衡状态,都不是最终的目的,相对于人权保障而言,它们都只具有工具性的价值,都是为了更好地实现人权这一终极性目的而存在的;人权保障的有效程度应当是衡量一切宪政模式利弊得失的最高标准。同样,要矫正社会失衡、构建和谐社会,宪法就必须在人权保障方面有足够的作为。从规范层面讲,将人权理念和人权制度以根本法的形式加以确认是人权保障的第一步。然而,静态的宪法无论对人权体系作出多么周密详尽的规定,在变动不居的社会现实中终归会暴露出星罗棋布的漏洞。更为重要的是,宪法所规定的人权如果得不到真正实现的话,再完美的人权条款也将失去意义。这就不仅需要从宪法规范层面上不断完善公民基本权利体系,更需要不断健全权利保障机制,加强对人权的保护。人权的理想状态是光芒四射的远方灯塔,迈向这灯塔的路程,也就是应然状态的人权向实然状态的人权转化的过程,它需要脚踏实地的跬步积累,需要实实在在的努力与行动。当然,人权条款的实效性在一定意义上还有赖于全社会权利意识的觉醒,在一个权利意识处于朦胧混沌状态或者根本没有权利意识的社会里,很难有立宪精神的生发,更无从奢谈对人权的尊重与保障。可以说,人权的价值是立宪主义最根本的构成要素,是宪政国家的信仰基础。

总之,利益关系的调谐、社会结构的均衡,不单纯是一个经济发展或社会政策问题,更凸显为我们这个时代艰巨的宪政任务,涉及宪政建设的功能定位与政府执政理念和制度安排中的价值取向问题。这就要求我们不能仅仅把经济的增长、资源利用水平的提高,或者把某种特定价值目标甚至某一阶段的发展手段作为社会发展的根本性目标,而应该一开始就强调宪政与法治建设在社会发展中的特殊价值与意义,自觉地使宪政建设与现代化进程有机地融为一体,从而使我们的社会发展蓝图在宪政框架内积极稳妥地变成社会现实。

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